集体身份转换的陷阱——城镇化进程中社区物业管理困境的深层原因

文/郭伟和 程 斌

一 城镇化过程中社区物业管理研究的新视角：国家与社会隐形契约理论

从20世纪90年代开始，我国城镇化进程显著提速，进入快速城镇化阶段，近年来更是步入高速发展阶段。城镇化进程中出现的农转居社区被看作是城市边缘地区由乡村迈向城市的中间阶段，既是中国城镇化进程中普遍存在的社区形态，同时也是中国特有的土地、户籍管理制度产物，总的特征就是“亦城亦农”。[1]自20世纪90年代兴起，因城市住房商品化改革而迅速勃兴的商业化物业管理服务模式，在近些年被各地政府作为应对转型社区公共事务治理转型的重要策略积极引入到社区治理实践中。然而，从当前各地实践和学术研究成果来看，农转居社区引入物业管理应对公共事务治理转型的策略遭遇到农民的消极“抵抗”，转型社区的物业管理困境凸显。

现有的关于农转居社区物业管理问题的研究视角可概括为两大类：第一类，侧重从国家行动归因，认为包括拒斥物业管理等问题在内的农民身份转型困境是政府城镇化总体战略和具体策略失当的结果。王春光提出快速城镇化过程中“行政社会”的实践逻辑：“一个是行政的主动逻辑，其动力在于追求经济发展和财政扩张以及外部制约薄弱下的‘万能型’能力；另一方面是居民的无奈诉求以及困境的行政归咎……行政社会的实践逻辑导致强政府弱社会和政府承担无限责任。”[2]卢义桦、陈绍军通过对农民集中居住区“占地种菜”现象的研究，指出政府忽略地方性知识、农村经济传统而强势推行城镇化战略才是农民身份转型困境的根源所在。农民占地种菜行为背后是农民在生计空间遭受挤压以及生活内容商品化双重倒逼下的无奈选择，是农民在剧烈社会变迁中本体安全性的自我修复。[3]第二类，侧重从农民角色转型角度归因，相较于空间变迁和居住模式的城镇化，“人的城镇化”即由农民到市民的角色转换是一个更为复杂和关键问题。文军认为农民市民化不仅仅是农民社会身份和职业身份的转变或居住空间的简单变迁，而是涉及一系列角色意识、思想、权利、行为模式和生产生活方式转变的复杂系统工程，是农民角色群体向市民角色群体的整体转型过程。[4]诸多学者和社区管理者大都比较认同这套角色转型的解释逻辑，并以此解释转型社区的物业管理困境。毛丹则对角色转型视角做出了修正，他强调角色视角所能发挥的重要提示是：社会身份完整、角色期待明确、互动环境良好，以及新旧角色间的转换通道顺畅等都是农民市民化顺利进行的前提或条件，当前的主要障碍并不是农民对新角色认同困难、缺乏担当能力，而是农民受到了赋权不足与身份缺损、新老市民互动不良、农民特殊认同策略三方面条件的限制。[5]

总的来看，两种视角都可在一定程度上解释农民身份转型过程中社区物业管理的困境。但是，不管是“政府决策失当”还是“农民角色转型困难”，都只是从政府或农民一方的视角来分析问题，都未能从一个囊括互动双方的理论视角来呈现城镇化转型过程中国家—农民围绕着物业管理权责分担问题的互动与博弈。本文尝试将社区物业管理困境置于国家与社会隐形契约关系视角中考察，分析在国家主导城镇化进程中，国家—农民隐形契约关系转变带来的有关物业责任分担和服务供应的博弈和重组问题，揭示当前乡村社区物业管理转型困境背后的实践逻辑。

社会契约理论作为国家学说的重要流派之一，自16世纪以来对西方国家乃至全世界都产生了极其深远的影响。它的兴起与西方契约传统文化、社会变革，尤其是资本主义上升时期日益发展的契约经济有着密切联系。[6]关于国家是一种契约的思想深刻融入到西方政治法律活动的实践，获得了上至精英群体下至社会大众的普遍认同，成为一种信仰。但一直以来，人们认为社会契约理论只适合解释资本主义制度下国家与社会的关系问题，不适用于苏联、东欧、中国等社会主义国家。20世纪70年代之后，越来越多西方学者认为社会主义国家中虽然可能不存在公开的契约，但国家与民众之间确实存在着一种类似的“隐形社会契约”（implicit social contract）。综合来看，隐形社会契约作为维系社会主义国家的一种社会稳定机制，至少具有如下五个基本特征：首先，契约不是一种简单的理想化的物质利益，更是一种社会规范，被精英和社会大众所广泛认可和预期的隐性社会规范，同时也是经济活动中的公正原则；其次，这一契约并不是一个利益平等分配的政策方案，因此，契约既产生了“赢家”也产生了“输家”；第三，契约是一种制度化的存在，必有一套法律规范和官僚组织维持这一契约的正常运转；第四，这种契约并不是一种均衡的、平等地位下的契约，国家/政府在契约订立和改变中掌握主动权；最后，隐形社会契约也并非是永久不变的，而是处于一个动态调整的状态。

