公共政策视野下推进欠发达地区新型智库建设的思考

韦伟光

摘要：[目的/意义]智库是以公共政策为研究对象，以政策分析人才为核心的研究机构；政策科学（公共政策学）是智库最主要的支撑学科，基于公共政策视角探究地方新型智库建设的困局及出路具有很强的现实意义。[方法/过程]基于公共政策视角，深入剖析当前推进欠发达地区新型智库建设面临的现实困境。[结果/结论]提出以新发展理念转变落后的行政管理思想；建立健全支持政策体系；加强支撑学科建设，大力培养政策分析人才等推进欠发达地区新型智库建设路径。

关键词：公共政策 欠发达地区 新型智库建设

分类号：C931

DOI： 10.19318/j.cnki.issn.2096-1634.2018.02.08

1 欠发达地区新型智库建设问题的提出

落后与先进，追赶与超越是人类社会发展史上的重要现象。追赶与超越是当今世界发展的主要节奏，发展中国家追赶发达国家，欠发达地区赶超发达地区是时代发展趋势。近年来中国“后发赶超”的发展趋势凸显，经济总量已位居世界第2，经济增速持续超过发达国家。中国内部也存在“追赶与赶超”，地区经济发展不平衡致使西部欠发达地区一直在追赶东部发达地区，近几年欠发达地区发展增速位居前列，后发趋势渐显。然而，经济的高速发展也伴随着资源的大量消耗，在有限资源稀少，不确定性因素增加的情况下，欠发达地区以往的跟随式发展模式并不足以实现“后发赶超”的发展目标。而且，社会的进步，公民意识的增强导致社会利益整合难度提高，传统的公共政策制定方式已很难高效率地协调各种社会矛盾和分歧，创新迫在眉睫。习近平总书记在宁夏调研考察时强调，“越是欠发达地区，越需要实施创新驱动发展战略”。可见，欠发达地区的改革创新任务十分艰巨。

改革创新任务越重越需要凝聚智慧以提供强大的智力支持，一系列重大改革措施的落实也更需要扎实的公共政策研究。近年来，党和国家高度重视中国特色新型智库建设。然而，區域经济发展不平衡，教育、人才资源分布不均致使当前我国地方新型智库建设方式存在较大差异，建设进度与发展水平参差不齐，尤其是欠发达地区新型智库建设滞后，整体发展水平相对较低。据统计，当前我国活跃和有影响力的智库约60%分布在发达地区的特大城市，仅17%和17.5%分布在中部和西部欠发达地区[1]。相关研究认为，在美国宾夕法尼亚大学发布的《2015年中国十强智库》和上海社会科学院发布的《2015年中国智库报告》中，中国智库影响力排名靠前的智库，中国国家级智库占据主导地位，地方智库除上海和北京分别有1～2家榜上有名外，其他地方，特别是欠发达地区的智库十分罕见[2]。因此，探究我国地方新型智库建设的困局及出路，加快推进新型智库建设是欠发达地区社会经济发展的需要；也是科学布局中国特色新型智库体系建设的需要。

加快推进新型智库建设对于欠发达地区的重要意义，归根结底是为社会经济发展吸引、培养和储备高层次人才，为实施创新驱动发展战略，实现跨越式发展目标出谋划策、建言献策。一是可增强区域创新实力，摆脱跟随式发展模式。唯有不断创新，才能摆脱跟随式发展模式。新型智库是产生新思想、新谋略，实施创新驱动战略，增强欠发达地区创新实力的重要推手。二是可提高公共决策科学化水平，提升治理能力。实现跨越式发展的特殊性对欠发达地区公共政策制定的科学性、合法性、时效性和民主性提出了更高的要求。实践证明，新型智库是现代政府决策系统的一个重要环节。三是可吸引、培养和储备高层次人才。实现跨越式发展的核心是人才，新型智库的核心资源也是人才，推进新型智库建设必须加强智库人才队伍建设，不断吸引和培养智库人才。

