科研事业单位内部控制问题的实践探讨

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（中国地质科学院水文地质环境地质研究所 河北石家庄050061）

一、引言

随着国家经济实力、科研能力的不断提高，社会各界对科研成果的诉求愈加强烈，国家对科研事业的投入力度也在不断加大，财政资金拨付呈逐年上涨趋势。但与此同时，科研事业单位出现的问题却越来越多，如项目成果减少、审计问题增多、内部管理混乱等。近几年来，由于外部审计监督压力的增大，科研事业单位的总体管理水平有了一定提升，但仍存在一些明显问题，如单位领导者对内部管理不够重视，风险意识淡薄；职工业务水平不足；内部管理制度缺失，可操作性不强、执行力度不够等。

随着内部控制管理制度的普及，我国企业的内部控制理论和实践发展迅速，已形成了一套较为完善的内部控制体系。科研事业单位急需制定一套完善的内部控制体系来管理经济活动，防范风险。2012年财政部发布了《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会[2012]21号，以下简称《内部控制规范》），对我国行政事业单位内部控制的实施起到了重要的指引作用。2015年，财政部发布了《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》（财会[2015]24号）。2017年，财政部发布了《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》（财会[2017]1号）。《内部控制规范》指出，内部控制是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。与企业不同，事业单位内部控制的特点是“以预算为主线，以资金管控为核心”，主要目标是有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果。我国行政事业单位的内部控制还处于起步阶段，没有形成有效的力量来推动内部控制制度的建立和实施。本文通过分析我国科研事业单位内部控制中存在的问题，提出相关建议或意见，从而改善科研事业单位的内部管理，提高公共服务的效率和效果。

二、科研事业单位内部控制问题分析

（一）机构设置不合理。我国事业单位的管理机构设置及人员编制都是按照国家“三定方案”配备的。当事业单位的机构设置不能满足新的内部控制管理要求时，难以进行及时调整。多数科研事业单位的内部控制部门由一个部门作为牵头部门，其他部门相互配合，这样的模式容易导致部门职能不专，内部控制执行力度降低。此外，我国事业单位的管理部门较多，部门职责分工不够明晰，人员工作能力不足，管理程序繁琐，这些因素也直接降低了事业单位内部控制的效率与效果。

（二）内部控制机制执行效率低下。随着我国内部控制制度的不断发展与完善，事业单位也建立起了内部控制机制，并设置了相应的管理机构。但科研事业单位受传统管理模式的影响，各部门之间的权责分配不对等，遇到问题时相互推诿，部门之间缺乏有效的沟通与协作。此外，科研事业单位对内部控制的重视程度不足，内部控制关键岗位的人员素质与工作能力也不足。

（三）资产采购管理缺失。科研事业单位的资金来源以财政资金为主，按照预算来组织实施各项经济活动。由于预算执行的压力，有些单位存在采购高价格材料设备等现象，造成铺张浪费；还有些单位采购了大量的资产却闲置不用。资产管理方面也存在一些问题，如资产采购与验收岗位不分离、资产处置不及时、无预算采购资产，存在国有资产流失风险。

（四）财务体系不健全。现阶段，我国对科研事业单位的资金投入量在不断增大，单位的资金管理工作量也在不断增多，财务部门作为资金管控的直接部门发挥着关键作用。然而，目前科研事业单位的财务机构设置存在诸多问题，如人员编制不足、会计人员构成复杂、不具备从事会计职业的能力、不相容岗位没有分离、未设置关键岗位等，影响了科研事业单位的财务管理水平，加大了单位的财务风险。

（五）缺少对内部控制制度的评价与监督机制。内部控制制度的评价与监督是保证科研事业单位内部控制机制有效运行的推动力。现阶段，科研事业单位内部监督的实施动力主要来源于外部的推动力量，包括巡视、各类审计和专项检查等。与企业不同，企业以利益最大化为目标，有着强大的动力来管控经济活动，提高内部控制水平以实现利益最大化。事业单位不以盈利为目的，单位的收支计划和重点都由政府决定，单位只是遵照预算执行，缺乏建立内部控制以衡量其所提供的公共服务的效率和效果的积极性，科研事业单位自我构建完善内部控制制度的动力不足，缺乏对内部控制的自我评价与监督机制。

三、完善科研事业单位内部控制制度的方法

科研事业单位的内部控制作为完善单位管理的手段，是一个不断发展、变化的过程，要适时予以改进。内部控制制度的建立与实施分为单位层面和业务层面。单位层面的内部控制如同企业的控制环境，是业务层面控制的基础，因此本文从单位层面提出完善科研事业单位内部控制制度的建议。

（一）合理设置科研事业单位的机构和职责权限。随着现代管理要求的逐渐细化，科研事业单位的机构包括财务部门、资产管理部门、审计部门、项目管理部门等。机构设置的关键在于处理好决策、执行和监督三者间的权责分配关系，同时考虑不相容岗位相互分离原则。机构设置完成后，各部门要按照职责分工合理确定部门内的人员数量和岗位职责，提高业务人员的业务能力，定期轮岗。同时，科研事业单位应建立各部门之间的联动机制，加强部门间的沟通与协助，形成信息的横向、纵向交流，避免信息“孤岛”。

