论我国民族区域自治地方环境管理事务自治权

方印 杨克慧

摘 要：我国实行民族区域自治制度。民族区域自治地方的自治机关依法行使自治权。民族地区大部分属于生态环境比较脆弱的地区，环境保护是一个关系民族地区可持续发展的重大问题。民族区域自治地方的自治机关依法行使环境管理事务自治权，在促进本地区生态环境保护方面虽然取得了一定的成就，但面临着越来越严峻的生态环境现状，部分问题已逐渐显露出来，因此有必要采取相应措施解决这些问题。

关键词：民族区域；自治地方；环境管理事务；自治权

中图分类号：D922.6

文献标识码：A

文章编号：1000-5099（2018）02-0092-08

Abstract：China has implemented the system of regional ethnic autonomy.The autonomous organs of the areas of regional ethnic autonomy exercise their autonomy according to law. With most of areas of regional ethnic autonomy being ecologically fragile， environmental protection is a major issue relating to the sustainable development of these areas. The autonomous organs of the areas of regional ethnic autonomy exercise their autonomy in environmental management affairs according to laws and has made certain achievements in promoting the protection of the ecological environment in their regions. However， faced with increasingly serious ecological and environmental problems， and some potential problems gradually exposed， its necessary to take measures to solve these problems.

Key words：ethnic areas； autonomous region； environmental management affairs； autonomy

环境问题一直是全球共同关注的话题。习近平总书记在十九大报告中指出，人与自然是生命共同体，人类必须尊重自然、顺应自然、保护自然。要像对待生命一样对待生态环境，实行最严格的生态环境保护制度。 [1]环境问题虽已成限制人类社会发展的重要因素之一，但从目前趋势来看，环境问题的解决主要还是依靠各国自己的力量，而各国领域内的各地区更是解决环境问题的中坚力量。各地区对本地区的环境问题最有发言权，相较于由国家制定的针对全国环境问题的法律，各地区更能针对本地区的实际做出更好的回应，进而更有针对性地解决环境问题。

由于历史的原因以及气候地理条件等的限制，我国少数民族聚居区主要是在一些气候恶劣、人烟稀少且经济社会发展极不平衡的地区。尤其是在一些生態环境脆弱的民族地区，人们如为单纯地寻求经济效益而轻视或者漠视环保事业，这些地区的生态环境遭受的破坏更为严重。民族区域自治地方依法享有自治权。自治权行使的方式及效果，从长远来看将会影响民族地区的发展。在此，我们主要研究环境管理事务中的民族区域自治权。这项权利行使得如何，将关系到民族地区的长远发展，进而影响国家可持续发展战略目标的实现。近年来，学界主要是从以下几个角度来研究民族区域自治地方环境管理事务自治权：第一，从民族区域自治地方政府的角度来研究民族区域自治地方环境管理事务自治权。如，一些学者以民族区域自治地方人民政府所享有的自治权的内容为切入点，梳理了民族地区生态建设所取得的成效及不足，提出了相应的建议来促使民族区域自治地方人民政府在生态环境管理事务方面的自治权得到落实与完善；[2]一些学者则着重分析了政府环境责任缺失的根源，并针对这些问题提出相应的改进建议；[3]还有一些学者从分析环境自治权的内容和行使的正当性入手，梳理了一些现存问题并提出了一些方向性的建议。[4]第二，从环境权的角度来论述民族地方环境自治权的正当性。如，从环境权的角度来说明民族地方环境自治权的合法性，并分析了保护其环境自治权的必要性及其存在的问题，进而提出了相应的对策。[5]第三，从民族传统及生态文化的视角来研究民族区域自治地方环境管理事务自治权。一些学者分析了部分少数民族生态文化的表现态势，指出了其存在的不足，提出了建设少数民族生态文化的目标及路径。[6]一些学者则从在民族地区建立符合社会主义环保法治价值观的法律秩序的角度出发，提出了民族特殊传统文化与民族地方环保立法目的及内容融合的重要性。[7]综上，目前学界诸多著述相对重视民族区域自治地方人民政府在环境管理事务中发挥的作用，忽视或忽略了民族区域自治地方人民代表大会在环境管理事务中的作用与意义。事实上，民族区域自治地方的人民代表大会和人民政府在环境管理事务中的作用都是十分重要且缺一不可的，本文拟从这两个机构在环境管理事务中所拥有自治权的内容及其对民族自治地方环境保护事业发展所起的作用进行探讨。

