如何推进市场监管制度改革

林江

2018年全国人大通过了政府机构改革方案，内容之一就是组建国家市场监督管理总局。公众预期它能有效解决人们关切的食品安全、药品安全、知识产权保护和产品质量等问题。这项改革将对市场监管格局的重构和市场环境的再造产生重要影响。

市场监管制度改革的目标

众所周知，市场监管的对象是市场主体，即企业。随着“大众创业、万众创新”政策的全面落实，我国市场主体快速成长，总量规模已超过1亿户，并仍有进一步增长的潜力。然而，尽管总量规模相当庞大，但市场主体的密度却不够高，千人拥有的市场主体数量与发达国家相比还有较大差距。如何进一步消除创新创业的制度性障碍，降低准入门槛，将成为市场监管者要思考的重要问题。

近年来，我国致力于商事制度改革，为引导更多创业者进入现代服务业领域，从而为先进制造业的发展营造良好的营商环境。然而，目前我国在世界营商环境的总体排名尚处于中游水平，与整体经济发展水平不相适应。因此，通过市场监管制度改革释放经济的巨大能量和潜力，激发市场活力和创造力，就成为市场监管制度改革的重要目标之一。

市场监管制度改革将通过有效保护消费者权益来激发消费市场的活力。随着经济进入新常态，拉动内需已成为经济增长的主要动力，而内需的扩大离不开对消费者权益的保障。当前，消费经济进入了空前繁荣和快速变革的时期：新的消费领域、消费模式不断涌现，这既是经济发展过程中的闪光点，也给消费者维权带来了新挑战。例如，随着网络经济、共享经济、数字经济的发展，共享单车押金退款难，旅游平台“杀熟”，消费者网购退货难，售后服务缺失等现象比比皆是；一些新的销售模式通过网络与非法集资，对社会公众和消费者权益造成危害。如何保护消费者的合法权益成为市场监管迫在眉睫的问题。

市场监管制度改革降低市场主体的准入门槛，并不意味着放弃政府部门对市场主体的监管，而是监管的手段和方式发生了变化。一方面，市场主体呼吁政府减少各种不合理的优惠补贴，让国企和民企回到同一起跑线上；另一方面，市场主体希望政府能通过营造良好的市场环境鼓励创新和竞争，依靠市场发现新的商机，培育创新能力。事实上，只有在公平竞争，优胜劣汰的机制下，才能促进产业结构转型升级，让市场主体不断走向成熟。

市场监管制度改革意味着我国对知识产权的保护进入新阶段。知识产权作为企业的核心竞争力，是国家实现创新驱动发展、创业转型升级的重要支柱。我国商标的有效注册量连续16年居世界首位，专利发明申请量连续7年居世界首位。随着经济进入高质量发展阶段，市场主体的知识产权意识、品牌意识、专利意识将日渐高涨，对市场监管者能否对知识产权提供有效保护等问题提出了更高要求。近年，一些市场主体的商标和专利面临着较高的被仿冒、被侵权风险，如何通过优化监管，强化市场主体对知识产权和专利保护的意识，是摆在市场监管者面前亟待解决的重大议题。

市场监管制度改革的终极目标是建立统一的大市场。2002年，加拿大一位学者曾对中国市场的分割程度进行研究，研究假设中国31个省区之间的贸易类似于国家与国家之间的商品贸易关系。研究结果显示，省与省之间的贸易相当于面临着160%的关税壁垒。由于关税壁垒事实上并不存在，换言之，省区之间存在着庞大的行政性非关税壁垒。

在当前全球经济激烈竞争的背景下，国际贸易摩擦时有发生，我国急需通过市场监管制度改革破除市场的行政性藩篱，让庞大的市场潜力作为建立良好国际贸易和投资关系的压舱石。统一的大市场也将推动商品和生产要素畅通无阻的流动，助推新产业、新业态的蓬勃发展。

监管职能的实质改变是关键

那么，该如何稳步推进市场监管制度改革？首先，我认为这并不是依靠单一的政府监管部门努力就可以实现的，而是需要多个部门、多维度的执法才能奏效。即使这一轮机构改革整合了多个监管部门，组建了国家市场监督管理总局，但原本属于不同执法监管部门的职能在新的监管机构中能否各司其职的同时又做到无缝对接和协同，尚有待观察。

例如，要有效打击医药购销领域内的商业贿赂行为，就涉及医改政策调整、药品招标采购、药品推广等，同时还涉及纪检监察、行政调查、刑事处罚等多个执法环节，需要跨部门、多维度的执法与合作。如何把社会信用体系的不断完善与新版《反不正当竞争法》的实施以及国务院机构改革有机结合起来，倒逼市场主体建立合规管理体系，实现合规经营，应该成为市场监管制度改革的着力点。

其次，国家市场监督管理总局把工商、质检、食药的全部职能以及发改、商务部的部分职能予以合并，似乎是遵循大部制的思路推进改革，有其合理内涵，因为把多种内容有关联的监管事务交由一个部门管辖，可以最大限度避免监管职能交叉、政出多门、多头管理的弊端，提高监管和行政效率。

然而，回顾大部制改革经验，有些改革是成功的，有些改革却不见得顺利，有的甚至从大部制退回原形。可见，大部制改革的关键主要不在于设立了什么部门，撤销了什么部门，而是监管职能有了怎样实质的改变，这样的改变是否有利于建立有效、问责的服务型政府。换个角度看，整合市场监管部门的工作相当繁重和复杂，整合后的机构职能要能实现科学设置，还需要一个较长的磨合期。例如，原国家工商总局已有一套信用體系，原质检总局也已建立了一套信息化系统，原食药监总局自身也有一套信息化系统，如何在大市场监管体系和框架下进行系统集成和整合，建立数据平台，实现数据共享？事实上，如果无法实现共享，大数据就失去意义。

再者，随着市场监管的重点从线下转为线上，监管对象也要从企业转为行为，对新业态的监管方式也应有别于对传统业态的监管，因为市场秩序在线上线下的表现是完全不同的。例如，传统业态对消费者利益的损害主要表现在不正当的价格竞争上，而在新业态中，市场的混乱现象则主要体现在对用户资源的竞争上——企业为了获取更多的用户资源，宁愿采取免费甚至补贴的做法，从而衍生不正当的竞争行为。如果监管部门依然用传统思路去监管新业态，是行不通的。

最后，新的市场监管机构诞生后，还需要更符合当前国情下《反垄断法》的特色和功能。过去我们喜欢讲某个市场有哪些垄断者，市场份额是多少，可是在互联网世界里，企业往往跨界经营，单讲一个市场，其份额并不大，但如果把跨界的业务加总起来，市场可以相当庞大。故要判断一家互联网企业是否垄断，防止企业滥用市场支配地位来损害消费者利益，监管者必须要有新思维和新观念。必要时，甚至应该对2008年8月1日生效的《反垄断法》进行修订，以体现与时俱进。

（作者系中山大学岭南学院经济系教授、博导）