台湾地区国家公园社区规划初探

罗亚文 魏民

摘要：我国台湾地区的国家公园在解决社区问题与建立伙伴关系方面进行了大量探索与实践，对于解决大陆地区保护地的社区问题具有较强的借鉴意义。文章针对台湾地区国家公园与社区之间互动关系的3个阶段展开分析，梳理出相关社区规划的4个层次和5个方面的内容，以期总结台湾地区国家公园社区规划的特点及其启示。

关键词：规划，社区，保护地，国家公园，台湾地区

社区问题是当前国际保护地领域关注的重点，也是我国风景区和自然保护区管理面临的难题，传统“排除式”的规划与管理思维显现出诸多问题，其根本原因在于保护地与社区的管理处于割裂状态，管理部门将社区视为资源保护的负面因素实行消极管制，无法有效调节保护地与社区的矛盾关系。

我国台湾地区1972年颁布《国家公园法》，1982年起陆续公告成立9座国家公园，并于2010年12月台湾修订国家公园法，新增国家自然公园体系。台湾地区国家公园的经营管理由政府主导的“排除式”管理逐步转向重视社区力量的“参与式”管理，在建构社区关系与解决社区问题方面进行了大量探索与实践，在我国建设美丽乡村与构建国家公园体制的背景下，对于解决大陆地区保护地社区问题具有积极的借鉴意义。台湾地区国家公园在规划管理体系中涉及大量的社区管控内容，但并未明确提出“社区规划”这一概念，“国家公园社区规划”可定义为面向国家公园社区管理的综合性规划，“社区”包括位于国家公园边界范围以内的社区以及与国家公园关系密切的周边社区。

1 台湾地区国家公园及其社区概况

1.1 国家公园社区概况

台湾地区国家公园所涉及的社区以乡村聚落为主，依据其类型不同，社区居民情况具有较为鲜明的特征。垦丁、阳明山、金门3座都市游憩型国家公园与城镇关系较为密切，园区人口密度较高，其中金门国家公园范围内有12个传统聚落：玉山、太鲁阁、雪霸3座高山型国家公园，园区内人口数量较少，以原住民聚落为主，分别涉及布农族、太鲁阁族与泰雅族的原住民保留地，其面积占据国家公园陆域面积的2.42%，0.56%，0.06%。台江国家公园是唯一的湿地型公园，园区内没有完整社区，但与多个社区毗邻。海洋型的东沙环礁国家公园不包含完整社区，澎湖南方四岛国家公园存在部分传统聚落，但常住人口极少。

1.2 国家公园与其社区的互动关系

台湾地区国家公园与社区之间的关系经历了由冲突到共处、再到伙伴3个阶段。一方面是由于国际保护地领域管理趋势的影响：另一方面则是国家公园管理处针对现实问题转变思维、探索改革的结果。

1.2.1 第一阶段：冲突

台湾地区国家公园制度最初依照美国黄石公园的“无人公园”典范而制定，20世纪90年代之前对于涉及国家公园的居民活动基本全面禁止，通过强制性手段进行消极保护，早期法规未能考虑原住民的权益，导致原住民不断以检举、示威、抗议等方式进行激烈抗争。其中，1985年提议设立兰屿国家公园、1988年提议建立能丹国家公园，皆因原住民反对而未能实施。20世纪90年代之后，随着国际保护地对社区的关注，“把人找回来”逐步成为国家公园的管理趋势。

1.2.2 第二阶段：共处

进入21世纪，台湾地区国家公园通过一系列措施缓解与原住民的冲突，国家公园管理处与地方居民、尤其是原住民的互动关系开始转变。在法规层面，营建署在2000年底宣布计划调整放宽对原住民传统资源利用方式的部分限制;在理念层面，2000年设立马告国家公园的刍议，激起民众及政府部门对国家公园与原住民关系的讨论，“共管机制”在争辩中被提出;在制度层面.2002年6月营建署下发文件要求各国家公园成立“国家公园原住民咨询委员会”。3座高山型国家公园都陆续尝试与原住民进行沟通，展开促进共管机制的系列研究与活动，国家公园逐渐迈向由原住民参与合作的方向。

1.2.3 第三阶段：伙伴

国家公园管理处向以社区为基础的参与式管理转变，借由生态旅游的推广，国家公园与社区逐渐建立起伙伴关系。在制度保障方面.2005年《原住民族基本法》规定，需要经由原住民同意政府才能在原住民地区设立资源管理机构：2007年公告实行《原住民族地区资源共同管理办法》为共管机制提供法律依据;2008年制定的国家公园中程计划拟定“伙伴与共荣”的发展目标：2009年内政部制定《国家公园区域内原住民族地区资源共同管理会设置基准》，要求国家公园成立资源共同管理会作为与原住民沟通交流的平台。在实践探索方面，垦丁国家公园管理处从2005年协助社顶社区开展生态旅游：太鲁阁国家公园自2007年与原住民合作推动生态旅游，成立“太鲁阁国家公园资源共同管理会”;台江国家公园2009年由地方自主提议建立，从国家公园的范围讨论到管理模式的确定，都尽可能赋予地方自主的权利[2]。