2 新型智库与公共政策的契合性

政府治理和解决社会公共问题的需要是公共政策产生的一个直接原因。当公共政策成为政府配置公共资源的权威性手段时，其目标必须定位为公共利益的实现；因为，只有最大化地满足社会大多数人的利益才能使公共政策具有合法性。而这也决定了具有强烈社会联动效应的公共政策一旦失效，其产生的负面影响将造成非常严重的社会后果。人类社会不断进步，公民公共政策意识的不断提高，促使公民不仅对政府制定和执行公共政策感兴趣，更激发了其强烈又迫切的参与感。这就更加迫使政府必须基于公共利益这个出发点来制定公共政策。而社会的进步同样使社会环境、信息、技术等影响公共政策的因素日趋复杂、多变，这也导致了政府越来越难以单独制定满足社会大多数人利益的公共政策，不得不寻求来自政府系统内外的思想库的智力支持[3]。

思想库也称智库，虽没有一个统一的定义，但国内外多数学者都将智库视为一种以公共政策为研究对象的专业研究机构。《2013年中国智库报告》[4] 将智库界定为一种把公共政策作为研究对象，把公共利益作为研究导向的专业研究机构。德国汉堡大学教授帕瑞克·克勒纳（Patrick Koellner）[5]将智库界定为以政策分析和研究为对象，以影响公共政策为目标的研究机构。如今，智库作为非官方主体对公共政策的影响越来越大，已成为各个国家公共决策系统解决社会公共问题的不可或缺的力量。在现代公共治理体系中，现代化新型智库是参与公共政策制定和影响政府决策的重要力量，是公众与政府有效沟通的渠道，是公众参与公共政策制定，表达自身诉求的重要载体。新型智库的“新”在于它的独立性、专业性、创新性、权威性更加突出，所提出的政策建议的战略性、前瞻性和可操作性更加显著。

近年来，我国经济发展所取得的巨大成就，令全球瞩目。经济的飞速发展必然对政治体制改革提出新的要求，其中转变政府职能、扩大公共政策制定主体、提高公共政策制定与执行的透明度等必是深化行政管理体制改革的主要内容。随着社会生产力的进一步提高，我国公共政策的分量也随之越来越高，凡是直接涉及到大多数人利益的政策都应该变成公共政策，而这样的公共政策必须允许公众讨论、批评和监督[6]。而要使公众能广泛理解、批评和监督公共政策，就必须畅通公众与政府的公共政策信息沟通渠道。加强智库建设是当前我国完善信息公开与共享机制，畅通公众与政府公共政策信息沟通渠道的有效路径。国家出台的《关于加强中国特色新型智库建设的意见》强调，一方面迫切需要加强智库建设来应对日趋复杂艰巨的改革发展稳定难题；另一方面必须高度重视中国特色新型智库建设以解决我国智库建设跟不上社会经济发展的问题。可见，时代的发展对公共政策制定的科学化与民主化提出了更新的标准以及更高的要求，迫使政府必须与时俱进地完善公共政策；加快推进新型智库建设，以科学的发展观引领科学发展，以科学化、民主化的决策咨询支撑科学决策，以科学决策助推社会经济发展已是时代趋势。

3 推进欠发达地区新型智库建设的现实困境

区域经济发展不平衡以及教育、人才资源分布不均导致当前发达地区的新型智库建设走在全国前列，而欠发达地区的新型智库建设则面临着研究资源紧缺、智库活动平台和智库活力低下、智库人才不足等诸多难题[7]。仅从公共政策视角看，当前欠发达地区新型智库建设面临的主要困境有如下几个方面。