一、民族区域自治地方环境管理事务自治权的主要内容

环境保护具有地域性的特点，所以民族区域自治地方在环境管理事务中的自治权的主要内容、行使方式及效果，从短期来看会对这些地区的可持续发展产生影响，从长远来看将对全国乃至全球环境问题的解决起到比较重要的作用。在环境管理事务中，民族区域自治地方的自治主体既包括其人民代表大会（文中有时简称人大），也包括其人民政府（文中有时简称“政府”），二者相辅相成，共同为改善民族区域自治地方的生态环境以及促进民族地区经济社会发展而努力。

（一）民族区域自治地方人大环境管理事务自治权的主要内容及基本特征

1.主要内容

任何一项权利都有其相应的内容。当然，民族区域自治地方在环境管理事务中的自治权也不例外。前文提到，我国民族区域自治地方的自治机关是人大和政府，但由于这两者的性质不同，所以它们所拥有的权利内容也不同。作为民族区域自治地方的最高权力机关，民族区域自治地方的人大行使立法权是确保各项自治权得以实现的重要基础。所以，民族区域自治地方的人大在环境管理事务中的自治权主要是指其在环境管理事务上的立法权。只有从立法上确保民族地方的人大在环境管理事务中的自治权，才能保障民族地方在环境管理事务中的自治权得以真正落实。

2.基本特征

通过梳理5个自治区、30个自治州以及120个自治县的地方环境立法，可以发现如下一些特征：

从环境立法的类型来看，民族区域自治地方的环境立法活动具有高度的地方性。我国有55个少数民族，大大小小的民族区域自治地方共有155个。各民族地区的自然地理条件、生态环境状况等情况迥异。国家颁布的环境法律法规只能调整我国一般性的环境法律关系，难以因地制宜、面面周到，这就需要民族区域自治地方的立法机关充分考虑本地的自然环境特征，结合本地区环保事务的工作特点及目标及时补充立法。例如，西南地区旅游资源丰富，相应地，这些民族区域自治地方会对当地的风景名胜区进行立法保护，力求在开发旅游资源的同时，也避免生态环境遭到破坏，进而有效地维护这些地区生态系统平衡与生态环境安全。

从民族区域自治地方环境立法的数量来看，环境立法的数量与环境保护的需求不成正比。以综合性的地方环保条例为例，我国5个自治区颁布了综合性的环保条例，而30个自治州只有20左右制定综合性的环保法规，120个自治县（旗）只有10左右制定综合性的环保法规。

从民族区域自治地方环境法规的内容来看，大部分立法年代久远，内容较为陈旧。以综合性环保法规为例，部分是在新环保法颁布以前就施行的，且在新环保法实施以后未修订；也有部分是在新法实施以后制定或修订的。相比之下，在新环保法实施后才颁布或修订的综合性环保法规更具科学性、实用性及可操作性。以新疆为例，其自治区环境保护条例是在2016年修订的，修订前的环境保护原则侧重于资源开发、发展经济；修订后的环保原则与国家新环保法的基本原则保持高度一致，这种环保原则的转变更有利于自治地方生态环境的保护。另外，该条例还规定了环境保护工作领导小组，这一规定使得自治区环境保护法规及政策落到实处，与修订前相比更具实际操作性。

综合来看，民族区域自治地方环境立法特色鲜明，重点突出，且部分地方环境立法走在了我国前列。例如，湿地作为我国重要的生态涵养区，长期以来国家立法忽视了湿地的保护，直到2014年新修订的环保法才将“湿地”列为法律明确保护的对象。而云南大理白族自治州2012年开始实施的湿地保护条例，虽不是我国第一部有关湿地保护的地方性法规，但其许多内容对我国湿地保护立法具有较为重要的借鉴意义。

（二）民族区域自治地方人民政府环境管理事务自治权的主要内容及基本特征

1.主要内容

前文提到，作为民族区域自治地方的自治机关，人民政府在环境管理事务中有着举足轻重的作用。但就我国现行法律规定来看，并没有明确区分民族区域自治地方的人大和人民政府在环境管理事务上的自治权，这就使得其权限不明，从而限制了民族地方政府作用的发挥，使其环境管理事务自治权不能得到有效实现。如，从民族区域自治法第27、28条的规定可以看出，这两条是原则性的规定，并未配套具体的实施细则，会导致民族区域自治地方的许多部门不便开展工作；另外，从该法第28条第2款的规定可以看出，民族区域自治地方人民政府环境管理事务自治权的权限并不大，或者说在环保责任的履行方面，上级国家机关没有充分尊重自治地方人民政府在环境管理事务中的自治权。具体而言，民族区域自治地方的人民政府在环境管理事务中的自治权应该包括以下几方面：

