科学管理视角下我国公共管理改革方向探析

霍中财

摘要：泰勒是管理理论发展历程中一颗璀璨的明星，其创立的科学管理理论，至今依然具有重大的现实价值。科学管理首次将技术手段引入到管理之中，实质上是一种标准化、规范化和制度化的管理方式，这对于我们今天的公共管理实践具有重要的借鉴意义。本文以科学管理的简要阐述为始，在资料梳理基础上着重分析目前我国政府公共管理实践过程中存在的问题，最后从科学管理的视角，提出我国公共管理的完善路径，尝试为政府管理实践提出些许方向建议。

关键词：科学管理；公共管理；完善方向

科学管理理论产生后，传统的经验管理逐渐走向了科学管理，直到今天，科学管理还深刻影响着企业、学校、政府等多种类型的组织，显示了科学管理不竭的生命力。当前，我国的公共管理实践过程中存在诸多问题，从科学管理视角探索一条公共管理改善路径，既蕴含深刻的理论意义又具有现实的实践价值。

一、泰勒的科学管理理论概述

（一）科学管理理论产生的背景

“我们日复一日的失策、指挥不当和低效率等行为，给人力资源带来了更大的浪费，这正是罗斯福先生所提到的‘国家整体工作效率’不足。”[1]泰勒所著的《科学管理原理》开篇序言深刻揭示了美国社会当时的社会现状——虽然发展出了很多大型公司，但是企业仍旧停留在原始落后的管理方式上。与此同时，工人与资本家之间矛盾也愈发严重，工人运动愈渐频发，企业迫切需要一种化解矛盾的方式。科学管理理论正如一场及时雨，给许多企业注入新的生命力和活力，也成为时代的福音。

（二）科学管理理论的精华

以技术手段对工人工作方式进行测量，从而寻求最短工作时间，并将技术理念引入管理中加以优化，这是科学管理的一大路线。科学管理思想虽以技术为接入点，但却涉及人事管理、职能设计等诸多方面，本文简要阐述科学管理理论中对于我国政府管理实践具有改革意义的部分精华。

1.科学的工时研究

絕大多数工作都离不开人力，即便在人工智能运用广泛的今天，不论组织的性质、大小，组织内工作是简单或复杂，如果能够将工作步骤科学化，都能够取得良好的效果。传统管理模式下，工人依靠习惯和喜好工作，管理者也并不清楚怎样的工作方式最为合适，一名工人一天完成多少任务才最合理，多数管理者只是依靠经验、偶然且缺乏系统的观察。泰勒认为，每一件活都能找到“最快工时”，只要把每一件工作进一步划分，细分为一项项动作，再对这一项项动作进行测算后相加，就能准确得出工作消耗的总工时，这种研究方法要比笼统的记录整个一件活所费的工时更为准确有效。[2]随后，泰勒正式建立了专门的工时研究部门，按照这种方法对多种工作进行了测量，科学测算出了多种工作的最合理操作方法和最快工时。

2.创新的选人与培训理念

以往的管理模式中，工人自由的选择自己喜欢或是想要从事的工作，同时也造成了工人与职位不匹配的现象。泰勒强调，科学管理必须对工人进行科学筛选，然后对工人进行岗前培训，让工人掌握最科学的干活方法。而在培训过程中，管理者要判断工人发展潜力，并根据工人不同的资质安排系统的训练，以此帮助和指导每一名工人。在这种管理模式中，工人无需懂得科学或规律，他们只需要在职能工长们的教导下，按照具体的操作规则进行工作。这使得工人无需要像传统学徒那样花费大量的时间观察和模仿师傅，因为这些具体的操作规则或要求都是具有显性特征的知识。

