乡村振兴背景下黑龙江省精准脱贫现状研究

苑文华

[摘要]自党的十九大提出乡村振兴战略以来，作为农业大省的黑龙江省，不断推动农村发展，助力农民脱贫致富，贫困发生率逐年降低，贫困县“摘帽”有序推进，扶贫脱贫取得阶段性成果。但贫困人口犹存、贫困程度尚深，脱贫难度加大，脱贫开发进入攻坚克难阶段，如何推进农村地区精准脱贫成为黑龙江省乡村振兴的重中之重。本文通过对黑龙江省脱贫现状分析，剖析其在脱贫过程中存在的短板，并结合现实可行性提出促进精准脱贫的相关参考意见。

[关键词]乡村振兴；黑龙江省；精准脱贫

中图分类号：D601 文献标识码：B DOI：lO.16465/j.gste.cn431252ts.20180324

党的十九大报告中指出，2017-2020年是全面建成小康社会的决胜期，应坚定实施乡村振兴战略，坚决打好精准脱贫的攻坚战。2018年中央一号文件中进一步指出，乡村振兴中摆脱贫困是前提，必须打好精准脱贫攻坚战。贫困人口成为乡村振兴中核心焦点之一，精准脱贫攻坚和乡村振兴战略相互支撑、协调推进，是“两个百年”奋斗目标实现的重要支撑。黑龙江省作为农业大省，应大力推进农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展，打好精准脱贫攻坚战。

1精准脱贫与乡村振兴的关系

1.1精准脱贫是乡村振兴的前提

按照现行标准，截至2017年末，农村贫困人口共有3 016万，占全国农村总人口的5.23%，贫困问题依旧是乡村振兴中的突出短板，只有消除了绝对贫困，农村才有可能走上振兴之路。《“十三五”脱贫攻坚规划》指出，贫困地区可通过发展农林产业、乡村旅游、电子商务等，进行产业脱贫，培育每个贫困县的特色产业，形成每个贫困村的特色主打产品，促进贫困户的经营性与财产性收入的稳步提升，为产业兴旺奠定基础。同时，《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》中指出，实施生态保护扶贫、教育扶贫、健康扶贫、综合保障性扶贫、水利扶贫工程以及农村危房改造等扶贫建设项目，提升贫困地区区域发展环境，为乡村振兴提供全面保障。在脱贫攻坚期，这些政策的实施将有助于补齐贫困农村的基础设施与社会公共服务上的短板，夯实乡村振兴发展基础，提升贫困地区自我“造血”能力，为破解区域性整体贫困瓶颈提供有力支撑。

1.2乡村振兴利于巩固脱贫成果

乡村振兴与精准脱贫存在着政策上的连续性与相关性。在《关于实施乡村振兴战略的意见》中，要求农村地区加快发展现代农作物、畜禽、水产、林木种业，推动一、二、三产业融合，支持休闲农业、乡村旅游与乡村电子商务发展，培育新型农业经营主体和扶持小农户发展，同时不断加强农村科技人才队伍建设，加快农业科技推广。这些政策与精准脱贫中产业扶贫、旅游扶贫、电商扶贫等措施不谋而合，将外部扶贫政策转变为内生发展动力，特别是对于那些刚刚脱贫不久的乡村，产业根基薄弱，容易再次返贫。乡村振兴战略中提出的改善基本公共服务、提高治理能力等措施，有助于建立长效发展机制，巩固脱贫成果。

2黑龙江省精准脱贫成效

2.1科学引导，贫困人口数量逐年递减

在乡村振兴背景下，黑龙江省出台各项政策，科学引导各贫困地区合理有效地进行扶贫与脱贫，强化产业与就业扶持，贫困发生率逐年降低。如制定《黑龙江省脱贫攻坚“十三五”规划》，统筹推进农村精准脱贫，助力乡村振兴。以光伏扶贫工程为例，2018年绥化市兰西县实施分布式光伏发电扶贫项目，参加入股的贫困户每年可分得红利3 000元，有效提升了贫困家庭收入水平。同时，还提出发展特色养殖与乡村旅游进行脱贫。富裕县通过大雁养殖不仅有效解决了农村贫困人群就业难题，且由此发展起来的大雁乡村旅游还为小河东、东塔哈和五家子村的419户贫困户，平均每户年增收1431元。2014年黑龙江省人民政府办公厅发布《关于进一步动员社会各方面力量参与扶贫开发的实施意见》，引导社会力量成为精准脱贫的重要补充。2015年社会各界在扶贫济困事业共捐赠资金、物资折款144亿元。在社会各界的共同努力下，全省农村贫困人口与贫困发生率逐年降低，具体情况见图1。按照国家核算标准，2016年全省共有69万农村贫困人口，贫困发生率为3.7%，与2012年相比全省减少了61万农村贫困人口，贫困发生率年均递减14.43%。

