地方纪检监察派驻机构统一管理改革研究

王恒

【摘 要】 地方纪检监察派驻机构统一管理改革是强化派驻监督的得力举措，是全面从严治党的重要环节，有利于对驻在部门监督执纪问责。近年来，我国的地方纪检监察派驻机构统一管理改革在实践中取得了一定成效，但仍存在一些亟待解决的问题。因此地方纪检监察派驻机构统一管理改革要进一步理顺工作关系，进一步厘清派驻机构的基本职能，进一步完善管理制度，进一步加强对驻在部门领导班子成员的监督，进一步加强派驻机构队伍建设。

【关键词】 纪检监察；派驻机构；统一管理改革；驻在部门

党的十八大报告为完善派驻机构统一管理、深入推进党风廉政建设和反腐败工作指明了方向。党的十八届三中全会进一步指出：“全面落实中央纪委向中央一级党和国家机关派驻纪检机构，实现统一名称、统一管理。派驻机构对派出机关负责，履行监督职责。”[1]可见，党的十八届三中全会更加明确了派驻机构的管理，为纪委派驻机构统一管理改革进一步指明了方向。

一、地方纪检监察派驻机构统一管理改革的重要意义

1、地方纪检监察派驻机构统一管理改革是强化派驻监督的得力举措

在地方纪检监察派驻机构统一管理改革以前的双重领导体制和各种条件的制约下，派驻机构不敢监督、不能监督、不想监督的现象普遍存在。可以说，以前的地方纪检监察派驻机构在落实派驻监督方面，与中央的要求和群众的期待还有很大的差距。由于当前反腐败斗争的形势依然严峻，党风廉政建设的任务任重道远，亟待加强地方纪检监察派驻机构建设，增强监督效果。因此，大力推进地方纪检监察派驻机构统一管理改革就显得非常必要而急迫。

2、地方纪检监察派驻机构统一管理改革是全面从严治党的重要环节

地方纪检监察派驻机构统一管理改革是一个不断发展和完善的过程。在以前的纪检派驻机制中，派驻纪检组长担任驻在部门党组成员，在执纪监督和查办案件中，必须接受驻在部门党组织领导，查不查谁、查到什么程度、处理轻重都要得到驻在部门党组织负责人同意，这种受制于人的被动局面只有被彻底打破，才能提高纪检派驻监督的实效。全面推进地方纪检监察派驻机构统一管理改革，是改革和完善党内监督体制的重大举措，是全面从严治党的具体体现，必将对全面从严治党产生重要积极作用。

3、地方纪检监察派驻机构统一管理改革有利于对驻在部门监督执纪问责

派驻机构作为地方党委设在各个部门的监督“探头”，监督作用得到了充分发挥。地方纪检监察派驻机构统一管理改革以后，使派驻机构准确定位职能，把工作重点转移到监督执纪问责上来，把不该管的工作交还主责部门，把该管的事情管好，集中精力抓好主业主责。这改变了此前纪检组长们拿着驻在单位工资，跟着驻在单位的班子成员一起共事，不好意思监督的困境，做到了谁因什么事违反纪律、最后被如何处理都列在纸面上，公之于众。这正是从工作效果入手，倒逼纪检组“发现问题、查处问题”，从而有利于对驻在部门监督执纪问责。

二、地方纪检监察派驻机构统一管理改革中存在的问题

1、工作关系上有待进一步理顺

在工作实践中，由于派驻机构统一管理改革还不够深入，地方纪检监察派驻机构独立性和权威性仍未达到预期，派驻机构与派出机关、派驻机构与驻在部门的关系有待进一步理顺。

一方面，由于没有完全实现派驻机构的统一管理，相对于驻在部门领导班子，派驻机构处在弱势。这样的话，派驻机构监督同级党组成员权威不够且底气不足，导致派驻机构的独立性和权威性不足。另一方面，因一些地方纪检监察派驻机构统一管理改革还不够深入，派驻机构与派出机关之间的关系没有理顺，导致一些地方派驻机构的独立性和权威性没有实质性改变。

2、一些派驻机构的职能定位还不够准确

地方纪检监察派驻机构统一管理改革后，地方纪检监察机关已经明确派驻机构的职责是专门从事纪检监察工作，派驻机构负责人不再分管驻在部门其他工作。但在工作实践中，一些派驻机构职能定位还不够准确，虽然找到了纪检监察工作这个主业，但对于应该发挥何种职能概念模糊。此外，一些驻在部门在惯性思维下，将纪委部署的工作常常不认真区分就都交给派驻机构负责。一些地方甚至期望派驻机构像纪检监察机构一样查处腐败案件。由于没有职能划分概念，派驻机构往往定位不准，很多时候处于非常尴尬的的境地。