（1）有权开发和利用本民族地区的环境资源。从新环保法第2条的规定可以看出，自然资源不仅是一种能为人们带来经济效益的能源，而且在某些情况下就是环境要素本身。从宪法第9条的规定可以看出，我国自然资源全民所有。民族区域自治地方自然资源丰富且多处于地理位置偏远落后的地带，为了促进民族区域自治地方的发展，上级国家机关赋予了其自治机关优先开发利用自然资源的权利。[8]民族区域自治地方人民政府在环境管理事务中的自治权，实际上是指其可以运用各种法律政策手段对本民族地方的环境资源进行管理和保护，在既确保其本民族地方经济、社会稳步发展的同时，又不破坏本民族地方的生态环境，从而促进民族地方生态与经济的和谐发展。然而，这项权利最为重要和关键的内容就是有关自然资源权属问题。只有解决好这个问题，民族区域自治地方环境管理事务自治权才可落到实处，才不是一项仅规定在纸面上的权利。就目前立法现状来看，民族区域自治法第27、28条有关民族地方自然资源自治权这方面的规定是原则性的规定。另外，我国也有关于资源开发和环境保护的法律。但是，这些法律是针对全国一般性的资源保护与开发所作的规定，其并未对民族区域自治地方自然资源自治权作出特殊规定，且宪法、立法法等也只是做了一些原则性规定。所以，需要针对民族地方依法管理和保护本地方自然资源的自治权作出特殊规定，而不能仅用一句“自治机关依照法律的规定，管理和保护辖区内的自然资源”带过。

（2）有权大量培养和引进环境保护方面的管理人才和技术人才。民族区域自治地方大多处于经济文化不发达的地区，较之东部沿海地区而言，对高、尖、精人才的吸引力天然处于弱势地位。怎样才能吸引和留住環境保护领域的专业人才，成为民族区域自治地方人民政府的一大难题。根据宪法及民族区域自治法的规定，民族区域自治地方享有人事管理自治权。民族区域自治地方人民政府当然有权根据当地环境保护人才需求状况，相应地培养或者引入环境保护专家，改变民族区域自治地方环境保护人才匮乏及人才流失的现状，使民族区域自治地方环境保护工作朝着更加科学化和专业化的方向迈进。

（3）有权在学校、社区开展相关环保法律法规及科学知识的宣传教育，为环境保护营造良好的氛围。我国民族区域自治法在“自治机关的自治权”一章中专门规定了民族区域自治地方有权自主发展民族教育、新闻、出版、广播等教育事业和文化事业。新环保法对环境信息公开和公众参与作了专章规定，从条文内容来看，强化了公众对政府和排污单位的监督。实现公众有效参与的前提就是公民要有环境保护意识，这就需要民族自治地方人民政府加强环境保护法律法规的宣传及环境保护科学知识的普及。受经济条件及地理环境的制约，民族区域自治地方的人民群众大多文化程度不高，这就导致他们环保意识不强，甚至在一些经济社会不发达的民族区域自治地方，当地人民群众还多采用非常原始、粗暴的耕作方式从大自然获取生活所需的物品，对自然环境的损害是非常严重的。甚至是，在一些生态环境十分脆弱的地方，一旦造成破坏，这种破坏将是永久性的。另外，许多民族区域自治地方的自然资源储量大、种类丰富，但由于当地群众法律意识淡薄，环保意识不强，可能会为了很小的利益而盗伐树木，做一些违反环境法律法则的事情。所以，在民族区域自治地方加强环境保护法律法规和环境保护科学知识的宣传教育并非是做无用功，其对民族区域自治地方的环境保护有着重要的作用。

（4）有权依照有关规定对本民族区域的资源保护和污染防治等环保事务实施监督管理。恢复被破坏的生态环境与保护未被破坏的生态环境是一项十分浩大且艰巨的工作，需要政府投入大量的人力、物力及财力。并且，保护和恢复生态环境耗时久、投入大，但成果见效慢。若没有相应的监督，必然会导致权力滥用进而滋生腐败。当然，最严重的后果是使生态环境没有得到应有的保护。