正如诸多研究所论证的，改革开放以来，中国的现代化转型取得了长足进展，国家—农民关系愈来愈由身份社会下的“控制—依附”转向市场社会下自由平等的契约关系。[7]但由于转型中政府力量的独特机制作用，使得中国现代化转型并不是简单的身份转变过程，而是一种国家和公民之间的隐形社会契约的不断调整过程。新型城镇化进程所开辟的土地集中圈占和农民新型社区建设过程，背后依然是国家行政力量主导推动的，这个过程并不是一种公开透明的市场谈判过程，也自然缺乏自由契约的签订过程。下面我们将通过案例调查着重展示华东某地城镇化进程中地方政府和农民就社区物业管理问题围绕隐形社会契约进行互动博弈的过程。本研究的调查点位于华东QD市C区J街道，该地处于城乡结合地带，是华东某经济强省小城镇建设中心镇，目前正处于快速城镇化阶段。J街道所辖区域兼具传统村庄、村改居、商品房小区三种居住类型，同时三种居住类型分别形成了对应的物业管理模式，构成了一个连续变化的谱系，为观察城镇化进程中社区物业管理模式转型及其内在困境提供了便利条件。

二 “再集体化”与集体身份的再协商:传统村居物业管理模式的新特征

J街道下属的27个村居中，传统村居仍占多数。当前，传统村居的物业管理都由村集体负责，所采取的具体方式包括：第一类，由村集体成立物业公司为本村提供服务，同时作为集体企业参与市场经营；第二类，由村集体出资购买物业服务；第三类，由村集体出钱雇佣本村人提供物业服务。三类方式的共性在于：都是村集体以市场化的方式提供、集体成员无偿享受的低层次的物管服务。H村的物业管理就属于第一类。

H村是J街道下属第二大村，共有1369户，3600余人。20世纪90年代初，当地政府兴建工业园招商引资，全村3000余亩耕地全由政府征收。村集体资产一度达到3000多万，但由于前任村干部经营不善，导致集体资产不但几近赔光，并欠下千万集体债务。现任书记2015年上任，凭借多年企业经营经验，采取了一些措施，使本村经济状况有所改善。同年，由村集体出资成立了村办物业公司，由村委领导同时负责物业公司的经营。物业公司无偿为本村提供物业服务，同时对外承接物业服务项目。

虽然村集体成立了物业公司，但并不代表村委就高枕无忧了。由于当地政府高度重视生态环境保护和卫生创建，每年开展的各式城乡社区环境综合整治项目近百次，加之H村人口高度聚集，因此村里物业管理尤其是卫生保洁和治安巡防的任务繁重。村干部在很多时候需要直接参与到环境整治维护服务中。除了卫生清洁，村委还组织民兵开展夜间治安巡逻，治安巡逻费用由街道和村委均摊。此外，村内的其他公共物品和公共服务的提供与维护同样也是由集体资产或集体与基层政府共同承担的形式提供。因而，在村干部们看来，当前村庄的物业管理是给予村民的一项免费集体福利。绝大多数村民对村里将环境卫生以及治安有效管控起来的努力十分肯定，认为“我们现在就跟城里社区卫生差不多了，特别干净整洁”。但是，在村民的意识和话语中，更加愿意将这一切视为国家对他们的“征地补偿”，而非村干部挂在嘴边的“免费福利”。正如一位村民强调的：

这的确是我们村委组织的，但还是拿的我们老百姓的钱，集体也是个人的，你比如说啊，这个镇上给村里每年下拨这个钱，因为村老百姓自己的口粮地没了，为什么没有了，建工业园……天女散花到处占地搞工业园，这个地占了就要有补偿款……现在像我们这个地方的情况是，一个村民只给你半亩地的钱，这个是属于居民的，是给你吃饭的钱，这个就是给你400块钱……包括这些村干部的工资啊都是上面给他们发钱了，还有其他的钱拨款下来，其中就包括物业卫生费什么的，这钱其实都是咱们老百姓的地钱，但现在这钱是不是咱们的咱们说了不算了……