3、派驻机构的制度建设有待进一步加强

相关的制度体系不完善。体现在两个方面：一方面是派驻考核保障制度不完善。对派驻机构干部的考核、选拔任用、后勤保障等配套制度还不够完善，也不够细化。另一个方面是制度规范不具体，操作性不强。在履行职责中，派驻机构具体参与那些工作，重点监督那些环节，用什么监督标准，以什么形式、方法去监督等，都缺乏具有针对性和可操作性的规定，导致实际工作中派驻机构不会开展监督或监督不力。

4、对驻在部门领导班子成员的监督力度不够

駐在部门领导班子成员特别是“一把手”是重点监督对象，因为其掌握了核心权力和核心资源，在选拨任用干部、行政审批、行政采购及执法等方面起着主导或者决定性作用，往往容易成为腐蚀贿赂的重点对象。经过地方纪检监察派驻机构统一管理改革后，派驻机构进一步加强了对驻在部门的监督，但对驻在部门领导班子成员的监督力度不够。因此，对驻在部门领导班子成员监督乏力的现象并没有得到根本性的改变，还需要在实践中不断反思和改进。

5、派驻机构队伍建设有待进一步加强

当前随着经济社会的发展，反腐败斗争的形势依然十分严峻，反腐倡廉建设的任务日益繁重。在大力推进地方纪检监察派驻机构统一管理改革的进程中，必须建设一支高素质的派驻机构队伍才能适应当前反腐倡廉工作的新形势、新要求。但是目前的派驻机构队伍建设情况已经不能适应当前反腐倡廉建设的需要。

调查中发现，地方纪检监察派驻机构统一管理改革后，派驻机构干部并没有获得纪检监察机关干部同等的交流、培训、晋升机会，派驻机构工作岗位的吸引力不强，在很大程度上制约着派驻机构干部的工作积极性和派驻机构的长远发展。

三、关于进一步完善地方纪检监察派驻机构统一管理改革的建议

1、进一步理顺工作关系

一是理顺派驻机构与派出机关的关系。派驻机构工作实质上是派出纪检监察工作的延伸，必须充分发挥“派”的权威。派出纪检监察机关应当加强对派驻机构的指导和管理，督促派驻机构加强驻在部门的日常监督，及时了解掌握派驻机构的履职情况，协调解决有关问题，不断增强派驻机构的归宿感和权威性。

二是理顺派驻机构和驻在部门的关系。要进一步强化派驻纪检机构与驻在部门之间监督与被监督的关系。派驻机构要切实履行好监督责任。引导和监督驻在部门改变惯性思维，自觉摆正被监督角色。驻在部门要改变以往把派驻机构当成大事化小小事化了的和事佬等错误观念，真正把派驻机构看成是高悬在头上的反腐利剑。要使驻在部门和派驻机构之间密切联动，同心协力抓好党风廉政建设，同时要确保派驻机构在驻在部门的独立性。

2、进一步厘清派驻机构的基本职能

厘清派驻机构的基本职能，重要的是强化事前監督和腐败预防。派驻机构应该区别于权力监督体系中的其他机构和纪检监察机关，强化事前监督和腐败预防的职能。党的十八届四中全会对法治中国建设做出了全面部署，依法治国、依规治党、依法行政成为国家治理的必然要求和基本准则。作为专司纪检监察的机构，派驻机构应把检查督促驻在部门依规治党、依法行政作为首要任务，防止权力滥用和腐败行为的发生。在此过程中，派驻机构要善于发现法律法规、行政惯例、管理制度的各种漏洞，及时向有关部门提出修改完善建议，防患于未然。派驻机构要扎实有效地开展廉政警示教育，构筑反腐倡廉的思想防线，营造廉政光荣、腐败可耻的价值导向和文化氛围。派驻机构要根据监督需要介入驻在部门相关业务活动，要寓监督于协调服务之中，配合驻在部门健全完善反腐领导体制和工作机制，掌握驻在部门工作流程，熟悉驻在部门权力运行轨迹，针对发现的问题及时约谈、及时提醒，防止小问题积累成大问题，推进驻在部门的党风廉政建设和反腐败工作。

