多元共治的社区微更新——基于浦东新区缤纷社区建设的实证研究

赵 波

0 引言

随着上海的建设用地面积接近“天花板”，上海的城市建设将逐步摆脱“大拆大建”的模式，转而注重通过存量更新的方式提升空间环境品质和城市发展内涵[1]。

浦东新区从2016年启动了缤纷社区建设工作，将整个缤纷社区建设纳入社会治理创新工作。通过社区微更新这一空间载体，浦东新区致力于在推进社会治理创新上有新作为，努力走出一条符合超大城市特点和规律的社会治理新路子。缤纷社区建设选取与居民生活密切相关的9项行动（口袋公园、街角空间、运动场所、活力街巷、慢行网络、林荫街道、公共设施、艺术空间、透绿行动）开展社区微更新。新区政府建立机制，街镇负责推进，导师和社区规划师进行指导，通过多方协同参与，建设项目取得了预期效果，居民身边公共空间悄然发生着变化，居民自治、共治的热情和能力也逐渐提升。

图1 缤纷社区9项行动

笔者参与了浦东新区缤纷社区建设从筹备、组织到实施的全过程，现从社会治理角度对两年来的缤纷社区建设进行系统梳理，挖掘并提炼出缤纷社区的核心要素，希望能给其他城市推进社区微更新以启发。

1 多元共治的理论基础和实践经验

20世纪90年代，关于“治理”的理论首先在公共管理领域兴起。治理理论提出一种新的管理思维方式，即强调重新调整政府、市场、社会和公民的关系。R.C.博克斯提出“公民治理”的理论，指出21世纪是以公民治理为主导的时期，形成了以公民为主体，协同立法者、公共服务者共同治理社会的局面[2]。埃莉诺·奥斯特罗姆和文森特·奥斯特罗姆夫妇在波兰学者迈克尔·波兰尼的多中心秩序基础上共同创立合作网络治理理论，提倡在治理主体的多元化条件下，解析多元主体的权利与义务，从而理清多元主体之间的关系，相互依存的关系促使其在运行机制上必然形成一种自主自治的网络，多元主体通过对话来增进理解，通过相互配合实现资源优化，从而能够实现良好的合作管理。

图2 多元主体构成图

全国各地微更新实践也随着城市建设存量时代的到来与日俱增，其背后的社会治理问题得到越来越多的关注。例如，台湾在1994年提出“社区总体营造”概念，强调公私部门协力合作，即政府与民众双向互动，尤其是社区居民对社区议题“由下而上”自主提案、自主参与[4]。厦门市在2013年提出“美丽厦门共同缔造”计划，以群众参与为核心，以培育精神为根本，以奖励优秀为动力，以项目活动为载体，以分类统筹为手段，着力共谋、共建、共管、公平、共享[5]。成都市在2017年出台意见，建立健全基层党组织领导、基层政府主导的多元参与、共同治理、共促发展的城乡社区发展治理体系。上海市静安区在2015年提出“美丽家园”计划，硬件方面主要解决住区建筑本体修缮和外部空间环境改善问题，软件方面主要通过规划引导居民公众参与，并建立公众参与方法与体系，从而推动社区自治共治。

2 多元共治的工作方法

2.1 “缤纷”社区的内容

根据社区的实际需求和上海市委一号课题成果《关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》要求，浦东新区在2016年下半年提出缤纷社区行动倡议。2017年先在建成度最高的内城5个街道（陆家嘴、潍坊、塘桥、洋泾、花木）进行试点，2018年全面覆盖到浦东新区36个街镇（12个街道和24个镇）。街镇在区规土局的指导下编制社区规划，摸清公共空间和公共服务缺失较集中、较严重、亟待完善的区域，形成公共要素清单和分期行动计划，并选取与居民密切相关的9类公共要素更新试点项目，重点关注当年实施的项目，并对3—5年内的项目做出预先安排。项目原则上不涉及土地权属变化，不涉及控制性详细规划调整，当年提出，当年建成，具体包括活力街巷、林荫街道、慢行网络、艺术空间、口袋公园、透绿行动、公共设施、运动场所、街角空间（图1）。

2.2 “多元”角色的组成

缤纷社区建设虽然是社区小微更新，但参与主体涉及到政府和社会的方方面面，主要有居民、居委、专业人士、社会组织、企业、社区代表、媒体、街道、政府部门等。9个参与主体形成“上、中、下”的“三层宝塔结构”。下层为居民、居委、专业人士、社会组织、企业，是缤纷社区建设的具体操作主体；上层为政府部门和街镇，为缤纷社区建设提供支持；中层为社区代表和媒体，起到传导作用；“自下而上”的基层自觉与“自上而下”的顶层设计相辅相成（图2）。