3.计划与执行分离的职能设计

泰勒主张由资方按科学规律去办事，要均分资方和工人之间的工作和职责，要把计划职能与执行职能分开并在企业设立专门的计划机构。[3]专门的计划机构主要负责研究最佳工时和工作方法、确定企业发展战略等事务。这种职能设计将所有可能涉及脑力的劳动从车间中分离出来，由专门的计划部门负责思考计划，由职能工长承担部分执行职能，而工人则只需要负责实际的生产操作。计划部门由四个职能管理员组成，他们来自于不同的部门，代表自己的部门一起进行讨论，并与职能工长进行交流，处理整个车间的日常性生产经营管理工作。职能分工缩短管理耗损的时间，同时也减少了相应的培训支出，提高了企业整体劳动效率，更有利于管理者确定企业发展方向，做出最佳发展战略计划。

（三）科学管理理论的影响

《科学管理原理》的出版引发了一场管理思想启蒙运动后，此后管理学就成为一门独立的学科受到整个社会的关注。[4]泰勒的科学管理思想对美国的经济、政治和社会生活等多个领域都产生了重要的影响，科学管理在这里从一种理论转变为一种高效而广泛运用的实践文化。19世纪初，美国经济富于活力，工人的实际工资增长了一倍，而每周平均工作时间却少了10个小时，仅20年代，工人的劳动效率就提高了近一半。著名的历史学家所罗门·法布里坎特将这一重大改变首要归功于科学管理理论的运用。

科学管理理论传入日本以后，日本成立了许多研究学会，其理论被大量的运用到工业企业之中，为日本成为工业制造强国打下了坚实的基础。如今，科学管理的思想已经被广泛运用到各个领域，尤其是其中标准化作业、以技术手段计量化的理念至今仍不过时，甚至成为今天众多公司标准化管理的样板。

“科学管理的实质是一切企业或机构中的工人们的一次完全的思想革命——也就是这些工人，在对待他们的工作责任、对待他们的同事、对待他们雇主的态度上的一次完全的思想革命；同时也是管理方面的工长、厂长、雇主和董事会，在对他们的同事、他们的工人和所有的日常工作问题责任上的一次完全的思想革命。没有工人与管理人员双方在思想上的一次完全的革命，科学管理就不存在。”[5]泰勒在国会听证会上的证词，将科学管理的实质表达的淋漓尽致，科学管理理论的光辉不仅仅是一场技术变革，更是一场对于管理思想的革命。

二、我国公共管理实践现状及存在的问题

自改革开放以来，我国政府公共管理多次围绕提高政府行政效率、实现政府公共管理现代化这个目标，多次进行了政府职能转变、政社分开等方面的改革尝试，各级政府的行政效率也有了一定程度的提高。然而就整体而言，由于改革的不彻底性，长期以来形成的问题在相当程度上积重难返，政府管理问题还普遍存在，人浮于事、官僚主义等风气盛行，最终造成行政效率低下。[6]

（一）行政机构臃肿，财政支出膨胀

多年来，我国政府的财政支出一直处于不断增长的态势，且这种上升的速度要远高于财政收入增长速度，财政赤字不断加大，这种现象一定程度反映了我国政府机构臃肿的现状。新中国成立以来，我国政府先后多次进行了精简机构的改革，虽然有一定的成就，但却总难以跳出“膨胀一精简一再膨胀一再精简一膨胀”的循环怪圈。[7]公共管理过程中的“帕金森”现象，导致政府部门的预算不断增加，从而又引发新一轮的机构增大，下属增多，成本增高，财政支出浪费也愈加严重。这种浪费长此以往，必将影响社会发展与国家进步，我国行政成本控制刻不容缓。

（二）行政效率低下，政府服务质量亟待加强

当前，我国政府机关，尤其是地方政府机构普遍存在职能分工不清晰的现状，内部分工不合理，职能重叠等现象层出不穷，几个人甚至更多的人重复做相同的工作。这种现象不仅存在于部门内部，部门与部门之间也存在着同样的问题，这就导致政府办事效率大为降低，严重影响了政府在群众心中的良好形象。这种职能和职责重复，不仅仅造成了行政效率低下，更是对人力资源的一种浪费。