2.2优化产业，贫困区域减贫效果明显

黑龙江省聚力发展特色产业，对产业进行深度优化，将产业扶贫与产业兴旺有机结合融合，培育农村新兴业态，助力贫困地区脱贫减贫，农村贫困人数与贫困发生率逐年降低，具体情况见表1。2011-2016年全省实现农村贫困地区50万人精准脱贫，年均减少10万农村贫困人口，贫困发生率逐年降低，由最初的28.1%降低至12.4%，年均递减率为29.77%。2018年全省14个国家级贫困县中，甘南县和望奎县等5个县成功脱贫，占同期全国脱贫县数量的12.5%。甘南县利用原有产优势，进行产业优化，投入4 661万元，发展肉牛羊养殖、食用菌、杂粮仓储等16个产业扶贫项目，1750户贫困户由此受益，年均每户增收3 000元，其中，2016年中草药种植产业为每个贫困户年均创收1500元。2018年，望奎县持续发展多种特色产业，拥有蔬菜、马铃薯、鲜食玉米、中药材和黑木耳等5条乡镇特色产业，每个贫困户都有1～3个产业项目扶持，同时该县还与江苏光伏企业合作，在33个贫困村大力发展光伏产业，成功实现脱贫致富，现人均年纯收入已达到6 543元。此外，全省深入推进优化产业，结合产业结构调整确立了4 068个村级扶贫产业，通过委托帮扶、带地入社、资金折股等方式带动脱贫，2016年全省投入各类产业扶贫资金26.8億元，惠及18.3万贫困人口。

2.3加大力度，贫困地区公共服务提升

在深入推进乡村振兴战略的过程中，黑龙江省不断加强农村基础设施建设，加快美丽乡村建设，同时还与交通扶贫、教育扶贫等扶贫脱贫政策积极结合，推进农村人居环境整治三年行动与“厕所革命”，不断提升贫困地区的生产生活水平。交通通信方面，“十三五”期间黑龙江省规划改造2 148千米普通国省道，投资352亿元改善整体贫困农村地区交通状况，其中2016年全省扶贫重点县中所有乡村实现道路通畅，进村主干道硬化的农户比重为94.6%，同比提高5.2%。随着贫困村交通便捷度的提高，全省扶贫重点县贫困户所在村中能便捷乘坐公共汽车的比重为89%，比上年改善了2.7%。此外，扶贫重点县中所在村通宽带的农户比重为95%，通电话与接收有线电视信号实现全覆盖，比重均达100%。在教育方面，农村地区实施义务教育阶段学生营养餐补助持续推进，农村贫困地区定向招生专项计划逐步落实。2016年扶贫重点县可便利就读幼儿园与小学的比重分别为68.8%和72.6%，省属院校招收481名本省农村贫困地区学生，同比增长5.5%。在农村贫困户居住环境方面，省住房和城市建设厅专门出台了《黑龙江省农村危房改造补助资金管理办法》，划拨专项资金扶持农村危房改造，2018年全省计划改造农村危房6万户，上年省政府投入6.79亿元，精准改造贫困户危房7.1万户。同时，政府还不断推进贫困农村自来水净化，“厕所革命”不断提升，农户居住条件得到改善。2016年全省扶贫重点县农户中使用净化自来水、管道供水和独用厕所的农户比重分别为37.3%，53.4%和99.7%。2014-2016年，全省建成1136个贫困村卫生室，946个贫困村文化室和文化广场，既保障了农村贫困人口的卫生健康又丰富了农闲生活，贫困群众生活水平得到显著提高。

3当前制约黑龙江省精准脱贫的因素

3.1农村空心化凸显，配套人才匮乏

随着农村劳动力大量转移至城市，农村人口、土地、产业发展空心化趋势日益显现，导致乡村振兴缺乏活力，影响精准脱贫效果。2017年全省转移农村劳动力577万人，占农村常住人口数的37.51%。一方面，青壮年劳动力缺乏，脱贫项目难以如期进行。从农业普查数据来看，2016年黑龙江省农业生产经营人员为687.4万人，其中36～54岁共有79.3万人，仅为当年乡村人口的5.15%。贫困地区农村劳动力外流更加严重，使得农村剩余人口以老人妇女和儿童为主，农业生产发展所需主力明显不足，导致众多需要大量前期人力资本投入的脱贫项目难以继续。同时，农村劳动力进城后收入往往低于城市平均收入，加之受技术水平低等因素影响，收入的不确定性较高，进而影响家庭年均收入的稳定，对精准扶贫各项政策的实施造成了阻碍。留守农村的老人与儿童往往对于政府政策处于被动接受状态，在基层干部对于贫困户认定与建档立卡时，遇到人为阻碍，间接影响了各项具体脱贫政策的实施。另一方面，高素质劳动力缺乏，科技扶贫难以落地推进。农业普查数据显示，2016年黑龙江规模农业经营户中高中学历与中专及以上学历所占比分别为5%和0.9%，远低于全国8.9%和1.5%的水平。由于农民文化素质较低，缺乏对于市场风险与产品需求的准确判断，产业结构单一、附加值不高，贫苦地区农民很难把握市场风险，脱贫难度随之增加。