（5）有权编制适合本民族区域环境治理与生态保护情况的环保规划。新环保法第13条第3款规定，自治区、自治州的人民政府环境保护主管部门可以编制适合本民族地区的环境保护规划。新环保法第13条第4款規定，环保规划要与城乡规划、土地利用总体规划等相衔接。民族自治地方地域辽阔，自然地理等存在差异，环境问题各有不同。如，内蒙古自治区土地沙化、水土流失严重，在编制环境保护规划时，就要侧重于治理土地沙化和水土流失；广西沿海地区由于重工修造船、有色金属冶炼及海洋产业和临海工业的聚集，导致海洋环境污染风险增大，在编制环保规划时，就要侧重于防范海域环境污染的发生；宁夏地区由于燃煤量巨大，煤尘导致大气污染严重，在编制环境保护规划时，就要提倡使用太阳能等清洁能源，侧重治理煤尘。

（6）有权制定地方环境质量标准。根据新环保法第15条第2款，实行民族区域自治的地方人民政府可以对国家环境质量标准中未作规定的项目，制定地方标准；对国家环境质量标准中已作规定的项目，只能制定严于国家标准的地方环境质量标准。

（7）有权根据本民族地区环境保护的实际情况制定地方污染物排放标准，但应严于国家污染物排放标准。新环保法第16条对此有相关规定。民族区域自治地方生态环境普遍比较脆弱，如果依照国家污染物排放标准执行，可能不利于当地生态环境保护。如，西部民族地区的环境承载能力较弱，生态环境比较脆弱，环境受到污染和破坏的风险较之东部地区大，一旦遭到破坏就很难恢复，这就要求这些地方制定比国家污染物排放标准更严格的地方标准。这样，有利于民族自治地方根据其自身环境实际承载力来保护生态环境。

2.基本特征

（1）双重性。从当前我国行政权力的整体设置上来看，民族区域自治地方人民政府是地方一级行政机关；从中央与民族区域自治地方的关系来看，民族区域自治地方人民政府是民族区域自治地方的行政权力机关。这就使得民族区域自治地方的政府既能行使民族区域自治权，也能行使与其级别相对应的一般性地方权力。在环境管理事务中，民族区域自治地方人民政府除了享有一般性地方行政职权外，还享有宪法、民族区域自治法特别赋予的环境管理自治权。

（2）民族性。从民族区域自治地方政府的人员组成来看，其行政首长由实行区域自治民族的公民担任，该政府其他组成人员也要配备合理的实行区域自治的民族和其他少数民族的人员；从相关环境法规政策等的制定和执行上来看，民族自治地方人民政府应充分考虑本民族的风俗习惯、环境文化传统等，注重对民族传统法文化的吸收与整合。

二、民族区域自治地方环境管理事务自治权存在的问题及其原因

（一）立法供给不足，导致民族区域自治地方环境管理事务自治权难以实现

前文提到，由于我国民族区域自治法关于自治权的规定过于原则，再加上民族地区的单行条例立法比较困难，以及配套法规的不具体等目前民族区域自治地方在环境管理事务中的自治权实现效果不佳。目前为止，国家层面关于环境保护的综合性法律就是新环保法，但因环境问题具有地域性、区域性等特点，环境保护不能一概而论，需因地制宜。“少数民族地区特殊的生态知识、特殊的环境状况、特殊的物种保护知识等往往是国家立法很难细化的。”[9]这就表明民族区域自治地方的人大应充分利用自己的立法权，在深入调查研究及充分听取有关专业人士意见的基础上，拟定适合本地特色的以保护环境、改善生态为主旨的单行条例，为自治地方人民政府在环境管理事务中依法履职、依法行政提供具体明确的指引，以便更有效地保护民族区域自治地方的生态环境。

