设研究机构、招博士生、开本科课程、编写教材

南方周末特约撰稿 张珺

发自北京

2018年9月3日，中国政法大学秋季学期开学。秦丽虹成了学校法学院的一名硕士研究生，研究方向为“党内法规学”，这是该校首次在研究生阶段设立这一研究方向。

秦丽虹的导师王建芹正是学校党内法规研究中心主任。在王建芹看来，党内法规的研究正越来越“热”。

被用以支撑她这一观点的事实是，自2015年起，截至2018年9月，全国已建成了数十个与党内法规相关的研究机构，分别依托大学、党校、法学会和地方党委。除了纷纷成立的研究机构，学历教育也开始展开，包括政法大学在内，已有8所高校试点培养党内法规方向研究生，此外相关部门还在推动开展本科教育。2018年7月，党内法规学专门教材的编写工作也已启动。

“党内法规学日益成为一门显学。”2018年6月，中国法学会党内法规研究中心主任王伟国，在《中国法学》杂志发表的一篇文章中作了这一判断。

“雨后春笋”

党内法规共有7类，包括党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则等，其中以禁止性规章制度居多。2014年底召开的中共十八届四中全会，是党内法规建设的一个关键节点，会议提出，把“形成完善的党内法规体系”明确为中国特色社会主义法治体系的组成部分。

会后，相关研究机构陆续亮相。公开资料显示，西北政法大学在2015年设立了全国首个党内法规研究中心，主要工作由行政法学院主理。

接着武汉大学也在2016年9月成立了党内法规研究中心，与西北政法将重心挂靠在学院的做法不同，武汉大学成立的是实体党内法规研究机构，还是全国第一家。武大党内法规研究中心由湖北省委办公厅和武汉大学共建，实行“双主任”体制，湖北省委副秘书长王亚平和武汉大学副校长周叶中皆兼任主任。

武汉大学成立党内法规研究中心的2016年，清华大学、新疆师范大学也成立了同类机构。为推进党内法规建设，2016年，中共中央还印发了《关于加强党内法规制度建设的意见》，并在12月24至25日，召开了全国首次党内法规工作会议。

受此促进，党内法规研究机构的设立从2017年开始提速，中国法学会党内法规研究中心主任王伟国用“雨后春笋”形容这种趋势。

中国政法大学教授王建芹介绍，2017年5月3日，中共中央总书记习近平到中国政法大学考察。她于5月中旬提交了建立党内法规研究中心的申请。“一开始想设在学校，手续没有问题。”王建芹说，但要先由合办机构或个人汇入启动资金，“门槛有点高”，就转而设在法学院下，年底举行了启动仪式。

这一年，西南政法大学、河南大学等十余所大学都成立了研究中心，广东省教育厅也在四所高校设立了党内法规研究基地。大学校园里的研究“热”已然形成。

同一时期，在“象牙塔”之外，地方党委也纷纷成立党内法规研究机构。

内蒙古自治区已在党委办公厅成立了党内法规研究中心，系正处级事业单位，福建省委办公厅成立了党内法规实施评估中心，四川则在省委党校成立了党内法规研究中心，天津、安徽、江西、陕西、甘肃、青海等地正在筹建党内法规研究中心。此外，吉林、山东、北京等地由当地法学会主导成立了党内法规研究会。

不只地方，中央机构中，中央党校和中国法学会也成立了党内法规研究中心，后者聘请了中办法规局局长宋功德任中心学术委员会主任。

如“雨后春笋”般冒出的研究机构，多数从事党内法规理论研究，其中不乏国家和省部级课题。中国政法大学的王建芹教授正带领团队承担两项课题，分别是北京市级的党内法规清理制度研究，以及国家级的党内法规实施后评估制度研究。

中办法规局局长宋功德在公开出版的《党内法规制度建设专题报告》中总结称，2017年国家社科基金在党内法规研究方面立项课题16个，教育部重大攻关项目也列入了1项。

着手理论研究的同时，一些党内法规研究机构也开始为地方“服务”。深圳大学党内法规研究中心主任陈文告诉南方周末，他们正在开展地方党内法规建设的测评指数量化研究。

武汉市委出台两项党内法规时，武汉大学党内法规研究中心就深度参与了调研和起草工作。中心目前制定了党内法规制度建设的培训纲要和课程体系，2017年7至9月，就举办了3期培训，听课人员有五百多人，山西还选派了15名党内法规工作人员参加了第2期培训。

