个税改革：民众受益多少？

贺斌

个人所得税法第7次修订尘埃落定。

8月31日，第十三届全国人大常委会第五次会议以157票赞成，2票反对，11票弃权，表决通过了关于修改个人所得税法的决定。

这是1980年个人所得税法出台以来第7次大修，被舆论称为是一次根本性变革。自此，中国个人所得税告别此前按月征收、按次征收的方式，明年将采取综合征收模式。

作为和民众息息相关的个人所得税法修正一个根本性突破是：首次将劳务报酬、稿酬、特许权使用费三项所得与工资、薪金所得合并计算纳税，实现了从分类税制向综合与分类相结合的个人所得税制的重大转变。同时，加大了减税力度，基本减除费用标准（俗称“起征点”）从3500元提高到5000元，虽然还是实行从3%到45%的7档超额累计税率，但扩大了3%、10%、20%三档低税率的级距。此外，在此前三险一金的专项扣除基础上，将子女教育、继续教育、大病医疗、住房贷款利息或者住房租金、赡养老人等六项支出设为专项附加扣除。

尽管此次个人所得税法的修改在个税改革的进程中实现了巨大的跨越，但多位受访专家认为此次草案出台较为仓促，一些条款内容还比较粗放，还需要在未来的配套中加以细化。

新通过的个人所得税法依旧延续一审时确定的起征点和税率结构，但在业内人士看来，专项附加扣除尽管提升了公平性，但也面临如何解决效率以及税制竞争力的难题，同时还要兼顾公平与效率。

专项扣除引发广泛讨论

2018年6月19日，个人所得税法修正案草案提交全国人大常委会会议审议，6月29日起在中国人大网公开征求意见。根据中国人大网站的数据，截至7月28日，共收到意见131207条，参与人数67291人。

综合中国人大网站信息，在这些意见中，起征点是大家普遍关心的问题，在全国人大常委会审议和征求意见过程中，就包括进一步提高基本减除费用标准，适当降低综合所得最高边际税率。

对于此次纳入综合征税的劳务报酬所得、稿酬所得、特许权使用费所得，有的全国人大常委会委员和专家提出，应在减除必要的费用后计算收入额，以体现按照量能课税、净所得征税的原则，此外，稿酬所得需要长期智力投入，在税负上应给予一定优惠。

对于此次草案一审稿中增加的五项专项附加扣除，亦引起了广泛讨论。对于哪些项目应纳入专项附加扣除，不同利益群体也是各执一词，有的建议对抚养孩子费用进行专项扣除，但也有人认为此举有单身税的嫌疑，而对于专项附加扣除的具体范围、标准等，也收到了不少建议。

中国法学会财税法学研究会会长、北京大学法学院教授刘剑文曾以研究会的名义提交了意见，包括基本费用减除标准、综合所得问题，最高边际税率问题，以及专项附加扣除的标准、条件、程序，以及如何生效等。

在刘剑文看来，一审稿中只是将四项所得综合在一起，其他的分类所得没有变化。然而，个人所得税是按照“纯所得”的方案进行增税，是对经过必要扣除之后的余额进行征税，如果仅仅只是将四项所得合在一起，其他方面没有扣除，就变成了“毛所得”征税。

在开始征求意见不久，刘剑文受邀参加包括全国人大宪法和法律委员会、财政经济委员会、全国人大常委会法制工作委员会、预算工作委员会四委联合举办的专家座谈会，在会上，他提出了自己的意见和建议。“全国人大的领导都记了下来，但并没有进行现场解答和反馈。”刘剑文说。

在表决稿中刘剑文的意见得到了体现，允许劳务报酬、稿酬、特许权使用费等三类收入在扣除20%的费用后计算纳税，特别是稿酬所得的收入额减按70%计算，也就是说100元稿酬收入，按照56元计算纳税。据财政部测算，通过20%扣除，月收入在2万元以下的纳税人税负可降低50%以上。