（二）激励机制与约束机制不健全，导致民族区域自治地方人民政府环境管理责任履行不到位

现代行政法治既要求权力制约，也讲求激励机制。在生态环境保护过程中，民族区域自治地方人民政府一直扮演非常重要的角色，一套完善的制约与激励兼备的环境法律机制，对推进民族区域自治地方人民政府环保责任的落实极为重要。但就我国目前的激励机制与约束机制而言，二者各有不足：就激励机制而言，目前为止只在新环保法第8、第36条以及循环经济促进法第5章有规定。这些规定过于原则，配套政策也不协调，导致这些激励机制没有发挥应有的作用；就约束机制而言，以前我国监督政府环境责任履行的主要机制是中央环保督察与区域环保督查。中央环保督察在一个地方一般只有一个月的时间，这种方式虽有一定的震慑作用，但同样有自身的局限；区域环保督查中心作为区域环境保护工作的督查机构，其职责是对地方在国家环保法规政策的执行情况进行监督，并承担区域内有重大影响的环境污染案件的查究工作等。在督查体制的运作过程中，督查主体只有建议权，没有实质性处理权，这就使得督查主体的工作积极性和创造性受到了压制，督查效果终不够理想。如，“祁连山事件”就揭示了这种督查权力设置的缺陷及其导致的后果。祁连山保护区的自然环境遭到严重破坏的事实告诉我们，由于地方政府约束机制不健全，从而导致了地方政府监督不到位，最终招致严重的生态破坏。

（三）民族区域自治地方人才素质不高，使得环境管理事务自治权行使效果不佳

执法者是法规政策的实施者，其素质修养将直接影响法规政策的执行力度和施行效果。民族地区人才素质普遍偏低，许多法规政策在该地执行效果会打折扣。对经济社会各方面发展都不充分的民族地区而言，拥有一支高素质的执法队伍，是确保自治机关实现环境管理自治权的必要基础。针对民族地区人才素质偏低的状况，国家实施许多优惠政策，如少数民族考生优惠政策等，但并不能从根本上解决这些，并且这些政策本身也有许多不足，需要在实施中加以完善。换言之，对于少数民族人才不足的问题，仅仅在人才培养政策方面有所倾斜是不能完全加以解决的。因此，在大力提高民族地区教育水平，从源头上解决少数民族人才不足、素质偏低等问题的同时，还应制定相应的政策来吸引优秀的专业人才。同时，民族区域自治地方不仅要有吸引人才的能力，同时也要有留住人才的能力，避免已有人才流失。另外，从民族区域自治法第17条的规定可以看出，自治机关民族干部的素质也是影响民族自治地方环保事业成败的重要因素之一。若其素质偏低，所作出的决策就不利于民族区域自治地方生态环境保护。所以，民族区域自治地方要想在环境保护事业方面取得成效，首先应大力发展民族教育，其次应提高领导干部的素质。

三、加强民族区域自治地方环境管理事务自治权的具体建议

虽然民族区域自治地方环境管理事务自治权限于立法权和执法权两个方面，但由于立法与执法与司法都有一定的联系，三者共同构成了民族区域自治地方环境保护法治的“三驾马车”，并且环境司法既是对环境执法的保障，也是对环境执法的监督。所以，本文如下不仅从立法与执法的角度，还从司法的角度，来探讨如何加强民族自治地方环境管理事务自治权这一主题。

（一）全面提升民族区域自治地方环境立法的质量和数量

法治視角下，权力实现要有法律法规作保障。对民族自治地方而言，自治权得以落实的前提，是要有相应的法律法规进行制度性保障。前文提到，由于我国环境保护立法供给不足，导致民族区域自治地方在环境管理事务中的自治权难以有效实现。通过梳理民族区域自治地方的环境法规可以发现，有关民族区域自治地方环境治理与生态保护的法规虽有基本框架，但不能满足民族地区环境保护的现实需求，这就需要加快立法进程。另外，梳理民族自治地方已有环境法律法规，不难发现，民族地区环境立法缺乏对本民族地区环境习惯法的吸收与转化。少数民族在发展过程中，深切认识到良好的生态环境对本民族的重要性，逐渐形成了自己的习俗或习惯。如，贵州黔东南苗族侗族自治州的岜沙苗族就有“人树共生”的生态习俗，当地森林资源的繁茂与这种习俗的保持密不可分。在环境立法过程中民族地方人大应注重对民族地区环境习惯法的吸收与转化，将其中好的内容以立法的形式确立下来，如此落实到民族地区的环保事业中。所以，民族区域自治地方环境立法应以本民族地区的环保实际需求为蓝本，制定重点突出、民族特色鲜明的法规，以弥补国家环境立法对民族生态环境问题缺少回应的不足，进而为民族地方政府更好地改进环保工作机制作出更有针对性、个性化的指引。

（二）加大中央环保督察力度，促使民族区域自治地方人民政府在发展经济的同时，严格贯彻落实“环保优先原则”