而提到政府服务，我们常常想到的都是官僚主义、低效率、素质差等词，虽然现在政府的服务水平相比以往有了很大的提升，但留在群众心中不良的印象却也根深蒂固，尤其是在一些经济不发达的地区，政府的服务能力还不够理想。当前许多地方政府官场氛围中，“官本位”思想依然盛行，官员将手中的权力视为自己炫耀的资本，更有将其当作战利品以换取权钱交易等行为。…官本位’和政府本位的意识一直充斥着整个社会，不只是政府及其工作人员认为自身的权力是绝对的，高高在上的，而且公民的公民意识也很淡薄，以至于本来是国家和社会主人的公民成了被权力所奴役的人。没有正确理念的指导，构建服务型政府可以说是天方夜谭。”[8]

（三）权责设置不合理，行政权力过于集中

“无论是在层级化的传统科层组织中，还是在日趋扁平化的现代行政组织中，无论是组织的领导者、管理者还是普通行政人员，组织及个人所掌握的权力都是公共性的，并具有明确的公共利益指向。”[9]公共管理是一个以政府为核心整合社会力量、实现公共利益与公共福祉的过程，因而政府在这其中扮演的角色十分重要，政府内部的权责设置是否合理、政府本身的权力设置直接关系着公共利益能否有效实现。然而当前我国政府的公共管理，宏观上，政府部门掌握着诸如审批等太多权力，客观造成了“大政府，小社会”的现状；微观上，政府部门内部，领导的权力过于集中且缺乏监督，部分职位有责无权造成了不敢管的现状，有权无责造成了权力滥用的病态。必须从内部理顺政府各部门，部门内各职位的权责关系，从外部理顺政府和市场的关系，发挥政府在宏观上的引导作用，避免做出过多干涉。

三、科学管理理论对我国公共管理改革的启示

泰勒的科学管理思想在西方有着举足轻重的作用，对于西方的企业和政府管理都起到了很深的影响。我们可以从泰勒的科学管理理论中借鉴合理成分，将其与我国公共管理实践相结合，尝试解决一些实际问题，这对于我国的公共管理实践有着重要的意义。

（一）合理设定任务与激励相结合

泰勒在《科学管理的原理》一书中专门用了一节论述任务管理的重要性，他写到，“当每天给予一般工人一项具体作业任务，他应该在特定时间内予以完成——这构成了一个健全工人一天的工作。这样，这个一般工人才会就他自己和他的雇主说，以最大的干劲去工作。这就给工人提供了一个明确的标准，有了这个标准，他便可以随时计量自己的工作进度。完成了任务，便会给他带来最大的满足。”[10]当前，我国的公共管理实践中存在着较多的推诿现象，这也直接导致了政府运行的低效率。科学管理理论要求根据工厂的设备和原料，结合工人的工作情况，制定他们应该完成的任务计划。我国的公共管理也可以借鉴这点，根据当前政府的工作需求，联系公务人员的实际情况决定工作量。这种任务设定不仅仅是一个目标，更是一种鞭策。

科学管理认为智力不是人与人差别的主要因素，意志才是，这直接影响工人做事的效率。[11]任务、奖金这两个因素，是科学管理过程中尤为重要因素。泰勒十分重视激励措施对工人的作用，并将其视为科学管理的必备要素。在我国的公共管理中，也应借鉴科学管理的激励思想，重视不同质激励方式的结合。纵观西方的各种人性假说，都绕不开对人的激励，只是在激励方式的侧重上有所不同，“经济人”假设侧重物质激励，“社会人”假设重在以人际关系和归属感进行激励，“自我实现人”侧重于知识增长、才干发挥等内在激励。

（二）科学划分政府职位与权责

科学界定政府职能是政府变革的一个永恒话题，也是实现精简机构、提高政府管理效率、实现政府结构科学化的前提。职能设置是否科学决定了政府管理是否有效。当前我国经济发展市场化程度不断提高，政府管理呈现出与市场运行脱轨的现象。政府的职能必须针对市场的缺陷而进行设定，充分发挥对市场的补充、保护和服务作用，从而发挥提高效益、维护平等和保持经济稳定的作用。这种职能设定必须坚持精简、统