刘剑文在接受《中国新闻周刊》采访时表示，此次个税改革之所以引起如此大的反响，主要是在草案制定过程中，一直处于保密状态，对于起征点如何设定，专项扣除的项目如何选择都没有一个较为明确的解释，引发了大家的疑惑。“个税关乎着每个人，应该在前期充分征求民意，凝聚共识，这样才有利于法律的遵从。”

早在一年前，中国国际经济交流中心学术委员会副主任、国家开发银行原副行长刘克崮就召集了来自社科院财经战略研究院、中国财政科学研究院等财税专家，成立了“个人所得税改革研究课题组”，历时一年，搜集了国内外的数据和经验，对个税改革进行了深入研究。

个人所得税法修正案草案面向社会征求意见之时，个人所得税改革研究课题组也开始对草案进行研读，并征求了课题组之外多位财税专家的意见，于8月14日形成《关于个人所得税法修正案草案的意见》，并将报告递送给全国人大法工委，同时一一寄送给中央领导和相关部委，以及全国人大常委会全体委员。

“用的是快递，共寄了两百多份。”刘克崮告诉《中国新闻周刊》。

在这份报告里，课题组建议保持草案提出的每月5000元的基本减除费用标准不变，建立与基本消费品物价指数挂钩的自动调整机制，同时，慎重审议专项附加扣除，明确其与基本减除费用的关系，并考虑使用定额抵免方式，建议降低最高边际税率，增加劳务报酬所得费用扣除，鼓励创新。此外，对于个人纳税信息申报和税收法定等也提出了意见和建议。

“个人所得税法出台以来，基本减除费用标准经历了四次调整，从每月800元到1600元，再到2000元、3500元，每次征求意见后都会再进行调整，看似尊重民意，却给人们造成个税改革等同于调整起征点的误解。”劉克崮认为，应科学测算基本减除费用标准，其内涵和依据应当清晰，明确除基本生计支出外，是否包括取得综合所得的成本费用，在此基础上，再设计各项专项附加减除。

此次通过表决的个人所得税法修正案中，并没有对一审稿中的5000元起征点进行调整，在8月31日的新闻发布会上，财政部副部长程丽华表示，5000元的基本减除费用标准是统筹考虑了城镇居民人均基本消费支出、每个就业者平均负担的人数、居民消费价格指数等因素后综合确定的。

根据国家统计局抽样调查数据测算，2017年中国城镇就业者人均负担的消费支出约为每月3900元，按照近三年城镇居民消费支出年均增长率推算，2018年人均负担的消费支出约为每月4200元。“基本减除费用标准确定为每月5000元，不仅覆盖了人均消费支出，而且体现了一定的前瞻性。”程丽华说。

程丽华还透露，今后还将结合深化个人所得税改革，以及城镇居民基本消费支出水平的变化情况，对于基本减除费用标准进行动态调整。

“将基本减除费用标准定在5000元，可以说基本满足了大家的期待，也还有提升的空间。”刘剑文表示，基本减除费用标准并非这次改革的核心，如何通过优化税率标准，改革个税模式，更好地体现公平才是改革的重点所在。

漫长的综合征收改革

此次个人所得税法改革取得的突破性进展，就是实现了从分类征收到综合与分类相结合的税制，而迈出这一步，中国用了22年时间。

刘克崮曾担任过财政部财税体制改革司副司长，后来成为税政司首任司长，对个税改革的历程记忆犹新。

1994年，中国将个人所得税、个人收入调节税、城乡个体工商业户所得税合并，建立统一的个人所得税制，税率按收入类别分别实行超额累进制和比例税率。“1995年就有人提出实行综合征收的建议，却一直没有推进。”刘克崮向《中国新闻周刊》回忆。

据了解，“建立综合与分类相结合的个人所得税制”这一改革目标最早出现在“九五”计划中，此后，在“十五”“十一五”“十二五”规划（计划）中，尽管表述不同，但都明确个人所得税改革的方向是推进综合与分类相结合。然而，在此后数次个人所得税法修订中，始终没有在综合征收上取得进展。