国家公园管理机构检讨现有管制政策，逐步适度放宽狩猎、采集等管制规定;通过引导社区参与、推动社区保育、推广生态旅游等措施，協调国家公园与社区之间的关系;通过聘请原住民参与国家公园的管理、解说服务等工作，推动资源共管机制，不断建构国家公园与社区的伙伴关系。

2 台湾地区国家公园社区规划框架

2.1 国家公园规划管理体系

台湾地区国家公园的规划管理，由国家公园计划体系、国家公园行政管理体系两个部分构成。各国家公园管理处以国家公园法为基础，编制独立的国家公园计划，作为国家公园经营管理的法定计划，属于国土计划体系：内政部自2008年起制定整体的国家公园中程计划，属于内政部的施政计划。各国家公园计划每五年进行一次通盘检讨，国家公园中程计划每四年拟定一次，中程计划既以国家公园计划为基础，同时又是国家公园通盘检讨的上位规划，两个系统相辅相成、并行不悖。

2.2 国家公园社区规划框架

台湾地区国家公园的规划管理体系，从国家公园的发展目标到具体的工作计划，均包含社区管理的相关内容，因此从中能够梳理出国家公园社区规划的框架（图1）。

2.3 国家公园社区规划的层次

2.3.1 社区分区管制

在国家公园计划的分区计划中，社区通常属于一般管制区的范围，部分国家公园根据具体的资源特性和土地利用现状，对一般管制区进行更为细致的分类，制定相应的细部规划或建筑控制指标，以加强分区管制的针对性和适应性。

2.3.2 社区经营计划

在国家公园计划中，除分区计划中的社区管制规定之外，其他多项计划也涉及社区规划的内容，例如：垦丁国家公园计划中的生态旅游与社区经营管理计划、景观风貌营造计划;金门国家公园计划中的聚落风貌维护计划、社区营造与聚落共荣方案等。这些计划可统称为社区经营计划，在国家公园整体层面对社区的相关议题拟定解决策略与实施计划，部分计划会明确提出需要重点执行的社区。

2.3.3 社区重点策略

国家公园中程计划依据“保育与永续、体验与环教、伙伴与共荣、效能与创新”4个发展愿景[3]，提出相应的执行策略与工作重点，其中许多与社区相关。“伙伴与共荣”对应的策略与社区关系最为密切，强调通过促进居民参与，推动共管机制，关于社区重点策略着重于社区共管机制、社区参与保护、社区产业与生态旅游、社区保护区等方面。

2.3.4 社区专项计划

根据具体的社区问题与社区发展要求，国家公园管理处会针对特定问题或特定时间制定专项计划，通常委托专业团队进行研究与编制，并由其配合管理处推动计划实施。社区专项计划以国家公园计划作为上位规划，根据内容与目标的不同，一般分为专项研究计划和专项行动计划两种类型;通常规划期限为1～2年，是针对个体的、细致的、灵活的规划，也是社区规划方面最为直接的政策文件。

3 台湾地区国家公园社区规划内容

台湾地区国家公园社区规划内容可分为物质空间层面的社区风貌管控与非物质空间层面的资源管理、教育培训、经济引导与原住民共管机制等方面。

3.1 风貌管控

在国家公园土地利用分区管制的规定下，社区的景观风貌控制与改善是物质空间规划的重点，主要包括3个层面。

在整体环境层面，各国家公园管理处依据国家公园整体景观风貌的管制要求和原则进行管理，开展社区绿美化活动，维持社区自然朴实的环境意象，并适度强化地域环境特色及人文风貌特征，按照生态工程及绿色建筑的方法与原则执行各项建设工程。针对传统聚落景观，制定专项计划以重点维护与保存聚落风貌。

在设施层面，内政部营建署制定《国家公园公共设施规划设计规范及案例汇编》作为国家公园公共设施的设计指南。各国家公园管理处依据资源特点，建造与环境协调的设施，如玉山国家公园由“社区工程师”长驻社区3～7年，基于原住民部落文化和传统材料进行风貌改善工程;金门国家公园制定聚落街道家具设计规范;台江国家公园进行园区整体设施设计准则规划，提出细致的公共设施规划设计原则。

