新公共服务理论视角下的美丽乡村建设工作研究

李林颖 陈庆娟

摘 要：美丽乡村建设作为推进生态文明建设的重要组成部分，其建设的成效好坏直接影响着美丽中国的建设水平的高低。但当前的美丽乡村建设工作仍然存在诸多问题，这将制约美丽中国的建设水平。为此，在分析新公共服务理论与美丽乡村建设之间的契合关系的基础上，并以广西E县开展美丽乡村为例，探讨提出了促进美丽乡村建设工作的对策，即注重服务而非掌舵，建设服务型政府；地方政府主体思考要具有战略性，行动要具有民主性；加强美丽乡村工作人员的责任意识；提高公众参与意识，完善公众参与制度。

关键词：新公共服务理论；美丽乡村；公众参与

中图分类号：F2 文献标识码：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2018.23.012

1 新公共服务理论与美丽乡村建设间的契合关系

1.1 新公共服务理论的内涵

“以公民为中心”作为新公共服务理论的理念，体现在治理系统中公共行政所要扮演的角色。相关内涵包括：第一，重服务而并非掌舵的政府职能。体现了政府所扮演的角色应是“调停者”和“中介人”的角色。第二，政府的思考或者决策需要有战略性，民主性的行动。开展任何一项公共事务活动，都应当由有战略性的思考，建立长远的目标和规划；同时在开展行动的过程中要听取相关公民的意见及建议。第三，所倡导的政府责任观表现为多元化。强调多种标准对政府行政官员行为的影响，且行政官员应具备高于市场空间的关怀精神，在立法活动、政治规范、建设活动、社区价值和公民利益等发展活动事务中都应有他们的身影。

1.2 美丽乡村建设的内涵

美丽乡村建设与广大农村群众追求美好生活、主动适应经济发展新常态、推进生态文明建设、实现美丽中国目标等方面息息相关。换言之，其内涵在于：第一，强调多元主体的参与。对于系统而复杂的长期的美丽乡村建设工程来说，单靠的政府主导实施是完成不了的。第二，强调要有长远的规划。因为这事关广大人民群众的美好生活向往，需要做长远的规划。第三，强调美丽乡村建设是推进我国生态文明建设的主要的必不可缺少的一部分。

1.3 新公共服务理论与美丽乡村建设间的契合关系

1.3.1 由掌舵到服务的政府职能转变

解决公共事务时，大多数时候政府的地位并非是控制和主导的，而更多的是扮演一种参与者角色，新公共服务理论强调服务才是政府的职能，而并非掌舵。新公共服务理论强调为公民营造一个良好的氛围，注重与私营的及非营利性组织合作为解决公共问题而寻找办法。而美丽乡村建设理念也是强调政府在推进美丽乡村建设过程中应从“掌舵者”的角色转变为“中间人”，将广大公众组织起来，为他们积极参与美丽乡村建设创造一个良好的环境，一起为建设美好的家园而努力奋斗。因此可以得出，新公共服务理论和美丽乡村建设理论都强调政府的职能是为公众服务的。

1.3.2 “以人为本”的价值取向

新公共服务理论强调政府必须要树立为公民服务的理念，在处理公共事务过程中更要尊重公民的意愿和权利，并通过民主协商一起寻找办法来解决公共事务出现的问题。而美丽乡村建设理念也是一样地强调坚持为公民服务的价值理念，要求建设美丽乡村过程中须尊重公众的建议权，并在美丽乡村建设方案制定过程中吸纳广大公众合情合理的意见对策，积极调动广大公众参与到美丽乡村建设工程的推进中。同时，要做到切实维护公民利益還应完善公民相关的参与机制以便不断拓宽公民的参与渠道，明确公民的参与义务以及保障公民的参与权。

1.3.3 以实现“公共利益”为终极目标

新公共服务理论认为公共利益是目标，而并非副产品。要求行政官员以建立集体、共享的公共利益为目标。在从事“五位一体”的相关活动中，都需要把公共利益放在首要位置上。而美丽乡村建设作为生态文明建设非常重要的一部分，是有效改善农村人居环境、实现城乡等值化发展的重要举措，可以维护最大多数人的生态环境利益。而美丽乡村建设的最终目标也是为了实现广大人民群众的公共利益。因为美丽的乡村是广大人民群众生存的摇篮，美丽的乡村环境会造福广大的人民群体。然而，日趋恶劣的农村生活环境势必会给广大人民群众共同生存的家园带来灾难。因此，推进开展美丽乡村建设是为广大的人民群众建设美好的家园，这也是整个社会的共同利益。