3.1 落后的行政管理思想亟需转变

落后的发展意识阻碍社会经济发展，欠发达地区落后的思想观念是制约社会经济发展的主要原因。中国传统腐朽观念和官僚主义对我国西部欠发达地区的行政管理影响尤为突出。这些落后思想观念的长期影响会使人习惯于等级社会的有序和平稳，习惯在行政管理过程中重权力、重管理、重束缚人、重统一思想，而轻权利、轻服务、轻开发人、轻解放思想，以及多中庸保守少改革创新等等[8]。在此仅从两个方面列举落后行政管理思想阻碍欠发达地区新型智库建设的表现。一是行政决策带着浓重的本位主义烙印。经济发展落后，行政决策科学化、民主化程度不高致使欠发达地区解决公共领域问题的决策及政策的制定很难摆脱本位主义和长官意志的影响，常常是“领导说了算”。决策者的主观意识在决策和公共政策制定上占主导就大大增加了决策失误、政策失效的可能性，常见的是决策缺乏规划或政策效果不佳造成的财政浪费。例如，2009年，国家审计署对当年国家4万亿投资进行审计监督的结果显示，“一些经济欠发达地区决策缺乏统筹规划，重复建设造成浪费的问题比较突出”。二是贯彻执行政策不力的现象较为突出。一项公共政策的落地生根主要依靠执行，政策贯彻执行不力对政策目标的实现以及公共问题的解决有严重的负面影响。受落后思想观念的影响，欠发达地区一直存在贯彻执行中央和国家政策习惯性滞后或是选择性执行的问题，特别是政策到基层难以落实或“上有政策下有对策”的现象较为突出。诸如许多惠及民生的补贴政策，到了欠发达地区，往往被额外增加一些本土化规定后导致政策难以真正落地生根，乃至民怨四起，事业发展受阻。例如，全国农村贫困人口主要集中在西部欠发达地区，西部欠发达地区也是国家实施精准扶贫战略的主要陣地。根据国家审计署《审计结果公告》（2016年第1号，总232号）显示，“部分地区的一些惠及贫困群体的民生政策落实不够到位、不够精准”“未按规定落实简政放权要求，违规设置行政许可前置条件”。再者，国家审计署《审计结果公告》（2016年第7号，总238号）显示，“部分地区的精准扶贫政策措施落实不到位的问题突出”。

3.2 支持新型智库建设的政策体系有待完善

为加强中国特色新型智库建设，我国出台了《关于加强中国特色新型智库建设的意见》（以下简称《意见》），强调各地区要认真贯彻并制定具体办法。虽然各地都出台了地方的实施意见，但部分地方，特别是欠发达地区制定出台配套支持政策相对滞后。一是出台智库科研项目和经费管理等改革政策滞后。例如，国家于2016年7月出台《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》强调各地区要加快推进科研项目资金管理改革等各项工作。然而《意见》出台后仅发达地区的几个省（直辖市）较快地贯彻落实文件精神，制定了具体实施办法。鉴于此，国家又于2017年3月印发了《关于进一步做好中央财政科研项目资金管理等政策贯彻落实工作的通知》要求地方要进一步提高思想认识，并尽快细化政策措施，狠抓政策执行。二是缺乏支持民间智库发展的配套政策。在国家推进中国特色新型智库建设大背景下，拥有市场化、独立化优势的民间智库正逐渐被重视，但目前我国民间智库发展依然缓慢。欠发达地区由于经济发展落后，其民间智库不像官方智库能获得财政资金支持，加上决策咨询的市场需求有限，政府的决策咨询需求更多倾向于官方智库的服务；因此民间智库发展缓慢的情况比发达地区更为严重。根据《中国智库报告》，当前我国具有影响力的民间智库如零点研究咨询集团、九鼎公共事务研究所等主要在分布在北京、上海等发达城市。

