关于黑龙江省政府和社会资本合作PPP模式的实践与思考

王玉莹

摘 要：随着社会资本和经济的快速发展，为鼓励PPP模式的发展，财政部自2014年起连续三年推出三批PPP示范项目，发改委也支持PPP项目的发展，使得PPP项目总量得到大幅提升，PPP项目范围也扩展到了多个领域，包括市政设施、水利设施、交通设施、资源环境、公共服务等。以黑龙江省PPP项目为例，探讨黑龙江省PPP模式目前发展存在的问题及对策。

关键词：PPP项目；社会资本；公私合作

中图分类号：D630 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2018）18-0074-02

黑龙江省近年来为大力推进政府和社会资本合作（PPP）模式，积极响应国家号召，采取多种渠道、多种方式帮助央企和民营企业从多角度、多方位全面和准确理解PPP模式的相关政策。黑龙江省发改委、财政厅加大力度促进PPP项目战略发展，对传统基础设施领域和公共服务领域的PPP政策进行了详细解读。同时，立足当前我国国情，围绕黑龙江省重大基础设施建设、扩展公共服务等重点，对具有良好投资价值的PPP合作项目进行重点推介，涉及的投资额超千亿元，涵盖了关于民生的多个领域。

一、PPP模式的含义及特征

（一）PPP模式的含义

PPP（Public-Private Partnership），即公私合作关系，是指地方政府和社会资本合作建设公共基础设施的一种融资模式，指在为人民服务，为人民创造便利的公共领域，政府采取公开招标等竞争性方式选择具有在资本、投资、运营管理能力等方面有优势的社会资本，双方本着“平等协商”等原则订立合同，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务完成的程度及效果对其进行评价，并依据合同支付相应的价格。

（二）PPP模式的特征

1.伙伴关系。PPP模式中社会资本与政府部门合作建立的的伙伴关系与其他关系相比，不同之处就是项目目标的一致性。政府公共部门之所以会与社会民营部门合作，是因为它们有着一样的目的：社会资本通过参与政府公共部门关于基础设施的建设实现其对利益的追求，而政府部门则可以以最少的资源、最简化的程序，节省更多的人力物力财力，为人民提供更多更好的服务。

2.利益共享。PPP模式中的利益共享，是政府部门与社会资本合作的必要条件之一，要想使这种伙伴关系达到平衡并且持续地发展下去，就必须使得社会资本（包括民营企业，私人部门以及其他机构）能够获得长期、稳定的回报。在这其中，社会资本可以通过提高价格从而获得超额的利润，但是这就会导致人民大众对政府的不满，不利于服务型政府的建设，也不利于社会和谐。并且由于PPP项目大多都是涉及公共领域，带有公益性质，不允许社会资本以追求利润最大化为目的，所以在这种利益共享过程中政府公共部门与社会资本私营部门并不是简单的利益共享，更需要政府的监督从而控制私营部门可能的超额利益。

3.风险共担。利益共享作为PPP模式中政府部门与社会资本合作的必要条件之一，就必然有风险，风险与利益是共存的。如果没有风险的分担，这种利益共享的伙伴关系也不可能持续平和健康地发展下去。在PPP模式中，公共部门在风险共担中起了更大的作用，承担了更多的风险，从而降低了社会资本所要承担的风险。例如在隧道、公路、桥梁等公共服务建设项目的经营中，如果在一定的时间内所通过的车流量比较少而使社会私营部门达不到其预期的收益，在这种情况下政府公共部门可以对其提供现金流量补贴。这样在风险共担的关系下，政府部门可以分担社会资本的一部分风险，而社会资本也可以在管理职责等领域承担较多的风险，而这个领域，却正是政府管理层“官僚主义低效风险”的易发领域。由此，风险得以规避。

二、黑龙江省PPP模式发展存在的问题

第一，组织庞大，管理不易协调，职能混淆。PPP 项目需要政府部门与社会资本合作，需要多方合作，组织比较庞大，因此在进行PPP模式管理时，由于人员组织众多，管理上不易协调，可能会带来资源的浪费，且容易造成管理上的困难，在任务传达时由于任务多且复杂，容易造成信息错误。其次，在PPP融资模式之下，政府公共部门由于与社会资本进行合作，这样政府部门的职能就容易被混淆。在传统的融资模式中，政府公共部门的职能是作为经营、投资、管理者的身份而存在的。而在 PPP 模式之下，政府部门可能不适宜以这样的身份而存在，这样可能会与社会资本的职能混淆，从而造成管理的混乱。监管与实施部门分不清，不利于项目的开展，这样就会造成滥用职权和过度监管的情况。