3、进一步完善管理制度

针对目前派驻机构仍然存在的“不愿、不敢、不会”办案问题，要进一步完善相关制度。

（1）完善工作责任制度。必须在派出纪检监察机关的统一领导下，制定具体的、可操作性强的工作规范，明确派驻机构的职能、权限、管理体制、工作程序和问责机制，规范派驻机构人员的权力和责任，使派驻机构的各项工作有章可循、有法可依。

（2）要完善派驻机构保障制度。派出纪检监察机关要加大对派驻机构的后勤保障力度，并加强业务指导，统筹抓好业务培训，加大派出纪检监察机关与派驻机构的内部轮岗交流和工作交流，增进改革共识，切实提高履职能力。

（3）要建立和完善对派驻机构的考核评估和责任追究制度。要改变以往比较单一、笼统的考核评估方式，完善派驻机构的考核评估办法。对派驻机构的考核评估实行定性分析与定量分析相结合、结果考核与过程考核相结合、日常巡查与年终考核相结合的方式。要用好导向机制，对于刚正不阿、秉公执法、坚持原则、敢抓敢管，执纪监督、查办案件有突出贡献的派驻机构纪检干部，通过干部提拔和表彰进行褒奖，真正形成正向激励机制。对不发挥作用的、不作为的、慢作为的派驻机构纪检干部进行问责追责，并采取相应的组织措施，该调整的调整，该交流的交流。

4、进一步加强对驻在部门领导班子成员的监督

派驻机构统一管理改革的重要出发点之一就是要加强对驻在部门领导班子成员的监督。因为驻在部门的权力主要集中在领导班子成员特别是一把手手中，只有把领导班子成员特别是一把手监督住了，才能抓住监督的核心。因此，要围绕这个重点来展开监督。要围绕驻在部门的领导班子成员选拔任用干部、执行中央八项规定精神以及贯彻落实党风廉政建设责任制等情况来展开监督。要督促驻在部门领导班子成员严格执行述职述廉、诫勉谈话、函询和党员领导班子报告个人有关事项等制度，促进驻在部门领导班子成员正确行使权力，规范领导班子成员的行政行为。要及时向派出纪检监察机关报告驻在部门领导班子成员的权力运行情况、重大决策事项、领导个人重大事项、党风廉政建设情况等，对发现的问题及时约谈，及时提醒，防微杜渐。

5、进一步加强派驻机构队伍建设

中纪委十八届二次全会指出：“要用铁的纪律打造人民满意的纪检监察干部队伍。”[2]这无疑向派驻机构干部队伍提出了新的更高的要求。一是要把好派驻机构干部选拔关、使用关、推荐关、晋升关、交流关等关口，充分调动派驻干部的工作积极性和创造性。研究建立落实派驻机构负责人定期轮岗交流制度，统筹安排派驻机构干部的选调、使用、交流工作，从层级、年龄、专业等方面优化配备干部。对表现优秀的派驻干部，积极向地方党委推荐提拔使用；积极向系统外推荐使用优秀纪检监察干部，吸纳系统外优秀干部到派驻机构，不断充实派驻机构年轻干部。妥善解决工作表现优秀的派驻干部的职级晋升和相关待遇问题，有效调动派驻机构干部积极性，激发队伍活力。二是加强加大派驻机构队伍教育培训力度。定期不定期开展业务培训，加强经常性监督检查指导，进一步提升派驻机构执纪监督能力。派出机构要通过多种形式来不断提高派驻干部的业务水平。三是提高派驻机构队伍履行职能的能力。主要是提高派驻机构队伍监督检查能力、查办案件能力、组织协调能力和干部自身综合素质。要严格执行纪检干部准入制度，选调和录用一批熟悉财会、法律、审计、经济金融等业务的干部，为提高履职能力打下基础。四是加强派驻机构队伍的内部监管。认真落实派驻机构绩效考评、责任追究等制度，定任务、定目标、定措施，通过制度管人管事管权。对派驻机构干部严格要求、严格管理、严格监督，用铁的纪律打造过硬队伍，为深入推进党风廉政建设和反腐败斗争提供坚强保证。

【参考文献】

[1] 中共中央：《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，北京：人民出版社，2013.37.

[2]中纪委：纪检监察机关要自觉接受新闻舆论等监督[EB/OL]. http：//www.chinanews.com/gn/2013/01-23/4514643.shtml .

【作者简介】

王 恒（1981-）男，湖北孝感人，中共南宁市委党校党史党建教研部讲师，研究方向：党史党建.