教师结构性缺编：问题表征与对策构想

李宏亮

摘要：通过问卷调查与分析发现，当前教师结构性缺编的问题主要表现在：教师结构性缺编问题具有普遍性，学科和年龄结构不合理是其主要表征；学校对此问题有深刻的认知，但缺少有效的行动。造成该问题的原因包括基础教育课程改革带来的教育重构、区域和校际教育发展不均衡带来的教师趋利性流动、人事管理机制的滞后等。要解决教师结构性缺编问题，需要系统设计，特别是要完善教师补充机制，加强教师职前教育的针对性，提升教师职后研修的延展性，建立合理的教师交流机制和区域内校际合作机制。

关键词：结构性缺编；义务教育；教师队伍建设

中图分类号：G451 文献标志码：A 文章编号：1673-9094（2018）06A-0021-04

教师结构性缺编是指教师总量达到或超过规定的编额，而中小学校的实际编额不足或数量不能满足教学需要而出现的缺编问题[1]。这种结构性矛盾主要体现在教师的学科结构、年龄结构、学历结构和职称结构等方面，折射出新的教育不公平。2017年，我们对南京市12个区进行访谈调研，同时对全市全部450所义务教育阶段公办学校进行了问卷调查，内容涉及学校教师结构的现状、问题、解决路径以及外部支持等。共回收有效问卷423份，有效回收率为93.78%，其中，小学263份，初中131份，九年一贯制学校29份。本文以此调查为依托，分析当前学校教师结构性缺编的主要表征，并探讨解决这一问题的对策构想。

一、教师结构性缺编的问题表征

（一）学校的自我评估整体偏低，缺编问题具有一定的普遍性

数据显示，总体上认为自身存在教师结构性缺编情况的学校共386所，占比为91.25%，其中有108所学校认为教师结构性缺编很严重，占25.53%；只有12所学校认为教师结构很好，占比仅为2.84%（见表1）。

对表1数据进一步分析，我们可以发现，各类别学校的教师结构性缺编情况也存在一定的差异。

1.小学的教师结构性缺编情况较为严重。263所小学中，认为存在一定或严重结构性缺编问题的为242所，占92.02%。这一情况相较初中和九年一贯制学校而言更为严重——初中此比例为90.84%，九年一贯制学校则为86.21%。

2.初中的教师结构性缺编情况普遍存在，但严重程度较低。在131所初中学校中，认为存在一定或严重的结构性缺编问题的为119所，占90.84%，反映出初中的教师结构性缺编问题也是普遍存在的。但是，认为缺编很严重的为30所，占22.90%，此比例要低于小学的25.86%和九年一贯制学校的34.48%。

3.九年一贯制学校总体情况不容乐观，但校际差异较大。在29所九年一贯制学校中，认为存在一定或严重的结构性缺编问题的有25所，占86.21%，说明情况也不容乐观。值得关注的是，虽然总比例低于小学和初中，但是认为缺编严重的占34.48%，远远高于小学和初中；同时，认为结构很好的学校占6.90%，也远高于小学和初中。可见，在教师结构性缺编问题上，九年一贯制学校的校际差异较大。

（二）学科和年龄结构不合理是当前教师结构性缺编的主要表征

数据显示，在缺编类型上，学科的结构性缺编是当前学校最突出的问题，占59.34%；其次是年龄的结构性缺编问题，为96所学校，占22.69%。学科和年龄的结构性缺编合计比重达到82.03%。其他结构性缺编类型按占比从高到低依次是职称、性别和学历（见表2）。

将访谈情况和数据进行对比，我们发现，教师结构性缺编的类型分布存在经验与数据的差异。

1.小学女教师较多，但是学校更焦虑的是学科的结构性失衡。在访谈中，小学的学校管理者都提及二孩政策对学校教师队伍建设的冲击很大，女性教师的高比重是制约教师队伍健康发展的重要因素；但是从全市的调查数据来看，小学的学科结构性缺编占63.50%，而性别结构性缺编只占5.70%。

2.職称的结构性失衡在初中表现较为突出。从调查数据来看，职称结构性缺编并非最突出问题，全样本的占比是10.87%。横向比较，初中的职称结构性缺编占15.27%，要远高于小学的9.13%和九年一贯制学校的6.90%。