在建筑层面，各国家公园计划均制定相应的建筑管理规定，违章建筑的处理是社区管理的难点，涉及土地财产权制度等问题，例如阳明山国家公园管理处专门制定《阳明山国家公园违章建筑处理要点》;同时，国家公园管理处也制定措施补助园区内社区居民的建筑物修整和美化。

3.2 资源管理

社区自身的资源调查、社区参与生态资源保护、社区文化传承是国家公园社区规划在资源管理方面的3项主要内容。

在资源调查方面，国家公园管理处一般委托学术团体负责，调查内容涵盖社会经济、景观资源、生物资源、历史古迹、民间习俗与传统技艺等，在调研基础上建立社区资源数据库与地方文史记录。通过资源调查，能够明确社区的资源特点与需要关注的重点，为社区后续发展奠定科研基础。

在生态资源保护方面，积极引导社区参与保护，以成立社区保育巡守队为主要形式，协助巡山护管，防范盗伐、盗猎等不法行为：经过专业培训和实践，巡守队员可以承担生态资源监测的任务。目前高山型国家公园均成立巡守队;垦丁国家公园建立资源监测共管机制：金门国家公园以补助方式，引导社区居民及民间组织共同参与资源保护行动。

在社区文化传承方面，以原住民部落为代表，国家公园管理处协助部落进行记录口述历史数据、编汇传统歌谣、建立族谱、编制部落地图等文化研究工作，持续举办传统民俗活动以弘扬传统，通过多种形式记录并推广。例如，太鲁阁国家公园自2000年起邀请太鲁阁族人参与规划多项文化活动。

3.3 经济引导

在产业转型方面，国家公园管理处结合社区的资源特色与环境条件，选择适宜的产业类型，包括生态旅游、有机农业、民宿与文化创意产业等，其中推动社区生态旅游是国家公园的重要发展策略与工作重点。国家公园管理处协助社区进行生态旅游游规划与文创产品研发，利用国家公园的平台优势协助社区推广营销，同时借由生态旅游加强环境教育功能。

在就业引导方面，国家公园的工作机会优先提供给社区居民，通过专业技能培训提高社区居民的从业水平。依据行政院原住民委员会制定的《促进原住民就业计划》，优先聘用原住民负责解说导览、巡守、清潔等工作;国家公园营建工程及维护整修等项目优先由原住民厂商竞标;国家公园游客服务点优先由原住民负责经营。

3.4 教育培训

教育培训是协调国家公园与社区关系的重要途径，也是促进社区参与的基础工作，通过对社区进行意识的培养与能力的提升，培养社区的自主经营能力，以实现社区自组织的管理模式。

在理念引导方面，通过培训课程、座谈会、访谈以及参观访问优秀社区等方式，传递资源保护的理念，引导社区居民认可国家公园的价值，激发居民参与公共事务的意愿;当社区居民具备基本观念之后，开始探讨社区的资源特色、社区发展的方式与所需要的技能，逐步转向对专业技能和资讯的获取。

在技能训练方面：一方面需要聘请专家学者，根据社区就业需求对居民进行专业能力训练：另一方面邀请阅历丰富的社区民众，分享介绍当地的典故与习俗，增进居民对社区的认知与热爱。对于社区组织的领导者，提升其经营管理能力，包括社区活动组织、计划书及申请书撰写以及与公共部门沟通等业务能力，为社区自主经营奠定人才基础。

3.5 社区参与机制

台湾地区国家公园在规划管理过程中，通过制度改革将社区参与整合融入程序、政策与操作规范;就实施情况而言，台湾地区国家公园管理处在增进与社区居民沟通、政府咨询公开方面成果显著，与社区沟通渠道较为畅通：国家公园计划通盘检讨，较为注重收集社区的反馈意见;比较创新的做法是部分国家公园以社区自提计划的方式鼓励社区自主参与国家公园的规划管理。

4 台湾地区国家公园社区规划评述与启示

4.1 台湾地区国家公园社区规划评述

以社区关系调整作为规划目标。台湾地区国家公园致力于协调管理机构与社区之间的关系，以构建互信与工作伙伴关系;通过生态教育加强社区环保意识，引导社区居民发掘社区生态资源，激发社区对于乡土的热爱;借鉴台湾地区社区营造思维与操作方法，改善社区居民之间的关系，重构“社区共同体”的意识。

以社区内生力量作为发展基础。台湾地区国家公园的管理逐步向“自下而上”的参与式管理转型，将社区资源视为国家公園社区发展的基础，发掘与认同资源价值;将社区参与作为解决国家公园资源保护与利用矛盾的重要手段，通过教育培训与鼓励参与管理，培养社区自主经营的能力。