2 新公共服务理论视角下美丽乡村建设中的困境——基于E县个案解释

2016年，广西E县认真贯彻县委、县人民政府的工作部署和要求，大力推进美丽乡村建设工作，并取得了一定的成绩。第一，E县关于“三清”工作得到了巩固和提升。一年来共出动人员10.14万人次，清理卫生死角512 处，清除生活垃圾2506吨；清理河道38 条段、河道漂浮物326吨；清洁田园0.45万亩次，清捡农药瓶0.52万个、废弃物34吨，农村的生产和生活环境得到了很大地改善。第二，在巩固清洁乡村活动成果的同时，以开展村屯绿化、水源净化、道路硬化三大工作任务为重点，全力推进生态乡村建设。广西E县虽然在美丽乡村建设活动中方面干出了一些效果，但通过调研发现，目前广西E县在推进美丽乡村建设过程中仍旧存在不少问题，亟待改进。

2.1 政府重掌舵，轻服务

新公共服务理论指出，帮助公民表达和满足他们的共同利益需求是公共行政人员的工作责任。而关于农村村民，他们所希望的一个共同利益就是要拥有一个美丽和谐舒适的乡村环境。但在美丽乡村建设过程中，广西E县地方政府在开展美丽乡村建设过程中仍旧扮演着“掌舵者”的身份。一方面，为了能够完成上级领导安排的建设美丽乡村的任务，地方政府常常是组织召开各个部门主要领导的会议，然后讨论研究制定本地区开展美丽乡村建设方案，在整个方案制订过程中都是由他们决定的，较少或没有征询当地公众的意见，缺乏强烈的为广大人民群众服务的意识。另一方面，地方政府为了尽快见到收效，使得以偏概全式的做法普遍存在，如美丽乡村建设的重要板块和见效较快的部分“农村环境综合整治”这一板块成为主要着力点。

2.2 地方政府主体思考缺乏战略性，行动缺乏民主性

美丽乡村建设作为一项长期而复杂的重大民生工程，必须要地方政府进行战略性的思考，注重科学合理和长远的规划，且在开展工作过程中要具备民主性，这样才可以有序推进美丽乡村建设的不断发展。但当前地方政府在开展美丽乡村建设过程中却缺乏战略性的思考，没有做好长远的规划，重建设缺战略性的思考规划现象时有发生，且在开展过程中缺乏民主性。如在美丽乡村建设配套资金方面，E县地方政府没有进行战略性的思考，只是一直在等待“三民”活动的市县级配套资金，导致活动开展缓慢。又如各项产业基础薄弱。E县农业产业和各项基础设施相对比较薄弱，但E县在开展美丽乡村建设工作中，却没有对各项产业基础进行战略性的思考，进行长远的规划。

2.3 美丽乡村工作人员责任意识较低

一些地方政府的行政文化中形成的官僚作风、形式主义等消极因素影响着美丽乡村建设工作者的工作效果。他们缺乏素质意识和淡薄的服务理念，使得他们忽视了或者无法意识到美丽乡村建设工作对于生态文明建设和广大公众的美好生活的重要意义，以致他们在开展美丽乡村建设工作过程中会出现短视行为或者不作为。正如E县在美丽乡村建设推进过程中，实施了多项政策来提高美丽乡村工作人员的责任意识。一是E县美丽乡村建设领导小组与各乡镇、各牵头单位签订责任状，责任状明确了各乡镇、各牵头单位的目标责任任务、考核方式以及奖惩方式，做到分工明确、责任到人。二是完善考核评比机制。出台《“美丽E县·生态乡村”活动督查考评办法》，实行“月考评·季评比”制度，将开展生态乡村活动作为各乡镇和各单位的政绩考核及绩效考评的主要内容；对生态乡村活动成效明显的乡镇，给予一定的资金补助，采取财政贴息、补贴、补助、配套投入等形式，对村庄规划、产业培植、农村基础设施建设等方面进行奖励和补贴。但依旧有美丽乡村建设工作人员出现短视行为或者不作为。

2.4 公众参与不足

当前，美丽乡村建设中的公众参与力度还相当不足，究其原因如下。

2.4.1 村民对美丽乡村的认知不深

由于一些村干部和村民存在错误的认识，认为美丽乡村建设过程是“政府部门的政绩问题，和普通老百姓没有什么关系”，因而，在美丽乡村建设的推进工作中，缺乏主动性和创造性，主体意识不强，且参与水平和力度有限。如部分村民对“美丽广西”乡村建设认识不足，环保意识不强，脏乱差的现象仍存在。有些乡村已经配备了垃圾收集箱，但部分村民仍然乱丢垃圾；有些偏远山区的河道坑沟、道路沿线、房前屋后、田间地头等处仍可见塑料、农用地膜、农药瓶等白色污染物。另外，一些地方政府常常忽视村民的主体地位，不注重宣传教育，也未考虑到村民的现实需求。