2.2.1 下层主体：居民、居委会、专业人士、社会组织、企业

居民作为社会发展与治理的核心主体之一，能否有效参与到社会公共事务中，直接决定着社会治理的成效。缤纷社区建设中，街镇通过“社区自治金”、“社区营造征集令”等方式让居民参与从旁观者转变为主人翁。例如，塘桥街道怡东花园环境提升项目是完全由小区业主自行提案、设计、实施的自治项目，街道在实施过程中提供一定的技术及资金支持。陆家嘴街道的空中花园项目由居民申报提案，陆家嘴社区基金会组织评选，对入选项目给予1万元以内的资金资助。

居民委员会是群众自治性的居民组织，但居委的经费来源、人员配置、工作内容是由街镇决定的，“行政压倒自治”的现象尚存。缤纷社区建设中强调居委作为自治组织的角色定位，流程设计中明确从居委会和业委会层面自下而上的发起机制，并强调居委会在宣传动员、情感链接等柔性治理工作中的重要作用。例如，陆家嘴街道三航小区居委会启动的“三航全家福”项目的拍摄计划，为微更新项目的开展奠定了很好的群众基础。具体由街道摄影协会资深摄影师和小区摄影爱好者为每个楼组拍摄一张全家福，在这个过程中使生人社会变为熟人社会，形成社区凝聚力。

专业人士主要是指建筑、规划、景观、艺术等专业者，缤纷社区建设中引入“1+2”的技术指导模式，即每个街镇对口1位导师和2位社区规划师（共计108人）。导师为本市规划、建筑、景观、艺术领域的资深专家，由浦东新区政府进行聘任；2位社区规划师为熟悉各街镇情况的青年规划师，1位来自浦东新区规划管理中心、规划土地所的规划管理岗位，1位来自上海市城市规划设计研究院、浦东新区规划设计研究院的规划设计岗位，由浦东新区规土局进行聘任。导师是试点工作的技术总指导，指导项目的实施，借鉴浦东新区建筑师负责制的经验，实现技术负责制，对设计方案有签字确认权。社区规划师配合导师，负责为项目设计和实施提供全过程的技术服务。

社会组织包括社会团体、基金会和民办非企业。社会团体方面，区妇联动员各街镇妇联，通过妇女之家等家门口阵地，开展丰富多彩的互动活动，通过寻找最美家庭、家庭文化节等载体，讲缤纷社区里的感人故事，组织巾帼志愿队参与后续维护。区团委提出“缤纷社区青年服务团”，组建36支由规划师、律师、社工师等职业青年组成的社区“青年服务团”，与街镇一一结对，深度参与缤纷社区、美丽庭院建设。基金会方面，陆家嘴社区公益基金会通过项目合作、技术支持等方式链接了社区多方资源，以一种全新的方式参与到社区治理中。民办非企业方面，浦东社区服务中心在浦兴路街道中大苑小区开展“社区文化活络计划”，通过寻找和整理针线笸箩、炒勺、土地证、公交月票、土布等老物件，唤起居民的时代记忆，增加社区的文化聚合力。

企业履行社会责任是市场经济成熟的国家和地区的惯例，浦东新区在2007年制订了“浦东新区企业社会责任导则”，推动企业社会责任建设。立邦集团“为爱上色”项目邀请全球各地艺术家在中国及亚洲展开以儿童与人文关注为主题的墙画彩绘行动，至2017年底已完成了15幅城市空间彩绘。国企方面，浦开集团与浦兴路街道联手，将拆违后待开发土地改造为“开兴318健身园”，是政企双方以合作共享方式开展区域共建的积极尝试。

2.2.2 中层主体：媒体、社会代表

媒体在引导社会价值取向方面起着关键作用，尤其在社会结构不断分化、社会成员的价值趋向日益多元的时代，塑造凝聚人心的价值认同体系就显得非常重要。缤纷社区建设宣传工作由区委宣传部指导，将缤纷社区宣传工作纳入全区宣传工作整体框架下。加强全区资源整合，充分发挥浦东电视台、浦东时报等地方媒体资源，构建多方联动新闻宣传格局。围绕发布会、导师聘任仪式等重要节点，形成阶段性报道高潮。

社区代表指社区中能够汇集居民意见并为居民发声的人群，主要为“两代表一委员”（人大代表、政协委员、党代表）。2018年两会期间，多个人大和政协提案直接指向缤纷社区建设。代表和委员们通过社区定点联系、“走千听万”、“委员进社区”等方式，帮助社区研究分析建设、管理、服务等方面存在的差距和问题，为构建开放、活力、共享的社区公共空间把脉开方，充分发挥代表议事决策和监督作用，汇集社情民意，促进项目推进。