3.3 人才长期流失问题亟待缓解

智库生存与发展的核心是人才，如果缺乏人才，特别是缺乏政策分析人才，智库也就很难发展壮大，更谈不上产生思想和影响行政决策。我国地方新型智库建设目前跟不上社会经济发展需求，归根结底是新型智库发展遇到了人才队伍建设瓶颈。发达地区遇到的瓶颈主要是人才结构不合理，杰出领军人才稀缺，政府、企业和智库之间没有形成良好的人才流动机制等；欠发达地区遇到的瓶颈首先是人才长期流失，其次才是发达地区所面临的问题。事实上，自20世纪以来欠发达地区人才流失问题一直比较突出。例如，甘肃在1979—1999年间调出的专技人才约1.3万人，调入不足5，000人；新疆在1979—1998年间，调出的干部约4万人，调入的干部仅7，248人；宁夏在1985—1995年间调出的专技人才为5，089人，调入2，329人，等等[9]。2017年2月，教育部部长陈宝生在中西部高等教育振兴计划工作推进会上说，“请东部各高校对中西部高校的人才手下留情”。实际上，近几年发达地区在各个领域充分利用自身的优势从西部欠发达地区吸引人才。发达地区的这种“挖才”行为客观上加剧了欠发达地区的人才流失，人才流失又导致创新驱动发展的动力不足，因此欠发达地区不得不继续依靠传统要素驱动发展。然而，过多地依靠资源要素驱动发展必将使大量资源用于发展经济以致用于优化人才环境的资源有限，这在主观上又进一步加剧了人才流失。与发达地区相比，人才流失，政策分析人才紧缺，对欠发达地区建设新型智库，实施创新驱动发展战略的负面影响更为突出。因此，推进欠发达地区新型智库建设急需解决人才方面的3个主要问题：一是人才长期流失的问题， 二是人才结构不合理、专业人才紧缺的问题；三是智库人才流动不畅通的问题。

3.4 智库的支撑学科急需加强建设

智库的兴起与公共政策科学化、民主化的迫切需求密切相关。而智库的不断发展又进一步推动了公共政策的科学化和民主化。智库的发展是政策分析兴起的主要推手，最初是智库专家将政策分析的知识和方法系统化、体系化而创造了政策科学（公共政策学）这个相对独立的学科。可以说，智库孕育和催生了公共政策学，而公共政策学则成为智库最直接和最主要的支撑学科，智库所需的人才是专业的公共政策分析人才[10]。美国通过公共政策专业硕士（MPP）教育培养专业智库人才的做法，因颇见成效已被推广，成为西方发达国家大学普遍设立的一项学位教育。与此相比，目前我国的学科专业设置中，公共政策学还没有成为一级学科，并且公共政策的教学与研究机构不多，数量十分有限；设置公共政策专业的学校也为数不多，多数大学只是把公共政策作为公共管理或行政管理等专业的一个研究方向。其中，欠发达地区的公共政策学科建设更显滞后。例如，我国设有行政管理专业博士点的高校多数分布在发达地区。当前西部欠发达地区（省、自治区）中，仅有四川大学、兰州大学等几所高校有行政管理专业博士点。同时，当前设有行政管理专业或公共管理专业（MPA）硕士点且设置了公共政策研究方向的高校较少。在人才流失趋于长期化的背景下，智库的支撑学科建设滞后导致培养专业公共政策分析人才的能力有限，阻碍了欠发达地区推进新型智库建设。

4 推进欠发达地区新型智库建设的路径选择

4.1 以新发展理念转变落后的行政管理思想

兴起于西方发达国家，旨在克服传统官僚制组织弊端的新公共管理运动，虽遭到诸如导致政府行政管理丧失公共性和价值性的批评，但并不足以阻止它成为公共管理发展的趋势。实际上，西方的新公共管理理念也考量了公共行政组织及政府行政人员的价值因素，主要表现在：灵活取向的放松规制的管理方法、分权取向的管理方法以及顾客取向的管理方法，分别充分体现了管理的“人性化”、实现了部分公民参与的“民主价值”、促进了以实现“服务价值”为己任的服务型政府建立健全[11]。类似这样的理念也是我国改革进程中可吸收和借鉴西方先进理念的一部分。但鉴于新公共管理兴起于西方资本主义发达国家，社会主义及发展中国家的国情决定了不能完全照搬西方新公共管理理念来指导我国的行政管理体制改革。