党内法规不是法

从事党内法规研究者，多半是法学专家。他们当中多人受访时认为，研究党内法规首先要解决的问题是，党内法规几个字中的“法”该作何解？

最早的“党内法规”，可以追溯到1921年中共一大通过的中国共产党第一个纲领。六届六中全会召开时，毛泽东提出了“党规”概念，并在1949年后将其改称“党内法规”。

“但对党内法规的明确界定却等到了1990年。”一位曾在中办工作过的副局级干部告诉南方周末，当时中办副局级的法规室设有专门负责党内法规的处级单位，对党内法规进行备案和清理工作，并颁布了《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》，给党内法规的定义作出规范性表述。

不过，当时对党内法规的“法”字并没有作出阐释。此后，该处级单位在机构改革的过程中被撤销，相关工作一度停滞。直到2011年下半年，经中央批准，中央办公厅原本隶属秘书局的法规处升格为法规局，又设立了数个处级机构对接相应的工作，其中便包括对党内法规的备案和清理。

这一次，中办法规局还组织专家讨论，涉及“党内法规是不是法”这个问题。

“当时达成的共识是，党内法规不是法律。”这位副局级干部介绍，沿用此名只是约定俗成。武汉大学法学院教授秦前红还用后来的中央文件进一步解释，他认为十八届四中全会已经明确将党内法规体系和国家法律体系分开阐释，强调二者的衔接和协调，就是表明无意将二者混合、混同。

也有专家指出“党内法规”名称容易引起理解上的混乱，给人感觉好像在人们默认的法律概念之外，又有了一套“法律”。

“这样的担心也不是没有道理。”中办那位原副局级干部称，但最终还是保留了“党内法规”的名称，首先是前有“党内”二字，与国家法律区分明显；其次，无论从历史渊源上看，党内法规的概念是先于中华人民共和国成立的，还是从现实层面，党内法规已在党章中出现的考虑，更换名称需要再费周章。

山东大学法学院教授、中国法学会党内法规研究中心兼职研究员魏治勋也认为“党内法规”的名称是隐喻式借用。

“经过中办法规局对过往党内法规的清理、备案，党内法规有了底。”中办原副局级干部说，2013年5月27日，已于头一年施行的《中国共产党党内法规制定条例》公开发布，其后随着以“依法治国”为主题的十八届四中全会在2014年召开，党内法规的制定、修订也开始提速。

公开资料显示，十八届中央履职期间，中共中央共制定、修订92部党内法规；中央各部委、省级党委年均制定、修订党内法规数量多达400部。制定、修订的加速也在一定程度促进了党内法规研究热。

从事党内法规研究的中国政法大学法学院教授柯华庆，也是中国法学会党内法规研究中心学术委员，他认为党内法规除了调整党内关系，也调整党组织和非党组织之间的关系。有学者认为这种调整可被视为党内法规的“溢出效应”，如2012年5月，中办、国办印发的《节庆活动管理办法（试行）》，就是党政联合发布的党内法规。

武汉大学法学院教授秦前红的看法是：“溢出效应源于中国共产党在治国理政中的特殊地位。”

设博士研究方向

厘清了“党内法规是不是法”这个问题后，学者们发现真正研究起来并不容易。

中国政法大学党内法规研究中心主任王建芹是行政法学专家，刚开始涉足党内法规研究是北京市纪检监察学会请她负责党内法规的相关课题，“我推了两次，因为任务太艰巨，需要对马克思主义、国际共产主义、党规党建、政治学等多个方面的透彻了解。”

“以前，搞法学研究的，不关注这个问题；搞党史党建的，运用法治精神、原理来构建党内法规理论多少会有一些局限。”武汉大学副校长、党内法规研究中心主任周叶中说，人才很是缺乏。

武汉大学党内法规研究中心因此试图建成涵盖本硕博的“党内法规学”培养体系。2016年，该中心成立后就向学校和教育部申请博士生招生权。

“我们有一批学者很早就开始关注党内法规相关问题，研究基础比较好，也有一批成果，现在把这些成果运用到教学环节顺理成章。”武汉大学法学院教授秦前红说。

在湖北省委的支持下，申办硕博作为研究方向的过程很顺利。中心于2017年招收了4名党内法规研究方向博士研究生，这在全国属首次。

周叶中告诉南方周末，因为党内法规学的学科归属还没有确定，武大目前分别在宪法和行政法学专业，以及中共党史下设了党内法规学研究方向，由党内法规研究中心直接培养。

教学方案由中心自行制定，与该校教师的研究成果对应，包括党内法规基础理论、党内法规制定技术规范、党内法规工作和国家法制工作衔接联动机制、地方党内法规制定权限、党内法规立规后评估等，而具体的教材则由任课教师编写讲义。