2.2.3 上层主体：政府部门、街镇

政府部门在缤纷社区建设中参与面广，对资源整合和协同有很高的要求，从绿化提升、街道改造等硬件建设，到基层政权建设、社会组织培育等软件建设，跨环保局、建交委、民政局等多个条线，新区将缤纷社区建设列入年度重点工作和实事工程，成立了专项推进小组，区领导领衔，区规土局牵头，相关委办局、管委会、街镇参与，建立事权统一、责任清晰、各尽优势、各司其职的联动机制，坚持重心下移、资源下沉，充分发挥基层在社会治理中的基础作用和区级部门的统筹能力。其中新区规土局负责整体统筹和制定机制，定期梳理汇总36个街镇项目，把控设计品质。新区民政局负责社区自治金的管理，并打造社会组织服务支持平台，对接有能力的社会组织参与缤纷社区建设。新区发改委、财政局和审计局负责资金规范、保障统筹和协调监督；新区建交委对围墙内的项目负责统筹协调。新区环保局对项目的实施进度和工作质量负责统筹。区委宣传部和区地工委在宣传和推优方面发挥作用。

街道办事处和镇政府作为基层行政单元，是缤纷社区项目推进的责任主体。街镇有效整合内部建设、自治等条线力量，着力提高社区精细化管理水平，把缤纷社区建设有机融入到街镇的日常管理工作中，而非在日常管理工作之外增加额外的工作任务，内化于心，外化于行，有所创新。以惠南镇为例，其将缤纷社区建设纳入“美丽惠南”建设总体方案中。“美丽惠南”建设总体方案以人为核心，推进“四个美丽”建设（美丽街区、美丽家园、美丽乡村、美丽庭院）。

2.3 “共治”平台的搭建

多元共治是多个主体通过多种机制相互融合的过程，在这个融合过程中，多元主体间的权力、资源和责任的行使是实现共治的制度保障。在多元复杂开放的系统，多个主体对不同问题或不同政策的争论旨在通过反复对话、反复竞争找到分歧，通过反复妥协、反复合作平衡各主体的利益，最后形成集体行动。虽然这个反复协商的过程会增加协调成本，但实际上增加的协调成本会被随后形成的公共政策及较好的效果所抵消。

“共治”平台的搭建是以街镇为责任主体，居委会为共治载体，基层群众自治组织，属地单位、社会组织、企业、社区各界人士等社区主体协同参与的社区共治组织框架和服务协作体系，其核心是以社会化、市场化原则为基础与多元主体之间对公共事务的共同治理。

2.3.1 建立推进机制

新区规土局牵头制定了《浦东新区关于创新社会治理，加强缤纷社区建设指导意见》《浦东新区缤纷社区建设规划土地管理实施细则》《浦东新区缤纷社区九项行动项目选址和设计指南》《浦东新区缤纷社区内城试点案例集》。一系列文件经新区规委会集体决策后下发街镇，明确了缤纷社区建设的建设目标、建设内容、工作机制、项目流程、管理模式、激励机制和责任分工，并通过流程图的形式让街镇直观地了解推进的步骤。同时，文件明确9项行动的选址方法以及技术要点，将建成案例汇编成册，加强共享。

2.3.2 明晰三会流程

缤纷社区建设不同于一般的建设项目“委托设计—建设施工”的基建流程推进，更强调过程，本质上是设计介入社区工作的过程，以上海市在社会治理工作中已经建立的较成熟的“三会一代理”制度（决策听证会、矛盾协调会、政务评议会、群众事务代理）为蓝本，建立“一图三会”（方案设计图、听证会、协调会、评议会）的推进流程，以居委会、业委会为主体，在项目产生、项目实施、项目评价等环节上实行全过程自下而上“一图三会”的社区自治、共治模式。

2.3.3 搭好沟通平台

缤纷社区的工作在横向上涉及新区规划、土地、建设、民政等多个条线，在纵向上涉及市、区、街道、居委多个层面，信息和资源极为分散。为此，浦东新区缤纷社区建设建立了联席会议、微信群、微信公众号、每周项目报表等多个平台。

联席会议由新区分管领导定期主持召开，对工作中的共性问题进行协调。分管区领导牵头建立工作联络微信群，市级部门、区级部门、街镇、社会组织、导师、社区规划师、设计师等在一个平台上实时分享信息，降低协调和沟通的时间成本，保证了工作推进的效率。“缤纷内城漫步”“浦东规土”等微信公众号定期推送参考案例、工作进展、活动预告和回顾。结合精细化管理的要求，各街镇对每个项目建档立册，新区规土局进行汇总，每周跟进推进情况。