“综合所得是一项涉及整个征管模式上改进的问题，哪些要计入综合所得，为何计入综合所得？这些都需要考虑。而且还涉及到对应的群体利益的问题，以及汇算清缴、申报核对等问题，这也是改革迟迟没有推进的原因。”刘剑文向《中国新闻周刊》表示。

2014年6月30日，中共中央政治局召开会议，审议并通过了《深化财税体制改革总体方案》，要求到2020年前完成6大税种的改革任务，其中就包括个人所得税。随着2016年5月营改增全面扩围完成后，个税改革被提上了改革议程，而此次改革的主要方向就是建立综合与分类相结合的个税制度。

此前，财政部也召开了数次研讨会，对个税改革问题展开讨论，最终制定了此次修改草案。

在刘剑文看来，按照此前的个税法案，拥有多项收入的人显然比单项收入的人享受更多优惠，而综合所得征税解决了“看收入不看纳税人”的状况，即收入多的人少交税，收入少的人多交税的问题，体现了对公平的重视。而改变部分劳动性所得的征收模式后，综合性征税的项目会按年汇总综合征税，有利于解决不同收入群体在征税过程中的横纵向不平衡问题。

“目前纳入综合征收的纳税人大多是科研人员或者脑力劳动者，而扣除20%的费用后计算纳税，体现了国家对科技创新的鼓励和重视。”刘剑文说。但在他看来，目前仅将九项个人所得中的前四项合并纳税还没有达到公平的要求，需要在以后的改革中进一步扩展。

刘剑文向《中国新闻周刊》解释道，在个人所得中，有劳动所得（积极所得），也有非劳动所得（消极所得）。前者比如工薪所得、劳务所得、稿酬所得和特许权使用费所得，而后者比如利息、股息、红利所得、偶然所得等，而按照目前的税制，只需缴纳20%的税。

“我们的个税制度要鼓励的应该是勤劳致富，如果靠劳动致富的人最高要缴纳45%的税，而在资本市场层层套利牟取暴利的人，却只交20%的税，不仅造成了新的不公平，更可能带来人才的外流，这是必须要引起相关部门重视的。”刘剑文说。

是调分配还是扩差距？

作为中国财税改革的亲历者和见证者，刘克崮深知个人所得税的一大功能是调节收入分配。“无论是起征点的上调，还是专项附加扣除，都有一定程度的反向操作，使得高低收入人群间的差距越来越大”。

在此次提交的报告中，有一个来自OECD国家和中国的税收和转移支付前后基尼系数变化的图表，采用的是2000～2010年OECD国家和中国的数据。从表中可以看出，在税收和转移支付之前，除希腊与德国以外，各国基尼系数都在0.4以上，超过警戒线，于是各国都采取了税收和转移支付政策（如补贴），在这十年的区间内，大部分国家通过减税和补贴，基尼系数都有明显的下降，甚至降到警戒线以下。只有中国仅从0.443降至0.41，调节作用微乎其微。

值得一提的是，在这一阶段，中国经历了起征点从800元到1600元，再到2000元的调整，而且补贴也多数惠及农村人口，城镇人口的补贴即少。“这说明，我们的减税和补贴政策，并没有起到缩小收入差距的作用，甚至有某些措施可能起了拉大这一差距的反向作用。”然而，这一现象似乎并没有引起当局重视，2011年，中国再次上调起征点到3500元。

2011年的个税改革，将“扩中、控高、提低”作为改革重点，当时刘克崮正在外地出差，看到征求意见稿，心想“坏了！”于是立刻找到相关部门，建议减少超额累进税率的级距，降低最低边际税率。这一意见终被采纳，超额累进税率由9级减少为7级，最低边际税率由5%降到3%。

按照程丽华的说法，此次，起征点由每月3500元提高到每月5000元，从总体上来讲，一年税收大致要减3200亿元，个税的纳税人占城镇就业人员的比例将由现在的44%降至15%。