正如本文所强调的，城镇化进程中的物业管理问题并不是简单的“农民交/不交物业费”的问题，而是一个典型的政治经济学问题，是地方政府、集体和农民等利益主体之间就改革开放以来工业化城镇化带来的物业责任分担展开的契约重组和利益博弈过程。改革开放前，国家掌握了社会中的绝大部分资源，农民同集体、国家形成了极具特色的“控制—依附”关系。改革开放后，随着家庭联产承包责任制的推行以及人民公社体制瓦解，农民开始逐步摆脱对国家的全面依附，乡村经济和政治走上逐步“去集体化”的过程。在这一过程中，由于大部分村庄的集体财产都被瓜分殆尽、人民公社体制终结后新的村民自治制度又发育不足，村庄治理事实上失去了政治经济基础。此时，国家—农民间的契约关系就转变为：农民个体在赢得土地承包经营权等“相当的自由空间”同时，也必须承担起向国家缴纳农业税、集体提留以支付公共物品和服务付酬的责任义务。到了1990年代，农地非农化浪潮率先在东部发达地区掀起，农地成为地方政府推动工业化和城市化狂飙突进的重要资源。J地政府便是通过行政手段大规模低价征用农地，通过创办青大工业园区、低成本的土地协议出让等方式吸引以韩资为主的外资企业来当地投资兴业，开启了快速工业化。正是在政府征地开发的过程中，作为农民集体代理人的各村村委会将村民手中的承包土地再次集中收回，代表村民同政府签订了征地补偿协议，同时利用剩余集体土地建厂房出租招商，发展集体经济。征地和集体经济的发展导致村庄出现了“再集体化”，村民与村集体之间进行了契约重组和权利义务的再协商，村集体再次承担起提供公共物品和公共服务的应然责任。

三 集体身份转换的隐形较量：村改居社区物业管理模式转换的内在张力

由于改变原有村居类型，由村入楼，“村改居”社区在环境卫生整治、治安管理、保洁绿化、设备维护等方面的需求会逐渐凸显，物业管理的需求比传统村居高出不少。J街道村改居社区物业管理的主要形式有：社区自管物业、物业公司托管以及政府兜底保障，目前都是由集体或政府承担经费。当地最早的村改居社区是被称作“零星楼座”的安置小区。

零星楼座小区是因2000年前后修筑204国道拆迁安置形成的。其居民都来自JHT村和GB村，居民被搬迁至街道驻地附近盖楼安置后，村民原所属村委拒绝提供物业服务。2016年，街道向区里争取获得专项拨款300多万，对这31户居民所住33座楼宇进行了水电、卫生环境改造，同时由街道出钱雇人负责卫生清洁。

由于拆迁异地上楼安置，31户居民无法继续获得村集体的免费物业管理，居民又不愿肩负小区的公共服务职责，小区环境一度混乱不堪。在居民看来，小区混乱局面的责任在政府和村委。因此，他们多年来一直向街道和村委提出诉求，不断要求他们“对目前的状况负起责任”。最终，街道迫于无奈，申请专项资金对小区进行了修缮改造，并承担起小区日常卫生清洁费的供给。YHZ社区同样位于街道驻地附近，2014年作为村改居试点改造完成后，由街道组织招聘了专业物业公司入住。物业公司按照城市商品房小区的服务标准提供服务，但YHZ社区的物业费仍然由村集体负担。街道和村委会正研究待全体居民入住之后按照建筑面积收取物业费。但这一试图让村民缴纳物业费的设想恐将很难顺利推行，因为在大多数居民看来：

我们以前也就住在这一块，为什么政府给我们在这个地方重新盖个房子？是因为我们之前庄子就在现在旁边这个碧桂园盖的小区那地儿，政府拆了我们的房子然后才把我们安到这里来的……我们以前在这个庄子里哪用交什么物业费，现在肯定也不会交的……我们这里拆迁下来政府和大队里都还有不少拆迁的钱，没道理让我们老百姓自己掏钱的。