3 多元共治的典型模式

3.1 社会组织为媒： 陆家嘴跑步道花园

图3 参与式社区规划宣讲海报

2016年3月，福山路上一家健身房向陆家嘴街道提出利用街道和建筑后退空间建设健身步道，陆家嘴社区公益基金会将其纳入环梅园公园“翡翠指环”整体改造方案。7月，基金会组织召开了翡翠指环概念方案发布会，邀请居民、设计师、专家、政府齐商共议，并提出“政府出一点、众筹一点、基金会筹一点”的资金筹措思路。之后两个月里基金会到翡翠指环项目相关的几个居民区（林山、市新、隧成、福沈、松山和光辉）开展参与式规划宣讲会，并举办了福山路城市更新项目参与式规划沙龙，邀请居民、设计师和专家对方案进行讨论。方案成型后，基金会将方案提交给街道，街道请同济大学刘悦来团队进行深化设计（施工图深度）。步道建成后受到居民的好评，根据前期基金会和商户达成的契约，商户承担部分跑步道管理维护的责任，并组织一些健身主题活动。

陆家嘴社区公益基金会在这个项目中扮演了最为重要的角色，通过基金会的平台，街道、企业、规划师、居民等多个主体得以充分互动。上海市城市规划设计研究院的规划师在这个项目中与居民有反复的沟通和互动，但大部分情况下非直接去找居民，而是通过陆家嘴基金会、居委会等媒介。基金会替规划师分担了一部分公众沟通工作，让规划师能够专注于技术领域的工作。街道作为基金会的业务指导部门，在这个项目中给予了政府官方的支持，为项目推动奠定了很好的条件，也使得项目过程中的协调工作有了官方平台，某种程度上给陆家嘴基金会赋能，使其可以去协调新区城管署、居委会等单位。企业在这个项目中扮演着前期发起者和后续维护者的角色，同时，企业的出资也有突破性的意义，从象征性参与跨越到实质性参与（图3-图6）。

图4 参与式社区规划沙龙

图5 陆家嘴跑步道花园实景

3.2 专业人士为媒： 塘桥休闲广场

图6 社会组织为媒的模式解析

2016年初，在浦东新区规划设计研究院倡导下，塘桥文明办、塘桥社区志愿者协会通过社区网站、微信等平台进行“塘桥社区街角设计公益项目”选址征询投票活动，选出了社区居民心目中最希望改造的社区街角空间。浦东新区规划设计研究院发起“阅城乐城”公益活动，邀请中国美院、同济大学、荷兰MVRDV公司3家单位进行了概念设计方案众筹。2016年3月，市公共空间设计促进中心在全市征集社区微更新试点，塘桥街道主动报名，并将塘桥休闲广场作为“行走上海——社区空间微更新计划”启动仪式的举办地，在市公共空间设计促进中心的线上线下招募下，有8家设计团队或个人参与了方案征集，经过专家、政府、社会公益组织、社区居民的联合评审团评审，同济大学徐磊青团队胜出，并融入刘悦来团队的“疗愈花园”理念。徐磊青团队设计的着眼点落在民意收集上，进行了扎实的调研，包括与塘桥街道进行筹划讨论、走访塘桥码头号子队、与金浦小区居委会、居民代表进行交流。此外，团队还进行了多种多样的现场居民交互活动，包括现场模型+图板展示、居民意见栏、方案投票、居民会议、塑料板作画、文化衫涂鸦、码头折返跑等，提高了居民对广场更新的知晓度和主人翁意识，营造了良好的“民策民智”氛围[6]。

在塘桥休闲广场项目中，专业人士扮演了最为重要的角色，包括浦东新区规划设计研究院和同济大学徐磊青团队。浦东新区规划设计研究院作为塘桥街道本地的专业设计机构，与塘桥街道为党建共建单位，塘桥休闲广场项目缘起浦东新区规划院的“阅城乐城”公益活动，过程中一直得到其技术支持。徐磊青团队在项目推进中扮演着设计师和协调者的双重角色，一方面要对技术进行负责，给街道提供设计图纸，另一方面深入到居民中，在与居民互动的过程中获取尽可能多的信息以优化完善设计方案，让居民从“旁观者”变成“参与者”。作为高校教师参与这样的项目，得益于正好赶上本科四年级设计课的时间段。徐磊青团队也利用同济大学强大的科研力量，邀请了一些社区营造方面有经验的专家和学者前来指导，比如“乡愁经济”的刘召吟、林福德老师，以及社会学、景观设计学的老师，提高了设计的深度和延展度（图7-图9）。