第二，利益协调不一致。在PPP项目的运行过程中，所涉及人员众多，组织庞大，投资金额巨大，无法保证各方利益在项目进行时可以达到平衡，使各方能够达成利益的一致性，这样就会造成意见的不统一，引起争端。这样的问题如果不能及时有效地解决，项目就无法进行下去，不仅会造成资源的浪费，也会耽误工期，给政府和人民带来损失。

第三，配套政策不完善。由于PPP模式在我國刚刚起步，许多政策还不够完善，而且 PPP 项目大多涉及公共领域，这就要求社会资本方不能以追求超额利润为目的，也就无法给其带来大量经营性收益。同时，PPP项目多需要打包其他项目，并且要以风险的条件为基础，这样许多大型企业的投资委员会就不会通过这样的项目。而现实中，打包的其他项目多为土地资源，但土地项目需要走招拍挂程序，最终这块土地是否会由项目承包方拍下，还是个未知数。这就需要政府出台明确的政策，明确规定各方利益与责任，同时明确调价机制也。从PPP 项目计划开始到实施，这期间对社会资本方最重要的无疑是项目可以带来的回报率，但由于PPP 模式项目从筹备开始到招标社会资本方再到开始实施其横跨的周期很长，需要投资的额度也十分巨大，在这期间国内外环境以及国际和国内的政策都会变化，这就使得社会资本方得到的利润是否能达到预期的水平也是个未知数，必然会引起社会资本方对项目的疑虑，从而给项目的进行带来阻碍。所以，政府公共部门与社会资本需要共担风险，在协议时拟定重新谈判的触发机制和调解机制，始终保持一种动态的合作伙伴关系。因此，如何建立浮动收益机制是激活社会资本参与基础设施建设的重要因素。

三、黑龙江省PPP模式发展的对策

第一，强化PPP项目的规范化管理和大力推介。一是要加大对PPP项目的严格管理，使其能够规范化管理，同时扩大PPP项目存储库，加强储备。通过包括国家在内的多个平台，加大宣传力度，大力对外推介黑龙江省PPP项目。严格把关项目入库标准，提高入库门槛，在推介的同时加强规范化管理，兼顾质量和效率，从而提高项目质量，进而保证各项项目信息的完整性、真實性，使社会资本方可以加快项目对接速度，提升效率。二是使PPP项目能够按照规定有序有效的进行，在省项目库中将那些适宜采用PPP模式的项目纳入其中，按照一定的时间向各地各部门进行通报，并且实时对PPP项目的实施情况进行监测，采取现场精准推介、区域集中推介与行业条线推介等方式，提升推介工作实效。三是向其他有经验的省份学习，学习先进经验，引进优秀人才，并且与相关部门对数据库中的PPP项目进行选择，选择适合黑龙江省并且能够实施的项目向社会资本推介。

第二，完善相关法律法规，明确各方责任与利益。我国的PPP模式才刚刚起步，许多法律法规还不够完善，这样很容易造成职能的混淆，没有足够的权威性来对政府部门与社会资本进行约束，会降低政府公共部门的履职能力。所以为了使PPP项目能够有序地进行，需要国家出台一套完善的法律法规，并且加强各个部门与机构之间的协同机制，建立完善的选拔机制，使各方优秀人才能够公正地参与到项目中来，提高服务水平。同时，政府加强对项目的监管机制，使项目在计划到实施期间能够实时地进行监督，跟踪问效，使项目能够规范有序地完成。完善的法律可以明确规定政府与社会资本方的责任，使项目的各个环节能够有法可依。

第三，拓宽PPP项目融资渠道。继续加强黑龙江省与其他企业以及其他金融机构之间的合作，建立常态化融资协作和联动机制，与其他相关机构联手，选择适合黑龙江省省情并且能够惠及民生的项目，多方位多部门平行开展调查，同步进行股权投资。同时，出台完善的政策能够吸引省内其他金融机构和政策性担保机构，为PPP项目提供债权投资以及融资增信服务，促进债权、股权、担保等融资工具互相补短，发挥最大优势，多方位共同参与，互利互惠，达到全方位共赢。

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