按照2017年《中国统计年鉴》数据，2016年中国城镇就业人员为4.14亿人，照此口徑推算，纳税人数将从1.8亿人减少到6200万人。

“4.14亿人中仅有6200万人缴纳个人所得税，那么我们的个税还能称之为国民税吗？”刘克崮反问道。

刘克崮认为，对收入高、中、低等人群的划分，应采用国际通行的五等分法，即在样本总量中的高、中高、中、中低、低收入五类人群各占20%。为了更直观解释这一观点，刘克崮拿出笔，在纸上画了一条直线，并分成了五等分，而15%显然占据着高收入人群的最前端。

“中国个人收入分配调节的对象应是全体国民，但85%的城镇就业人员从纳税人行列中被剔除出去，他们中的大多数才是真正的低、中收入人群。特别是从3500元到5000元的过程中，1.18亿人不再纳税，对于即将出台的专项附加扣除将无法享受，而这85%中的大多数，恰恰才是最需要减负的人。”刘克崮说。

而这1.18亿人，享受到了多大的减税好处呢？刘克崮迅速计算了一下，从3500到5000元，适应3%的税率，也就是45元缴税额。“也就是说，他们每个月虽然省了45元税款，却无法享受6项专项附加扣除，这是捡了芝麻丢了西瓜！”

目前，专项附加扣除的相关配套细则还未出台，程丽华透露，或对专项附加扣除设置一定限额或定额标准，但具体如何抵扣还无从知晓。

“如果是这样的话，85%中真正的中低收入群体怎么办？”刘克崮認为，应该宽税基、低税率、简税制、严征管，首先应最大限度扩大纳税人范围，在此基础上，通过税率的降低和税制的简化，减免一部分纳税人的税负，由于更多的人进入到纳税人的行列，就可以享受专项附加扣除等优惠政策，“这样才能体现税收的公平！”

刘克崮建议，可以采用定额抵免方式，即先正常缴税，再按照每项进行抵免，纳税额大于抵免定额的可以退税。

对于民众而言，更关心的可能是社保费用的提高。按照税收征管体制改革的要求，未来将由税务部门负责社保的征收，社保直接与收入挂钩，费用将会大大增加，届时拿到手中的收入，或将大幅减少。

配套措施还需细化

此次修改后的个人所得税法从2019年1月1日起实施，为了让纳税人尽早享受减税红利，今年10月1日起，先将工资薪金所得基本减除费用标准提高到每月5000元，并按新的税率表计算纳税。明年1月1日起，将劳务报酬、稿酬、特许权使用费等三项所得与工资薪金合并起来计算纳税，并实行专项附加扣除。

在如此短的时间内，刚刚经过机构改革的税务部门是否能够迅速适应新的征管要求，配套政策能否按时出台，对于财税部门和立法机关而言，无疑是一场考验。

尽管专项附加扣除的标准、扣除方式等还未出台，但在具体操作上，国家税务总局总审计师刘丽坚提出了三项配套措施。首先，纳税人只要结合自己的实际情况申报就能享受扣除；其次，个人还可以将专项附加扣除信息提供给单位，每个月发放工资、代扣个税时，单位就可以根据个人的实际情况进行扣除。此外，即使当年没有扣除，还可以到第二年办理汇算清缴的时候申请退税。

“国地税合并后，最大的好处是消除了体制障碍，实现数据和信息共享，下一步，还需要做好配套和衔接工作。”刘克崮认为，此次新增的6项专项附加扣除，和已有的政策还有重合之处，例如养老制度、医疗制度、失业制度、最低生活保障制度、贫困救济扶助制度、助学贷款制度和九年义务教育制度等，未来的配套政策还需要做好衔接工作。“个税改革还将扩大综合征收的范围，建立失信者联合惩戒制度等”。

“此次个税改革解决了综合所得扣税问题，并将专项附加扣除写入法律草案中，同时还写入了反避税措施，总的说来达到了预期。”刘剑文表示，法律的修改很难一步到位，还需要不断完善。