既往的研究都倾向于将村改居社区物业管理困境归因于农民角色转型不畅“赖”物业费，或是“行政社会”逻辑下的农民简单的行政归咎。我们认为，这两种观点都未能恰当地揭示物业管理困境背后真实的实践逻辑。实地研究恰恰表明，村改居社区中政府之所以妥协而包办物业管理责任，根本原因不是居民的“行政归咎”或者“耍赖”，而在于居民拥有一套政府无法反驳的集体身份逻辑。由于政府通过行政主导方式，利用非市场逻辑的方式从农民手中取得土地、宅基地和乡村公共空间的同时，又想推动村民集体身份转变成按市场逻辑行事的市民主体，主动承担物业管理责任。但身份转变中的准市场人却坚持要求集体或政府承担其连带的集体伦理与责任，不愿意接受政府推动下的空洞的市场主体身份。

四 新型集体身份的缺失：商品房小区物业管理模式结构失衡的内在原因

近年来，随着经济发展，J街道开始陆续在征收的农地和村庄上开发建设商品房，很多当地居民购买商品房后从村庄中搬出，同时也吸引了不少周边及外地居民购房入住。目前共建成商品房小区八个，除一个小区目前由业委会自管物业之外，其余商品房小区都聘请专业物业公司提供物业服务。同城市社区相比，当地商品房小区的物业费相对稳定而低廉。但居民出于各种原因而“赖”物业费的现象也是时常出现。由于商品房物业管理在当地起步较晚，物业服务企业的资质也相对一般，加之居民构成复杂，围绕着物业管理的纠纷持续不断。设置在街道驻地的城市社区居委会难以发挥其服务社区居民、推进社区有效治理的基层自治组织职能，反倒是有组织有秩序的物业公司在社区中发挥了不同寻常的影响力，商品房小区处于一种治理结构失衡的状态。为了应对新建商品房小区的治理“真空”，街道政府采取了一些措施，逐渐形成了街道行政联合物业公司的物业管理模式（如图1）。这一模式有如下三个重要特点：

首先，行政力量在物业治理中拥有绝对话语权。J地设立街道物业办（全名为“城市社区物业服务管理办公室”）作为专门负责本街道统筹商品房小区物业管理的部门。物业办日常工作的重点即是对物业服务企业进行监督和管理、调解物业纠纷，拥有控制物业企业进出市场的强制权力：

我们去年出台了一个物业奖励管理考核办法，街道会对这个物业公司的服务管理监督考核计分……因为这个物业公司它都是以盈利为目的，但他们这个该投入的得投入，我们就是要定期地督促他们……如果我们街道不监督的话，他们就有可能偷懒了啊、撂挑子了的啦……我们今年打算将物业公司进行整合，对于那些服务质量差、群众反映意见大的物业公司我们会坚决予以退出……

图1 J街道物业管理组织结构图

其次，行政与市场力量联合导致虚设的业委会。J地自2011年以来，8个商品房小区中已有5个成立了业委会。然而，由于社区居民异质性强、旧有集体身份传统被打破的同时尚未形成新的集体/公共身份，业主产权意识维权意识薄弱，业委会基本都是物业办根据相关规定推动并依托物业公司成立，鲜见业主群体的积极行动。这种背景下产生的业委会自然难有作为：

业主也没有提出来的（成立业委会），都是我们根据上面的要求，到多长时间了，该成立个业委会了，业主的参与和主动性不高，没有业主站出来说你必须给我选出来啊！不像市南市北主城区业委会选举竞争那么激烈……选出来以后这个基本上都还是和这个物业“一致”起来了……业主也过来反映了，为什么我们选出这个业委会不代表我们？选出来就没有声音了，我们要找人也找不着哦！

最后，行政主导型物业管理覆盖居民自治格局的出现。由于设置在街道驻地的城市社区居委会是远离居民的“悬浮”居委会，同居民、物业的实际联系较少。而物业公司则由于“扎根”居民区、贴近居民日常生活，逐渐同街道物业办形成了微妙的准隶属联系，事实上扮演“在地的准居委会”角色，承担部分居民自治组织职能，由此导致一种行政主导型物业管理覆盖居民自治格局的出现。

图2 商品房小区物业管理相关关系图

《物业管理条例》（2016年修订版）对商品房小区物业相关方职权进行了一定的制度设计（如图2）。在此框架下，围绕着物业管理这一活动场域，国家、市场、社会三股力量的互动构成了影响社区物业管理的基本要素，业委会、居委会和物业公司三方之间的合作构成了拉动小区治理的“三驾马车”。[8]在J地，我们看到，商品房小区居民的异质性使得传统的集体身份以及寄予其中的隐形契约被消解，居民个体开始逐渐接受付费享受服务的原则，物业管理表面上实现了政府所期待的市场化运作。但与此同时，却又产生了另一个悖论：旧的集体身份传统和契约逻辑在商品房小区被打碎，但新的基于现代公民权的集体/公共身份却又无法从社区中生产出来，真正能代表业主利益的业委会难以出现，由此造成商品房小区物业管理的结构失衡——委托人（居民/业主）消失，代理人（物业企业）控制。