3.2贫困个体差异大，扶贫难度增加

农村地区中村与村、户与户之间的贫困原因与程度不同，在乡村振兴发展中扶贫的难度也因此而增加，脱贫措施需个性化精准制定。农村中每个贫困户的致贫因素错综复杂，既受到自然因素以及所在村经济发展条件的影响，又受到每位贫困农民的智力能力、文化水平、家庭经济基础等因素影响。致贫原因的不同，导致每户的脱贫需求不同，这些无疑对各基层制定脱贫政策提出了很高的要求。此外，在农村精准脱贫中，由于脱贫政策与扶贫项目一般由上级部门规划设定，对于农村具体情况了解不够，使得政策与脱贫实际需求之间存在脱节。如大力提倡产业脱贫，但对于因残疾、重病、孤寡等致贫的农民而言，已经丧失或等同于丧失劳动能力，很难靠自身发展脱贫。虽大力推动特色乡村旅游发展，以促进精准脱贫与乡村振兴，但某些地区交通实施不齐全，制约发展。以黑龙江省呼玛县为例，该县区域内没有火车站与飞机场，外地游客进入较难，本地居民又少，客源有限，乡村旅游所需的其他成熟的产业链并未成熟，缺乏市场竞争力。

3.3扶贫方式不完善，利益冲突凸现

乡村振兴中提出要治理有效的要求，精准脱贫中更应采取合理有效的脱贫措施，平衡各方利益。一方面，贫困农民之间存在利益冲突。由于资源的有限性，争夺利益与抢占资源的现象屡见不鲜。在精准脱贫中，各项涉农补贴、危房改造、社会保障救助等政策切合贫困农民直接利益，在短期内难以绝对平衡各方利益进行分配，容易导致村民之间争抢利益，影响乡风文明与乡村治理进程。因此，这要求基层政府公平分配，公开处理信息，提升精准管理扶贫利益的能力，减少或避免此类问题的发生。另一方面，贫困户与基层扶贫部门之间的冲突。由于缺乏对录入数据科学分析与动态管理方式，基层扶贫部门缺乏相关及时化的后续追踪管理，存在一些已经脱贫的贫困户，后因各种原因返贫，却未能及时重新为贫困农民建档立卡，使其对扶贫部门产生不满情绪。同时，由于部分基层扶贫部门，对贫困户的认定标准宣传不清，农民对于政策理解有误，将精准扶贫脱贫对象与農村低保户混淆不清，标准模糊，误使农民认为存在关系户与人情户被认定为贫困户的不良现象，对基层扶贫部门产生误解不满，影响乡村振兴中精准脱贫群众满意度。

4推动黑龙江省精准脱贫的对策思考

4.1农业发展现代化，促进进城农民回流

（1）农业产业化经营发展，推动产业升级扶贫。全省应发展特色种植养殖业，推进“两牛、一猪、一禽”特色养殖基地与食用菌、蔬菜等绿色有机种植业基地建设。在脱贫中注重乡村振兴所提出生态宜居要求，注重对土壤质量的保护，推广高产高质作物种植，推广免耕、少耕作技术，促进农业绿色发展。同时加大资金投入力度，完善农田灌溉水利体系，提高贫困村的农机覆盖率，提高劳动生产率。

（2）农业多功能体系发展，促进产业融合扶贫。贫困村应依据地区资源环境，在农业发展引入历史、文化以及现代创意等元素，深度挖掘农村特色小镇、文化创意农庄、休闲农庄的潜力，延展农业产业支链，发展特色产业。挖掘乡村旅游的边际效应。贫困村应以现有风景与历史文化背景为核心，打造特色乡村品牌，从而带动上下游融合发展，最终促进整村脱贫。同时，帮扶本村贫困农民依据自身能力和条件，参与到农家乐服务、度假屋出租、景区民俗表演等。由农村具有老人较多，文化水平不高的特点，应组建产业合作社，将本村中从事茶叶、花草、水果等农作物种植和传统特色饰品、民族服装等特色工艺品制作的家庭作坊整合起来，申请产品的地理标识，充分利用规模经济效应，打造出特色旅游纪念品品牌，提升产品附加值。