图7 塘桥休闲广场实景

3.3 企业为媒： 公益艺术墙绘

2017年，多位国际级墙绘大师通过立邦集团“为爱上色”项目在上海集结，分别在陆家嘴、张江、川沙等的15面城市建筑外墙上完成了主题为“儿童关怀和动物保护”的墙画创作，用色彩渲染的艺术创作，融入城市文化，开创了城市独特的人文艺术风景，也唤醒城市人正视情感的疏离，传递正在被遗忘的温情和关爱。以陆家嘴街道梅一小区为例，立邦集团向陆家嘴社区公益基金会表达了免费为老旧住宅建筑提供墙面涂鸦服务的意愿，并联系了国内外知名的绘画艺术家。基金会将艺术墙绘与老旧小区微更新项目结合，出面完成各环节协调工作。在征询创意环节，基金会做了大量需求调研，获得了群众信任，街道对艺术家的作品创意和内容予以认可；当地城管署批准同意创作期间室外作业车部分占道施工；小区居委会、业委会、所涉房屋业主对创意和创作行为表示了赞同。正式施工一周后，梅一小区拥有了一处高辨识度的街景[7]。

在公益墙面彩绘项目中，立邦集团扮演了重要的角色。在企业主导的模式下，企业能够发挥更为积极有效的主导作用，同时针对不同企业所在的特定领域，企业拥有更多的专业化资源和人力，在微观层面的操作上也更加具有经验。企业依托这一系列优势条件，以企业作为该领域的带动者，实现各方良性互动。立邦集团找到了其主打产品“涂料”和墙绘之间天然的联系，并将墙绘纳入其企业社会责任工作中，实现了经济效益和社会效益的双赢，传播了积极的企业文化（图10-图11）。

图8 塘桥休闲广场设计方案公众参与

4 多元共治的提升策略

十九大报告中提出了构建社会治理格局的新时代要求，缤纷社区建设成功与否不在于当年看得到的建成项目，而在于对社会治理创新的推动作用，在于多元共治的理念能否融入到新区各部门和各街镇的日常管理工作中，进入常态化阶段，政府行政力量要尽可能后退，腾出空间给社会力量，给居民、居委会、专业人士、社会组织、企业创造更多自下而上的参与路径，具体有以下几个方面：

第一，目前对各街镇的考核还是偏向硬件设施，主要为项目数量和建成度指标，建议借助浦东新区2018年发布《社会治理指数评价体系》的契机，通过社会第三方来评估缤纷社区建设中社会治理指数，强调社会治理的过程性、突出浦东创新治理的前瞻性、做到国际标准的可比性、兼顾日常工作的考核性，发挥其对社会治理过程的跟踪、监测和预警作用，使其成为反映浦东社会治理状况的“晴雨表”。

第二，目前108位导师和社区规划师还未形成深耕社区的整体态势。建议借助行业协会与行政机关完成脱钩的契机，由上海市城市规划协会和上海市建筑协会制定规划师和建筑师服务社区的量化考核标准，采取“时间银行”的方式按一定的规则转化为继续教育的学分。另一方面，街镇挖掘热心于社区建设事务的社区能人，通过购买服务的方式委托第三方专业机构进行培训，使之成为服务于社区发展的基层规划力量。

图9 专业人士为媒的模式解析

图11 企业为媒的模式解析

第三，目前从整个浦东新区近百个缤纷社区项目来看，社会组织参与的深度和广度还是不够。建议结合自由贸易试验区中政府职能改革工作，按照“权责对等”的原则，向社会组织充分赋权，打造政治合法、独立自主运行的社会组织体系，将成为创新社会治理体系的重要内容之一。遍布各街镇的社会组织服务中心要发挥网络作用，积极引导社会组织参与到社区微更新中。

5 结论

浦东新区缤纷社区建设是对社区微更新工作方式的全新探索，它并不是在传统城市规划工作方式上叠加公众参与的内容，而是将纳入社会治理创新工作中，强调多元主体的协同治理，重视自下而上的力量激活。缤纷社区建设没有在政府已有管理制度之上另起炉灶，而是充分挖据原有管理制度的潜力，并且大力调动社会资本，在政府改革和职能转变、向社会赋权增能的过程中，探索可持续的发展路径，为全国城市微更新工作提供“浦东经验”。

图10 公益艺术墙绘

（感谢导师同济大学建筑与城市规划学院张尚武教授和上海市浦东新区规划设计研究院钱爱梅副院长对论文的指导。）