招了博士生，今年，武汉大学和中国政法大学、山东大学等数所高校还招收了首批“党内法规学”方向硕士研究生，这几所学校都是教育部的党内法规研究试点单位。

被武汉大学录取的10名硕士生中，有4人是从法学院其他专业调剂的。中国政法大学由于今年4月才公布招生计划，首届6名学生也是调剂而来。

入学的第一个学期，中国政法大学党内法规方向硕士生除基础课外，只有一门“政党政治”专业必修课，这是政治学专业一门常见的课程。新生袁嘉忆告诉南方周末，她的准导师柯华庆推荐了几本著作，包括《法理学》《政治哲学史》以及中办法规局局长宋功德的《党规之治》和柯华庆自编的《党规学》讲义。

随着研究生教育的试点起步，“党内法规学”教育的下一个目标是开设本科。

2018年3月27日，教育部副部长杜占元在一次公开讲话中提到，支持高校设置党内法规和党的建设等二级学科。一旦获批为二级学科，就意味着可以招收本科生。

获批之前，部分高校已经悄然在本科生中开展相关教育。山东大学法学院教授、山东省党内法规研究会会长肖金明告诉南方周末，山东大学2018年已开始在本科阶段试办党内法规和监察法学特色班。中国政法大学法学院教授柯华庆则透露，法大试点党内法规本科专业的方案已开始规划。

2018年秋季学期，法大党内法规研究中心主任王建芹还给法大本科生开了一门党内法规学导论通识选修课。

“开设这门课程要面对很多偏见与质疑。”王建芹说为准备这门课，她在假期熬了很多夜。她的教学计划里，直到第三节才会涉及党内法规基本概念，“学生喜欢新奇的、批判的东西，如果上来就灌输概念，学生心里会不服。”

全校大二以上六千多名学生都可以选修这门课，最终选课的学生是24名，听了第一课的只有12人。

“无书可教， 无书可学”

尽管党内法规学的学历教育已经开始，但目前并无统一教材，学生们都在使用老师自编的讲义。

为让学生们有书可学，老师们有书可教，《党内法规学》教材的编写工作被提上了日程。南方周末了解到，根据中央有关领导的指示，编写工作由中国法学会会同中办法规局共同承担，具体由中国法学会党内法规研究中心负责推进。

2018年6月25日，《党内法规学》编委会成立及编写工作启动会在北京举行，中国法学会党组书记、常务副会长陈冀平称，要解决党内法规学习教育存在的“无书可教、无书可学”问题，对基本概念作出界定。

教材编写小组既包括法学会党内法规研究中心成员、兼职研究员，很多党内法规研究机构专家，中央有关部门的人员也在其中。

山东省党内法规研究会会长、编写小组成员肖金明说，9月初，编写小组已召开了第一次会议，将党内法规学编写的指导思想、教材内容体系等问题确定了下来。

多数撰稿人也领到了任务分工，同为参与者的王建芹告诉南方周末，预计2018年11月之前，会有初稿发布，并向有关部门和多领域专家征求意见。

但作为教材，不同于一般的学术著作，需要精准和共识。肖金明也坦言，一些基本概念、基本范畴和基础理论问题没有完全形成共识，“无疑给教材编写带来了很大挑战”。

更大的挑战是，党内法规学“没有太多可供借鉴的国际经验，更没有比较成熟的理论传统可以援引，甚至连广泛公认的术语表也还没有形成”，清华大学法学院副教授屠凯说。

“党内法规‘热没有问题，但不能是‘表面的热闹。”中国社科院法学所法治战略研究部主任李忠对南方周末说，基本概念没有厘清之前，难免有些盲目跟风，“他成立我也成立，他研究我也要研究，研究者和机构现在最需要的就是找到真问题”。

2017年国家社科基金在党内法规研究方面立项课题是16个，教育部重大攻关项目也列入了1项。

2018年3月27日，教育部副部长杜占元在一次公开讲话中提到，支持高校设置党内法规和党的建设等二级学科。一旦获批为二级学科，就意味着可以招收本科生。

基本概念没有厘清之前，难免有些盲目跟风，“他成立我也成立，他研究我也要研究，研究者和机构现在最需要的就是找到真问题”。