2.4.2 公众参与机制不完善

公众参与只有得到法律的保障，从法律层面上完善保障参与机制，才有相关各方相应的权利和义务来进行开展。目前，虽然我国在美丽乡村建设方面的法律体系总体上还是比较完善的，但是在立法层面还存在诸多不足，特别是关于公众参与美丽乡村建设的法律规定、程序等方面还相当不完善，缺乏系统性和可操作性不强等问题，以及缺少具体的规定和实施程序。

3 新公共服务理论视角下美丽乡村建设应采取的对策

3.1 注重服务而非掌舵，建设服务型政府

的确，曾经政府实施“掌舵”行为确实对美丽乡村的建设工程起着一定的有效作用。但是，随着时代的发展以及建设难度的加大，建设美丽乡村单由地方政府“掌舵”是不可以完成的，这需要各方利益团体合作治理才能达到应有的成效。所以在新公共服务理论视角下，要完成美丽乡村的建设目标，必须使得地方政府转变角色，应该由“掌舵者”向“服务者”、“中介人”甚至是“裁判员”的角色转变。地方政府一方面要注重服务而非掌舵，坚定服务的理念，建设服务型政府；另一方面应当实行多元合作治理的模式，与村民、相关NGO以及地方企业合作协商，以期更好解决关于建设美丽乡村的问题并合力建设完成美丽的乡村家园。

3.2 地方政府主体思考要具有战略性，行动要具有民主性

美丽乡村建设工作的长期性离不开地方政府的战略性思考。首先，要始终围在“美丽乡村”建设的目标上，主动与村民进行积极的沟通，并与广大村民一起制定出合理的有战略性的规划。此外，要加强对广大公众建设意识的引導，组织各有关益群体都参加到美丽乡村建设工作中来，使得实施的美丽乡村建设活动体现民主性。最后，战略性的思考需要资金作为后盾，因此要积极筹资，加快建设。一是各牵头部门和实施单位积极向上级部门申请下拨各项配套资金；二是整合各部门的涉农资金投入，加快“三民”专项活动的开展，进一步完善农村的各项基础设施。

因此，唯有地方政府从美丽乡村建设工作的大局上，整体战略上进行思考和决策，并且发挥应有的民主性，主动听取广大人民群众的民主意见，才能使得美丽乡村建设活动有效实施。

3.3 加强美丽乡村工作人员的责任意识

新公共服务理论提到，公职人员需要注重每位公民的公共权益，强调终极目标是实现公共利益。而在建设美丽乡村工作中，公众美好生存的权益是拥有一个美丽的乡村环境。因此，参与建设美丽乡村的工作人员应主动担起责任，转变不良的官僚作风以及形式主义等作风问题，树立科学的工作作风，提升相关工作技能，为有效推进美丽乡村建设工作奠定良好的基础。同时，美丽乡村建设工作人员要认真听取村民、相关专家以及地方美丽乡村建设NGO对美丽乡村建设工作的意见，力求实现公众共同关心的美好环境的公共利益。最后，健全关于督促检查的机制。实行“一月一督查”，定期或不定期对开展的活动工作情况进行督查。

3.4 提高公众的参与意识，完善公众参与制度

新公共理论认为：公民参与是实现民主治理的有效而正确的做法。因而，地方政府要不断增强社会公众的参与意识，同时致力于完善美丽乡村建设的公众参与机制。

3.4.1 提高村民参与的意识，调动村民参与美丽乡村建设的积极性

美丽乡村建设需要村民的广泛参与。因此地方政府在开展美丽乡村建设过程中，必须要重视村民的主体地位，提高村民的参与意识。当前，作为美丽乡村建设最主要推动者的县、乡（镇）政府，必须要加强宣传相关政策，让农民充分认识到美丽乡村建设是能够改善民生、促进农村经济向前发展的重要举措。同时要在美丽乡村建设的有关政策、方案制订中，采用“会话”“座谈”等形式引导村民积极参与，主动为有关政策和方案的制订提出合理化意见，以确保政策和方案内容的科学性和民主性。

3.4.2 完善公众参与机制，为公众参与提供有效的路径

从法律立法层面下功夫，以便改变目前公众在美丽乡村建设工作中的参与机制不完善问题。基本路径如下：一方面是增强公众参与美丽乡村建设规定的权威性，即提高有关公众参与美丽乡村建设的法律层次，把现有的规定、条例和政策等上升为法律；另一方面是将公众参与美丽乡村建设纳入法制化的轨道，明确有关义务和权利，并明确规定公众参与的主体、程序、范围和方式等。

参考文献

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