一、高效的原则，凡是市场能够有效应对的事，便尽量放权，设定必要的法律和市场规则保护，让市场主体独立去做。而对市场主体无法完成，尤其是市场失灵的地方，政府必须主动出面，发挥应有的服务，体现责任的担当。对于市场中原本不具有的条件，如果个人和经济组织有了条件后，政府就应该马上从自身身上剔除这些职能，使政府的职能逐步符合市场经济的要求。[12]因此政府的职能设定绝不是一成不变的，必须根据市场和社会的变化做出相应的调整。

此外，在政府部门内部岗位职务的设置上，政府可以借鉴泰勒的计划与执行職能分离的思想，科学设定职位责任，明细岗位的责任清单和权力清单，尤其对于领导者的岗位职责，更要进一步明确，既防止领导者滥用权力，又能使领导者真正能从日常的行政事务中抽身出来，专心于决策，提高公共管理活动中的政策质量。

（三）创新引入技术管理方式

科学管理的一大亮点就是将技术性手段引入到抽象的管理活动过程中，时至今日，这种理念依然非常流行，甚至成为评断一个组织管理是否科学的必要标准。现今常见的ISO系列标准认定、企业的目标管理、规范管理、标准管理、计量管理等，某种程度上都可以说是科学管理的翻版。在互联网十分发达、技术手段日新月异的今天，公共管理也必须引入新的技术，如电子政务建设，政府公共信息公开平台、网络问政等。公共管理也必须紧跟时代的步伐，积极引入大数据和云计算，构建自己信息网络，增强政府信息的透明度，稳步推进公共数据资源的建设和开放，提升自身的治理能力。

四、结语

科学管理理论是管理思想史上浓墨重彩的一笔，时至今日依然光辉不减，虽然其诞生之初在美国的推行受到了重重阻碍，甚至国会对此也举行了专门的听证，但现如今诸多企业、政府等各种组织的管理理念都绕不开科学管理的思想内核，泰勒也成为管理史上一座不可超越的丰碑由于笔者能力和篇幅有限，本文的理论深度还远远不足，仅从科学管理的角度提出了几点我国公共管理改革的实现路径，以此窥测一二科学管理的光辉。相信将来的学界对于科学管理的研究也不会停止，随着科学技术日新月异的发展，科学管理对于我国公共管理实践也会发挥更大借鉴的价值。

参考文献：

[1]弗雷德里克泰勒.科学管理原理[M].黄榛译.北京理工大学出版社，2012年版，第1页.

[2]王昊.论泰勒科学管理的当代意义和历史局限[J].北京行政学院学报，2007年第1期.

[3]袁淑清，金泽龙，阮喜珍.实用管理学教程[M].中国人民大学出版社，2013年版，第21页.

[4]罗珉.泰勒科学管理的遗产及其反思——兼纪念《科学管理原理》诞生100周年[J].外国经济与管理，2011年第9期.

[5]屈新珂.论泰勒的科学管理理论及教育管理的意义[D].哈尔滨师范大学硕士学位论文库，2012年.

[6]李彬.坚持科学管理提高行政效率[J].特区理论与实践，2002年第4期.

[7]南锐，王新民.帕金森定律视角下的地方政府机构改革评析——以政府雇员制和大部制改革为例[J].辽宁行政学院学报，2010年第10期.

[8]李建青.和谐社会视角下我国构建服务型政府的路径探析[J].产业与科技论坛，2009年第9期.

[9]麻宝斌，郭蕊.权责一致与权责背离：在理论与现实之间[J].政治学研究，2010年第1期.

[10]弗雷德里克·泰勒.科学管理原理[M].黄榛译.北京理工大学出版社，2012年版，第75页.

[11]叶珊.浅析泰勒科学管理思想视角下我国公共管理的发展向度[J].人才资源开发，2017年第14期.

[12]胡仙芝.推進行政管理改革，强化政府科学管理研讨会综述[J].中国行政管理，2000年第6期.