（二）设置独立的内部控制机构。科研事业单位应设置独立的内部控制部门，负责组织协调单位的内部控制日常工作。内部控制是一个系统，需要按照经济业务的管理流程进行风险分析，制定风险防控措施及评价机制。若采用由财务或审计一个部门“牵头”，其他部门给予配合的模式，可能造成部门职能不专。加之财务、审计等部门的事务性工作比较繁重，不能全面顾及单位的内部控制工作。内部控制涉及的业务部门要设置关键岗位，对于岗位的职责权限要形成文字，对于关键岗位人员的知识储备和业务能力都要做出明确要求，加强人员的业务培训。

（三）加强财务体系建设。科研事业单位内部控制的主体是“以预算为主线，以资金管控为核心”，财务部门作为预算、资金管理部门，在内部控制建设中发挥着核心作用。科研事业单位应赋予财务部门足够的人员编制，保障财务工作的顺利进行、不相容岗位和轮岗制度的实施。同时，财务部门应提高财务人员的业务素质能力，合理确定会计岗位职责，依法依规进行财务处理，确保财务信息的真实、完整。

（四）内部控制信息化。科研事业单位应充分运用信息技术手段完善和加强内部控制管理。应将单位的经济活动及内部控制环节嵌入到信息化系统中，用信息系统来固化内部控制要求和业务流程，实现内部控制的信息自动化，经济业务的标准化、流程化，减少人为因素的干扰，提高内部控制效果。科研事业单位可以利用自身网络设计一个内部控制模块，将预算管理、合同管理、收支管理、政府采购、资产管理等模块整合到一个系统中，然后再根据管理要求细化每个模块的功能。这样领导者既可以实时掌握单位的总体情况，也可以减少人力投入成本。详见图1。

图1 内部控制信息系统

四、完善内部控制制度的评价与监督机制

内部控制的评价与监督是科研事业单位内部控制制度有效执行的重要保证，能帮助单位及时发现内部控制设计中存在的缺陷及执行中的不足，为内部控制制度的建设提供直接可靠的改善意见。

（一）建立内部控制评价机制。《内部控制规范》并没有对内部控制的评价做出规定。现阶段我国事业单位的内部控制建设才刚刚起步，内部控制的制度体系、运行机制尚处于探索阶段。事业单位现阶段的内部控制评价主要源于自我评价，主观随意性较大，缺少客观性，对内部管理的改善、提高作用有限。外部评价系统的缺失，会导致内部控制规范等政策法规的实施流于形式，难以发挥真正效果，单位的内部控制目标也就难以实现。

现阶段，内部控制评价的模式大体分为两种：一是目标导向型评价模式，即根据内部控制目标来构建评价标准；二是要素型评价模式，即根据内部控制要素来构建评价标准。目标导向型评价模式具有很大的主观随意性，评价标准难以量化，缺乏可操作性。要素导向型评价模式按照COSO报告中的各个要素设计评价标准，可操作性较强，更易于为人所接受。

行政事业单位内部控制分为单位层面的内部控制和业务层面的内部控制，分别从宏观制度和微观业务两个层次进行内部控制建设。因此，科研事业单位的要素导向型评价模式也可以从单位层面要素和业务层面要素来设计评价标准，以提高评价的可行性。具体到每个层面的要素设置指标和评价标准，要根据各个单位的实际情况进行设定，目前并没有统一的评价标准。

（二）增强内部控制的内外部监督。现阶段，科研事业单位的内部监督部门主要是内部审计部门或纪检监察部门，这些部门受单位负责人领导，不具有完全的独立性。因此，科研事业单位内部控制机制中应增加外部监督机制的监管，如审计部门、财政部门、社会中介机构等外界力量。

财政部门作为财政资金的分配和管理者，有义务对资金的使用方向和效率进行监督。财政部门的内部控制报告制度要从实把控行政事业单位的内部控制情况，而不是仅仅在决算时编制内部控制报告。同时，审计部门应将内部控制作为一项审计内容，将其常态化。近几年来，行政事业单位屡屡爆出贪污腐败、经济犯罪等事件，在一定程度上源于单位内部控制的疏漏。2018年新修订的《审计署关于内部审计工作的规定》将内部审计职责的范围从财政收支、财务收支、经济活动拓展到内部控制与风险管理。由此可以看出，内部控制管理势在必行，并将赋予其新的使命和意义。

五、结束语

内部控制是一个相互制衡、相互促进的循环系统，如图2所示，科研事业单位的内部控制体系可以分为三部分，即内部控制部门、业务部门、评价监督部门。内部控制部门监督指导业务部门的各项经济活动，业务部门将内部控制执行中的信息反馈给评价监督部门，评价监督部门对内部控制部门的执行情况进行评价、监督并提出建议，进一步完善科研事业单位的内部控制机制，提高管理水平。

图2 内部控制组织图

综上，科研事业单位内部控制制度未得到充分落地执行的主要原因包括两方面：一是单位负责人对单位内部控制缺乏正确认识，重视程度不够；二是国家缺少对内部控制的评价监督机制。单位负责人作为内部控制环境的主体，要正确认识内部控制的必要性和重要性，不能搞形式、走过场，要将内部控制制度作为一个机构的运行流程运转起来。美国审计总署（GAO）于1983年发布了《联邦政府控制准则》，并与《管理层责任与控制》和《联邦管理机构财务诚信法案》共同构成了美国政府的内部控制制度体系。我国现阶段相关的法律法规尚不健全，缺少对内部控制的评价监督机制，内部控制体系尚处于起步阶段，存在许多亟待解决的问题，内部控制制度建设任重而道远。S