2016年以来，作为推进生态文明建设和环保事务健康发展的一项制度安排，中央环保督察在全国轰轰烈烈展开，在民族区域自治地方的展开也取得了可喜的成绩。以西藏自治区为例，仅2017年8月15至9月15日，督察组进驻一个月时间，约谈212人，问责138人，责令改正755家，立案处罚663家，处罚金额1 861.72万元。但这些成绩不是表明环保督察可到此止步，环保督察还应加大力度。2017年11月，环保部将原来的六大区域环保督查中心正式更名为督察局，并给这六个督察局增加了一项职能——负责中央环保督察的相关工作。这就将环保督察与环保督查结合在一起，表明我国环保督察正逐渐往常态化、制度化的方向转变，以达到更好监督地方（当然也包括民族自治地方），最终实现保护和改善生态环境的目标。

我国新环保法第5条表明了环保工作的原则已发生了重大转变，这也是我国环境立法思想的一个重要变化。该法之所以确立了环境保护优先原则，是因为一些地方存在优先考虑经济效益而忽略环保工作的情况，国家下分的经济指标完成与否成为考核地方政府政绩的主要标准，在这种情况下，一些地方就会以牺牲生态环境来作为代价来保障经济的发展。

综观民族区域自治地方的综合性环境保护法规，只有少数几个地方综合性环境保护法规有保护优先原则，而大多数民族自治地方综合性环境保护法规中的环境保护原则没有与国家层面的环境保护原则保持一致。因此，民族区域自治地方的人大在今后的立法工作中应重视环保优先原则，民族区域自治地方的政府在制定政策时也应当优先考虑环境影响，实施政策的“源头”控制。

（三）改进民族区域自治地方环保执法方法

环境行政执法作为我国环境保护重要的法治环节，其会直接影响民族地方生态环境保护的效果。但由于环境保护执法投入不足、环境执法队伍素质不高以及公众对环境保护的参与度不高，导致环境执法没有达到预期效果。针对这些问题，提出如下几点建议：首先，加大环境保护人力、物力的投入比例。就目前情况来看，民族区域自治地方对环境保护投入的人力、物力还是很不够的。所以，民族区域自治地方不仅要扩充相关环保工作人员的编制，还要加强环境保护基础设施的建设与管理，同时在政府财政预算中要适当增加对环境执法的投入比例。当然，只有资金和人力的投入是不够的，民族区域自治地方政府还应改善环境管理方式，使环境执法向科学化、现代化推进，以提高这些地区环境执法的水平和效率。其次，提高民族区域自治地方环境执法队伍素质。环境执法队伍的素质与民族区域自治地方环境法律法规实施效果成正比，而环境问题的复杂性要求环境执法人员是既懂环境科学又懂环境法律的高素质复合型人才。所以，民族区域自治地方政府应当吸收一批法律骨干力量和环境保护领域的专业人才来充实环境执法队伍，另外，还可以通过培训学习等手段来提高环境执法队伍的素质。当然，还要有相应的奖励、惩处机制来促进环境执法。最后，应积极引导公众参与环境保护。虽然新环保法第53条作了相关规定，但公众的环境权利意识并不强，这就需要民族区域自治地方政府组织学习、教育和宣传，强化公众的环境权利意识。另外，民族区域自治地方政府还应完善公众参与程序，使公众能切实参与进而能有效监督环境保护管理工作。

（四）加快民族区域自治地方人民法院环境资源审判庭的建设步伐

之所以建议加快环境资源审判庭的建设步伐，主要是基于以下两个原因：第一，环境污染与破坏的特征。前文提到，民族区域自治地方的生态环境一旦遭到破坏，这种破坏带来的影响将是不可逆的。另外，限于民族区域自治地方的经济状况，对受到污染的生态环境的治理的经济投入相较于东部沿海地区要少得多，相应地，在环境污染的治理和生态保护方面收到的效果并不令人满意；第二，民族区域自治地方人民政府可能会为了所谓的“政绩”而充当致污企业的“保护伞”，自然地当地环保部门作为行政机关的一个职能部门不能很好地履行职责。例如，腾格里沙漠环境污染案就是由于民族区域自治地方政府的慢作为或不作为，才导致腾格里沙漠受到重大污染。该案中，虽然一些行政机关的负责人受到了相應的行政处罚，但已被污染的生态环境难以得到恢复。所以，加快环境资源审判庭的建设步伐对于民族地区而言是十分迫切和必要的。本文认为，可以从下几方面进行：