一直以来，符合我国国情并引领我国改革与发展的思想理念一直紧跟时代步伐不断丰富发展，中国特色社会主义理论一直在与时俱进。中国共产党十八届五中全会提出的“五大新发展理念”是我国“十三五”时期全面建成小康社会的行动指南，乃至更长时期的发展理念。“创新”是新发展理念的第一个理念，其内涵包括制度创新、理论创新、治理创新等，而制度创新是根本。“协调”的主要内涵是协调处理我国社会经济发展中的重大关系，即协调经济、环境、人口、城乡等关系。“绿色”的主要内涵是强调发展的可持续性以及良好的循环性和再生性，其核心是可持续发展。“开放”的主要内涵是不仅强调互利共赢的开放，更强调在开放中不断提高中国在全球化治理中的话语权。“共享”的主要内涵是旨在改变因制度不合理或政策执行偏差造成人民不能公平分享国家发展新成果的状况，更加强调只有让人民公平地共享发展成果，才能更好推動社会发展。不容置否，今后很长一段时期内牢固树立并切实贯彻“新发展理念”是关系我国全面深化改革发展全局的一场“新公共管理运动”。其中，以新发展理念引领和统筹政府治理，深化行政管理体制改革是联接各方面深化改革的重要环节。为此，推进欠发达地区新型智库建设必须以新发展理念转变欠发达地区落后的行政管理思想，以去旧迎新的决心，不断深化智库体制机制改革，加快推进新型智库建设。

一是以创新发展打破旧的思维模式，强调制度创新是根本，新型智库的“新”关键在于智库的制度创新，欠发达地区要高度重视智库的体制机制创新。二是以协调发展处理好推进新型智库建设中的重大关系。缺乏竞争与合作是当前欠发达地区智库存在的主要弊端。推进新型智库建设中，理顺政府与智库、官方智库与民间智库等重大关系要坚持“提倡竞争、协调合作”的原则。三是以开放发展改变欠发达地区现有智库开放程度不高的局面，以“开放”“走出去”姿态广泛开展智库建设方面的交流合作。四是以共享发展培育公平的智库思想市场。共享在推进欠发达地区新型智库建设中的表达主要是公平，即要将各类智库公平对待，一视同仁，以共享发展改变官方智库垄断地区决策咨询市场的局面。五是以绿色发展强调推进新型智库建设的可持续性，不能应付了事，走形式走过场或知难而退。

4.2 健全新型智库建设的支持政策体系

总体上看，我国地方新型智库建设与发展尚处于初期阶段，特别是欠发达地区的现有智库与现代化、专业化的智库相比有较大差距。欠发达地区要建设一批专业化的高端新型智库，必须紧紧遵循新型智库发展规律，健全支持新型智库发展的政策体系，下大气力解决智库运行体制机制中的突出问题。

一是健全新型智库建设的财政支持政策。目前欠发达地区现有智库多是财政拨款的官方和半官方智库，这种“供养”方式一方面导致智库管理与运行机制的死板，缺乏灵活性和独立性，另一方面不利于市场竞争，阻碍民间智库的发展。因此，构建现代化的新型智库体系，应改变智库的经费资助方式，以竞争性、多元性的财政支持政策取代“财政拨款”；同时设立本地区的民间智库发展专项基金扶持民间智库发展，促使各类智库更多参与决策咨询服务。

二是健全新型智库建设的法律支持政策。欠发达地区可从健全地方性法规体系的角度加大支持新型智库建设与发展的力度。如，把决策咨询作为各级政府决策特别是事关社会经济发展与民生事业发展的重大决策的法定环节，并建立健全新型智库参与决策咨询的长效机制；同时依法明确民间智库非营利性或民办非企的法人身份地位，使公司法人型民间智库在提供公益性决策咨询服务方面享受一定的优惠政策。