（3）提高农民技能水平提升，落实就业扶贫行动。扶贫先扶智，全省应统筹各类培训资源，继续推进“雨露计划”，增强全省贫困家庭自我发展能力，实施“一人、一户、一技能”、脱贫带头人规划，拓宽农民收入渠道。在贫困地区建立农业高产品种或新品种技术示范基地，并定期组织农业专业人才对贫困地区农民进行农作物高产种植、家禽养殖等知识进行系统讲解培训，推广高产农作物，教授农作物轻简栽培技术，解决种植养殖户遇到的疑难问题。同时，在农业发展基础良好的贫困村，建立脱贫带头人培训基地，对于文化素质较高的农民分类别、分专题的定期培训，培养脱贫致富带头人。

4.2扶贫方式多样化，推动扶贫精准高效

（1）精准识别贫困农民，准确把握致贫原因。在对贫困农民识别时，紧紧围绕2017年黑龙江省出台《全省脱贫攻坚精准识别、精准退出实施方案》中农民年人均纯收入3 146元，不愁吃、不愁穿，基本医疗、义务教育与住房安全保障等识别标准，综合考量后进行识别。深入贫困村与贫困农民家中，摸清贫困覆盖率、贫困程度、致贫原因以及脱贫对策等情况。在了解致贫原因时，应深入分析，对致贫原因进行分类梳理，并计算各类别致贫原因在贫困村中所占的比例，分析出区域内主要致贫原因，为靶向脱贫奠定基础。

（2）精准实施扶贫政策，科学制定脱贫规划。一方面，在制定具体扶贫政策时应突出重点，兼顾个性化致贫原因。在脱贫政策中突出注重致贫原因与重点贫困农民，针对性扶持引导脱贫。针对贫困村普遍存在的整体联动致贫原因，制定出共性措施靶向治疗；对于个性化问题，依据贫困农民具体家庭情况，制定个性化脱贫措施。另一方面，科学脱贫，针对不同贫困地区进行不同措施地脱贫，脱贫规划应由村镇延展到具体农民贫困户，依据自然条件、贫困程度、发展条件，逐村逐户制定脱贫规划与具体帮扶措施。

（3）精准推进社保兜底，适当引入社会帮扶。对于丧失劳动力的贫困农民，应通过社会保障体系进行扶持，确保其最低生活保障。严格按照《黑龙江省脱贫攻坚“十三Ni'规划》中要求，提高对特困农民的扶持力度，落实贫困家庭新型医疗保险，不断推进健康救助。另外，简化扶贫企业认定程序，鼓励引导企业与社会团体進入农村投资建设，参与乡村精准脱贫，助力乡村产业兴旺，推动产业扶贫。同时，企业文化与企业家精神，将为农村青年带来精神食粮，实现精神扶贫。

4.3政策制定全面化，努力平衡各方利益

（1）注重贫困区域整体协调发展，加大对连片贫困村规划协调。在制定脱贫区域发展规划中，应视贫困程度不同给予不同的扶持倾斜力度，同时将贫困村连片区域内的非贫困村考虑其中，发挥其辐射带动作用，推动整体区域发展，发挥规模效应。同时，在推动脱贫协调发展中，应对，区域内部的贫困户或非贫困户，在各种扶贫脱贫资源中有倾斜度上的区分，协调好区域内各方利益关系。

（2）强化扶贫对象动态管理。应以提高贫困人口生活水平作为考核的主要指标，对于近期脱贫农民进行定期回访调研，对返贫现象及时发现采取措施进行帮助，并重新建档立卡纳入脱贫帮扶对象。在对农村贫困监测除引用政策制定数据指标外，还应结合实际，引入第三方评估，从而保证绩效考核数据的代表性和准确性。

（3）完善扶贫监督管理。各级扶贫部门，应建立脱贫过程中精准识别与扶贫脱贫过程中的过失追究制度，降低基层扶贫部门为尽快完成脱贫目标而盲目实施短、平、快式产业脱贫的现象。同时，保证扶贫脱贫宣传工作的多样性与及时性，并建立公众监督举报机制，对扶贫部门与扶贫企业进行监管，从社会舆论、监督举报等方面建立良好的法治监督环境。此外，应引入社会机构、民间帮扶组织、科研院所等非关键利益相关者，协助脱贫利益治理，协调贫困户之间的利益分配，做到公开透明、利益均衡，避免因争夺局部的利益而错失脱贫良机。