五 集体身份转换的陷阱：城镇化进程中社区物业管理模式转变困境的根本原因

在本文的前两个案例中，我们分别讨论了传统村庄与村改居两类社区的物业管理模式。我们看到，在农民、集体和地方政府就城镇化带来的物业管理服务提供和责任分担展开契约重组和利益博弈过程中，集体和地方政府并非处于绝对强势的行政主导地位。农民可以延续原有的集体身份，利用集体身份不断对隐形社会契约进行重塑，把公共事务责任塞回村集体或基层政府，坚持要求集体或基层政府来包办社区公共服务和物业管理的无限连带责任，拒绝接受一个空洞的市场主体身份。

商品房小区的案例让我们得以更进一步思考城镇化进程中的物业管理困境。与传统村居和村改居社区不同，在商品房小区中，居民的集体身份传统被市场筛选机制带来的社区居民异质化所自然消解，社区居民难以再将集体责任伦理拉出来“抵抗”政府。J地的案例表明：即使社区居民的传统集体身份被打碎，但如果没有一种基于现代公民权的新型集体/公共身份从社区中生产出来，“去集体化”的社区居民将处于无组织的孤立分化状态，社区物业管理也必将出现“代理人（物业公司）控制”的结构失衡局面，最终还是要政府出面解决结构失衡问题。

通过以上的讨论与分析，我们可以更加清晰地发现“农民角色转型”和“行政社会”两种视角的不足与局限。“农民角色转型”视角更多的是一种个体角色立场，这种分析忽视了城镇化进程中社区物业管理背后的集体身份属性问题，消解了集体身份中所蕴涵的隐形责任伦理，自然难以触及到城镇化进程中社区物业管理转型困境的本质问题。相较而言，“行政社会”概念则在一定程度上看到了政府行政权力的局限性：在行政权力扩张的主动逻辑之外，还存在着一个居民行政归咎与诉求驱动的被动逻辑。但行政归咎的讨论仍未能充分解释“行政主导权”这种局限存在的原因，从根本上说，这也是行政社会局面产生的重要原因，对这一问题的进一步阐释正是我们的研究贡献所在。我们的研究发现，城镇化进程中农民“集体身份转换的陷阱”正是城镇化进程中社区物业管理中行政主导权局限存在的原因，也是行政社会产生的重要原因之一。如果没有一种新型的基于现代公民权的集体公共身份的培育和建设，农民就会或是一直依靠传统的集体身份进行执着的抵抗，或是以一种既非集体村民也非积极公民的孤立分化的简单居住者身份消极应对，其最终结局都将导致社区物业治理结构的失衡以及行政社会的出现，而这正是城镇化进程中物业管理的内在困境。事实上，在现代化转型过程中，如何构建一个基于现代公民权之上的新型集体/公共身份、产生能够代表社区利益的集体代理人，不仅仅是社区物业管理单独面对的问题，而且是当前整个城镇社区治理结构失衡所面临的共同问题。

注释：

[1]周大鸣、高崇：《城乡结合部社区的研究——广州南景村50年的变迁》，《社会学研究》2001年第4期。

[2]王春光：《城市化中的“撤并村庄”与行政社会的实践逻辑》，《社会学研究》2013年第3期。

[3]卢义桦、陈绍军：《农民集中居住社区“占地种菜”现象的社会学思考——基于河南省新乡市P社区个案研究》，《云南社会科学》2017年第1期。

[4]文军：《农民市民化:从农民到市民的角色转型》，《华东师范大学学报》(哲学社会科学版) 2004年第3期。

[5]毛丹：《赋权、互动与认同:角色视角中的城郊农民市民化问题》，《社会学研究》2009年第4期。

[6]苏力：《从契约理论到社会契约理论——一种国家学说的知识考古学》，《中国社会科学》1996年第3期。

[7]孙立平、王汉生、王思斌等：《改革以来中国社会结构的变迁》，《中国社会科学》1994年第2期。

[8]李友梅：《社区治理：公民社会的微观基础》，《社会》2007年第2期。