三是健全新型智库建设的信息资源共享支持政策。智库，特别是民间智库的生存及发展取决于能否获得开展公共政策研究所需的全面而准确的信息数据资源。与发达地区相比较，当前欠发达地区在信息资源共享方面以及大型数据库和联机检索系统的建设方面比较滞后，主要在于政府面向社会共享的多是业务操作与管理层面的信息，而涉及研究与决策层面的信息数据则相对缺乏。因此必须健全政府信息公开、共享机制，进一步扩展政府信息共享的范围，逐步向决策咨询机构公开与共享面向研究和决策且不涉密的信息数据；加快大数据的应用与发展，建立新型智库建设与发展所需的各种大型数据库和数字化信息平台。

4.3 抑制人才流失，畅通人才流动渠道

一是建立健全人才流动补偿等制度，抑制人才长期流失。我国区域发展不平衡导致欠发达地区人才流失的情况仍会持续。对此，“十三五”规划纲要提出要完善工资、医疗待遇、职称评定、养老保障等激励政策，激励人才向基层一线、中西部、艰苦边远地区流动。在这样的背景下，为防止人才加剧流失，欠发达地区必须采取有效措施抑制人才长期流失，即使通过建立人才流动补偿制度对发达地区的“挖才”行为做出一定的限制也并无不妥。一方面要建立健全人才流动补偿机制等相关制度避免发达地区随意从欠发达地区“挖人才”，要求“挖才”的发达地区须向欠发达地区支付一定的经济补偿，或进行相应的对口支援等。另一方面要努力改善欠发达地区人才的生活待遇和工作条件，缩小与发达地区的差距，通过建立健全人才激励制度，采取有效措施留住人才和吸引人才。

二是建立良好的智库人才流动机制和通道。人才流动有助于提高智库人才素质和增加智库活力。从现状看，欠发达地区新型智库建设仍处于初步阶段，在智库人才队伍建设方面缺乏有效的人才流动机制，促进人才在政府、企业和智库之间的良性流动。因此，加强智库人才队伍建设，一方面要学习借鉴国外的“旋转门”制度，可先行先试，积极探索地方实践路径；另一方面要在人事、财务、管理制度等方面进行体制机制改革，建立长效机制，畅通政府、企业、智库之间的人才流动渠道。欠发达地区现阶段可以做的是，逐步进行智库人事制度改革，出台政策鼓励智库专家、青年学者到政府相关部门任职或挂职锻炼，以及鼓励卸任或退休的政府领导干部到智库从事公共政策研究；而选派智库专家、青年学者到各级党政部门挂职锻炼则是目前比较可行的途径。

4.4 加强支撑学科建设，大力培养政策分析人才

新型智库的建设与发展需要大批专业的公共政策分析人才。公共政策学是智库建设与发展的主要支撑学科，该学科的建设与新型智库建设具有高度契合性，相互促进，相辅相成。学科建设与发展目的是培养专业人才，丁煌教授认为，公共政策学教育的目的是让公共政策分析的相关方法对政策产生实质性影响，其所培养的人才应该成为该领域政策分析的专才[12]。可见，推进新型智库建设，必须加强智库的支撐学科建设，大力培养公共政策分析专业人才。

国务院印发《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》以及目前全国高校正在开展的“双一流”建设是落实习近平总书记在哲学社会科学工作座谈会上的重要讲话精神的具体体现。在高校的“双一流”建设项目中，支撑智库发展的主要学科被许多高校列入重点学科建设领域之中。因此，欠发达地区要抓住机遇，以“双一流”建设为契机，整合资源，强化公共管理、公共政策学等学科建设，大力培养人才，切实筑牢智库人才队伍建设的基础。一是支持本地区高校加强公共政策学科建设，主要是支持学科条件成熟的高校把公共政策学设置为交叉学科和培育公共政策的学科体系，高度重视公共政策分析人才的培养[13]。二是支持有条件的学校建设以政策实验基地、数据库、人才培养平台、政府合作平台等为基础的公共政策分析实验室等等。

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