（三）学校寄希望于引进教师来解决问题，自为意识和能力较弱

关于教师结构性缺编问题的解决路径，调查结果见表3。

进一步分析，我们发现，在具体的解决路径上，学校对教师结构性缺编的问题认知存在一定的偏差。

1.学校更愿意依靠外在力量来解决教师结构性缺编问题。从调查情况来看，学校更愿意接受校外支持，认为应该“积极引进缺编的新教师，特别是一专多能的教师”和“政策支持学校间的对口帮扶，共享校际教师资源”的共有348所，占82.27%。而选择加强在职教师培训的只有8所学校，占比仅为1.89%。这反映出当前学校主要不是立足自身教师队伍的效能提升，而是寄希望于通过外在力量的介入来解决教师结构性缺编问题。

2.校际合作在初中学校得到更多的关注。数据显示，初中认为可通过“政策支持学校间的对口帮扶，共享校际教师资源”来解决教师结构性缺编问题的比重最高，为21.37%，远远高于小学的13.30%和九年一贯制的17.24%。这表明，当前南京市教育局在新优质初中创建中采取的“手拉手”活动、教育集团化建设等措施，对初中解决教师结构性缺编问题有一定的作用。

二、教师结构性缺编的原因分析

教师结构性缺编问题由来已久，其原因是错综复杂的。就教育实践层面而言，其原因主要包括以下方面。

（一）基础教育课程改革对学校教育教学的重构导致教师结构性缺编

肇始于2001年的第八次基础教育课程改革促发了学校课程体系、结构和内容的变革，从而对教师学科门类和数量的需求产生了影响，传统的语、数、英等学科教师有所富余，而艺术、体育、通用技术、综合实践等学科教师的需求量大增，从而导致了学科结构性缺编成为学校教师队伍发展的最突出问题。

（二）区域和校际教育发展不均衡带来的教师趋利性流动导致教师结构性缺编

义务教育的不均衡发展导致当前教师的流动主要是单向的，即几乎都是由农村学校向城镇学校、由薄弱学校向优质学校的趋利性流动，优秀教师和紧缺学科教师不断从农村学校和薄弱学校流失。与此同时，优质学校因为其教育质量较高，生源成爆发式增长，使得它们的主学科也出现编制不足的情况。

（三）教师培训机制不完善带来的教师职后转型困难导致教师结构性缺编

近年来，无论是国家还是地方，都非常重视中小学教师培训。但问卷调查显示，只有1.89%的受访学校认为可以通过加强教师职后培训来解决教师结构性缺编问题，这从一个侧面说明当前的教师培训对教师队伍的结构优化并未产生显著效果。比如，综合实践活动在学校课程结构中日趋重要，但是专职教师严重缺乏，同时又有不少人手富余学科的教师希望兼教综合实践活动，却苦于无人指导和培训，难以实现学科转型。

（四）人事管理体制相对滞后导致教师结构性缺编

当前我国中小学教师编制政策基本是以2001年规定、2014年调整的“生师比”（初中13.5：1，这19：1）来确定教师编制的。这一政策与当下的教育实践存在很大的差距。一方面，城镇化快速发展使农村学校规模锐减，教师，特别是优秀教师和主学科教师，流失严重；另一方面，小班化学校日渐增多，现有生师比政策下的教师编制难以满足学校教学的需要。目前，南京市各区都有代课教师需求，缺口在150人左右。

三、教师结构性缺编的对策构想

教师结构性缺编问题的解决是一项系统工程，需要教育行政部门、人事部门以及学校、教师的共同努力。在实践中，可以从以下方面着手。

（一）加強与师范院校合作，“定制”教师

当前师范教育与学校教师需求之间，存在着一定的错位现象。县区政府可以尝试与师范院校合作，通过区域“定制”新教师，提升教师职前教育的针对性。一方面，区域教育行政部门可以提前与高校沟通，把用人需求告知高校，从而引导高校适度调整学科设置，特别是辅修课程设置。另一方面，则是让区域教育实践的大门向高校师范生敞开，鼓励并支持大学生在二、三年级就接触教育实践，引导大学生完善自身的知识结构和实践技能，从而使新招入的教师满足“快速补编、一师多能”的要求，以缓解教师的结构性缺编问题，特别是学科结构缺编问题。