以产业转型回应社区发展诉求。台湾地区国家公园引导社区产业转型以改变现有的资源利用方式引入生态旅游、生态农业等环境友好型产业，结合社区资源特色塑造社区品牌，结合主导产业拓展产业链，寻求资源保护与利用之间的平衡。

以多元力量参与协助社区发展。台湾地区国家公园中程计划强调，国家公园应将伙伴关系扩展至社会企业、民间组织等更大范畴。首先，专业辅导团队长期驻地辅导是台湾地区国家公园社区规划推动的关键，其次，非政府组织或非盈利组织是台湾地区国家公园的社区发展的重要参与力量，再次，适度引入社会企业理论有助于整合社会资源，促进社区的发展。

4.2 对大陆地区保护地社区规划的启示

4.2.1 规划理念

传统保护地居民社会调控规划的重点在于对社区的管制，管理机构往往将社区发展与保护地的资源保护相对立，否定二者之间可能形成的促进关系，规划理念的错位是造成保护地与社区之间矛盾关系难以协调的根本原因。借鉴台湾地区实践，应重新定位社区角色，强调以社区价值为规划基础，重视对社区人文、生态、环境教育等综合价值的挖掘：从“居民生活”角度引导社区发展，为社区居民参与资源保护创造机会[4]。

4.2.2 规划内容

由于目前社区开发建设对保护地资源的威胁仍然十分严重，因此加强物质空间规划管制有其必要性，管理规定笼统空泛的现状亟需改变。在空间范围层面，当前主要是从保护地总体层面规定社区整体的控制或搬迁，未来应考虑采取更为严格的保护地分区管制，明确社区土地利用管制要求：其次，规划应具体到社区空间、社区景观要素、建筑物及设施等层面。在规划设计层面，应制定具有针对性的设计指南，强调保护地原真性与地域性的保留，保障社区建设中建筑物及设施在形式、材料、风格上与周围环境协调，避免建设性的景观风貌破坏。

非物质空间规划需要重点完善，首要任务是增加社区资源及其价值研究作为规划决策的基础;其次是积极引导社区参与资源管理，通过媒体、展览、会谈等形式提高居民参与资源保护的意识，协助社区组织建立与发展，注重居民职业技能的培养，尽量由当地居民承担景区巡守、资源监测、解说等服务;再次是扩大资源保护的范畴，一方面关注社区本身所具有的景观特色、文化传统、民间技艺等非物质文化遗产，另一方面将规划范畴尽可能扩展至与保护地关系密切的外围社区;最后强调加强产业发展引导，筛选体现社区资源特点、利于资源保护的产业发展路径。

4.2.3 规划深度

当前保护地的居民点调控多采取“一刀切”的管理政策，既忽视了不同社区的差异性，又忽视了社区作为生活生产系统的复杂性，导致规划政策难以具体落实。在补充规划内容的前提下，借鉴台湾地区经验，面对社区管理的重要议题，若现有政策难以提供有效的解决策略，应制定专项规划;社区层面编制详细规划，针对规模控制、布局规划、景观风貌、基础设施建设等具体规划，针对具有特殊保护价值的重点地段进行细部规划;外围保护地带明确管理规定，对周边社区的区域规划、城镇规划等规划中不利于资源保护的内容，积极协调相关部门进行修改。

4.2.4 规划编制与实施

以往保护地社区规划的编制与实施由政府部门主导，传统规划模式“重成果，轻过程”，因此，需要通过制度设计改变当前公众参与缺乏的困境。首先，需要将社区参与纳入规划程序与操作规范，组织社区居民或社区代表通过多种方式充分表达意见。其次，建立社区教育培训机制作为社区规划政策实施的有力保障，使居民有意愿、有能力参与资源保护与管理工作。再次，加强社会多元力量参与，通过制度建设及奖励补助等措施充分整合社会力量，应特别重视专业团队的研究与指导，为关注社区发展的非政府组织提供良好的合作平台，完善志愿者制度;借助社会企业的资金与市场渠道，带动社区发展，同时在企业投资过程中警惕排除社区居民的投资行为。

参考文献

[1]卢道杰，陈律伶，台邦·撒沙勒，等自然保护区发展共管机制的挑战与机会[J].台湾原住民族研究季刊，2010，3（2）：91-130.

[2]徐旭诚，林俊全.跨界利益：口号或真实：以台江国家公园为例[J].工程环境会刊，2013（30）：1-20.

[3]台湾内政部营建署.101年至104年国家公同中程计划[R]台北市：内政部营建署，2015.

[4]张琳，刘滨谊，宋秋宜.现代乡村社区公共文化空间规划研究：江苏句容市于家边村为例[J].中国城市林业，2016，l4（3）：12-16.