1.普法宣传与法律适用方面

（1）加强环境保护法律法规知识的宣传教育。正如勒内.达维德所说：“中国人一般是在不用法的情况下生活的，他们对于法律制定些什么不感兴趣。”[10]因此，加强环境保护法律法规知识的宣传教育对于人们支持与理解民族区域自治地方人民法院的环境资源保护审判庭的建设而言是十分必要的；（2）注意发挥少数民族环境习惯法在环境与资源纠纷调解方面所起的作用。例如苗族的“议榔”、侗族的“款条”、彝族的“尔比”中都有关于环境保护的一些规定，充分发挥习惯法在环境与资源纠纷调解方面的积极作用，可使民族地区的环境保护工作收到事半功倍的效果。

2.审判组织专门化建设方面

目前已有部分民族自治地方设立了环境资源审判庭，但其不同于传统的刑庭、民庭，且正处于发展进程中，这就要求其不断进行探索、总结。加强环境资源审判机构专门化建设除了应引进人才，还应加强对现有环境资源审判人员的培训，提高其专业素养。环境资源审判庭的审判人员不仅应具备专业的审判知识，还应具备环保方面的专业知识。否则可能影响案件审判的公正性，进而影响审判机关的司法公信力。

3.发挥审判机构司法能动性方面

环境资源审判机构应以改革创新精神为引领，充分发挥主观能动性，不断创造新的审判模式。但环境资源审判机构在发挥其能动性上不能越过法律的原则和框架。总的分析，环境资源审判机构主要是从调节机制的积极运用、刑法手段的创新运用、第三人参与监督执行机制的采用、追踪调查执行效果、提出司法建议或司法意见书等几个方面来发挥其能动性。但这几个方面的能动性应当是一种受规范约束的能动性，这样才能使其正能量得到充分发挥，这样更体现了司法公正高效态度与服务于时代与社会的专业水平。

（五）加快民族区域自治地方人民检察院生态环境资源专门机构的增设步伐

在谈到环境司法时，大多数情况下人们侧重于关注人民法院在环境司法中的作用，忽视了人民检察院的应有作用。作为法律监督机关，检察院在环境司法中的职能主要有：一是对公安机关办理的破坏环境资源保护类案件的立案和侦查活动进行监督；二是对涉林及破坏环境资源类案件的审判活动进行监督：三是对涉林及破坏环境资源保护的行政执法活动进行监督；四是对涉林和破坏环境资源保护类职务犯罪的侦查与预防；五是对辖区内有重大影响的涉林和破坏环境资源保护类职务犯罪案件直接初查、侦查等。但目前，许多民族地区的人民检察院在提升履行生态环境资源保护的检察职能能力上，采用的方法大多是以专项活动方式来打击破坏环境资源的违法犯罪行为。这种方式存在一定的问题，如，可能会与检察院自侦部门办理案件存在冲突等。

目前，我国民族区域自治地方只有少数几个自治州人民检察院设有生态环境资源保护的专门机构，新疆、内蒙古等5个自治区的检察院并没有设立专门的生态环境资源机构。另外，一些民族区域自治地方人民检察院虽已设立了生态环境资源专门机构，但专门机构的级别不高，导致该机构的职能发挥受到限制。如，玉树藏族自治州人民检察院成立的环境资源保护检察室就是作为玉树州检察院侦查监督检察处下设的职能部门之一，这种降低级别的机构设置就存在劣势。民族区域自治地方人民检察院生态环境资源专门机构设置现状与民族地区日益严峻的环境保护形势不相符，因而需要加快民族自治地方人民检察院生态环境资源专门机构增设的步伐。

四、结语

环境保护关系到我们这个星球的每一个人。人人都应为我们所生活的地球做出努力，保护其不受污染、不受破坏。但是，环境污染是一个全球性的问题，环境保护工作主要是由各个国家、各个地区来进行和完成。我国民族地区大部分是生态环境较为脆弱的地区，环境保护工作是一个关系到民族地区持续发展的重要问题。依法规范与加强我国民族区域自治地方环境管理事务自治权，在切实促进民族地区经济发展的同时，也进一步提升这些地区环境保护效果，从而促成这些地区“经济发展与环境保护双赢”的生态文明建设目标的实现。

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（责任编辑：钟昭会）