（二）建立和完善“国标、市招、区管、校用”的教师管理机制

当前，在新教师补充机制上，各地基本是采取“逢进必考”的方式，严格按照国家标准进行考试和招聘。南京市是以市为单位，统一组织新教师招聘考试。从教师管理机制运行的效用出发，目前在“区管、校用”这一环节的改进空间还很大。当前，很多学校依然是实行“校管、校用”模式，当课程改革深入推进，学校生源发生变化时，学校间师资调配空间就很小。对于教师，特别是新教师，各县区可以根据区域内生源变化情况和课程教学需要，统一招聘、统一调配，同时鼓励教师进行区域内的自由流动，使得区域师资能效获得最大程度的释放，从而缓解学校的教师结构失衡问题。

（三）切实加强职后教育，以项目推动在职研训与学历提升

调查显示，学科、年龄和职称是排在最前三位的教师缺编结构类型。在不少学校，一些学科有富余的教师，同时，不少学科，如综合实践活动、通用技术、体育、艺术等，又严重缺少专职教师；但这些富余的教师却没有动力和（或）没有能力承担这些课程的教学任务。为此，南京市积极探索以项目推动教师的职后教育，培养更多的“多能一专”的教师。比如，农村教师校本课程能力专项培训、新优质初中教师跨学科合作培训、在职教师学历提升工程、综合实践活动教师专项研训等培训项目，就较好地缓解了这一矛盾。当前，在南京市的小学教师中，已经有很多语、数、英教师同时具备综合实践活动、道德与法治等学科的教师资格。

（四）多措并举，建立合理、高效的教师交流机制

合理的教师交流机制是盘活教师队伍、促进教师结构优化的重要路径，但是也要采取措施，减少教师自发的趋利性流动。具体来说：其一，在义务教育阶段，全面推行中小学教师轮岗交流和对口支援帮扶制度，以制度推动教师结构性缺编问题的解决。通过建设不同类型的教师共同体（如名师工作室、骨干教师培育站），把城市和优质学校教师先进的教学理念和教学方法带到农村学校和薄弱学校，带动农村学校和薄弱学校师资队伍建设水平和教学质量的提高，从而促进师资的良性双向流动。其二，完善评聘和评优制度，让交流的教师真正为薄弱学校的教育发展贡献力量。建议在实行教师交流机制的同时，在“区管校用”的理念下，对长期支持农村教育、薄弱学校发展的教师，在职称评定、评优评先等方面给予实实在在的倾斜，让交流教师留得住，干得好。

（五）通过政策扶持，鼓励区域内多样化的校际合作

在实践层面，可以考虑采取政策扶持的办法，鼓励区域内不同学校根据各自的教师结构失衡状况，开展多样的校际合作。具体来说：其一，具有同质问题的学校，可以采取联合招聘和师资共享的办法，缓解教师的结构性缺编问题。比如一些小学科教师，因为课时少，一所小规模学校配备一名专职教师是一种人力资源浪费，此时，具有同质问题的几所学校可以联合招聘此学科的教师，大家资源共享。其二，异质问题的学校，可以采取以课定薪、流动兼职的办法，最大程度激发专职教师的工作积极性，发挥其专业特长，以缓解学校的教师学科结构失衡问题。

教师结构性缺编问题是当前义务教育实践中一个重要的现实问题。需要教育行政部门、教科研部门和学校、教师一起努力，正视问题，勇于担当，为问题的解决探索可行的实践路径，提供有效的系统支撑。

（本调查得到朱小琥、李亚平、席晓圆等同仁的支持，在此一并致谢！）

参考文献：

[1]张继平.农村中小学教师结构性缺编的政策性思考——以宜昌地区教育为例[J].中国教育学刊，2012（10）：36.

責任编辑：杨孝如

Structural Deficiency of Teacher Establishment： Problem and Solution

Li Hongliang

（Nanjing Institute for Education Research， Nanjing 210002， China）

Abstract： Analysis of questionnaire surveys shows that the problem with teacher establishment deficiency can be seen in the following aspects： it is universal with the main representation of unreasonable structures of disciplines and ages； and the school has a deep understanding of the problem， but lacks effective solutions. The causes concern the educational reconstruction brought about by basic education reform， teachers mobility for benefits caused by imbalanced development in regional and inter-school education， and the lagging-behind system of the personnel management. To solve the problem， we need systematic designing， especially to perfect the mechanism of teacher supplementation， to strengthen teacher pre-service education， to promote their post-service expansion， and to establish a reasonable exchange mechanism for teachers and a cooperative mechanism between different schools in the region.

Key words： structural deficiency of teacher establishment； compulsory education； teacher construction