撤县设区进程中的居民融入研究

沈占波 吴志刚

【摘 要】基于提升城市竞争力及多方面原因，撤县设区在全国各地得到广泛实施。然而，居民融入是影响撤县设区积极作用发挥的重要变量。鉴于以往研究尚未对撤县设区后的居民融入进行系统研究，文章探讨了撤县设区进程中的居民融入问题，并给出相应的解决措施。经过调研分析发现，撤县设区后的居民融入并不理想，影响了撤县设区积极作用的发挥，进而从政府和居民两个层次给出对策建议。

【关键词】撤县设区；居民融入；协同发展；再社会化

【中图分类号】D630 【文献标识码】A 【文章编号】1674-0688（2018）05-0220-02

行政区划调整是国家进行区域有效管理的重要方式，也是政府促进当地发展的重要手段，因此成为当前全国各地政府的选择。根据实质性变化，撤县设区指市（直辖市、地级市）通过行政手段将其所辖的县（县级市）调整为该市辖区（即市区），其本质是运用行政手段調整行政规划。

1 研究背景

撤县设区的出现一般以1960年国务院批准撤销沈阳县设立沈阳新城子区为标志，但其大规模兴起发生于改革开放后。目前，撤县设区的热潮仍在继续，反映出其具有不可忽视的积极作用。通过梳理以往研究，有关撤县设区积极性的论述集中于以下方面：扩展城市发展空间，提升城市经济实力；加强城市辐射效应，促进城乡协调发展；提高政府运行效率，降低城市治理成本。然而笔者认为，上述积极作用得以充分发挥的前提在于撤县设区所涉及的居民能够真正融入该进程。

关于居民融入问题，现有文献尚集中于流动人口在当地的社会融合，而撤县设区后的居民融入可借鉴相应的研究成果不多。任远、邬民乐将社会融合定义为个体和个体之间、不同群体之间或不同文化之间互相配合、互相适应的过程，并以构筑良性和谐的社会为目标。同时，他们还进一步论述了社会资本、社会排斥、人力资本和劳动力市场状况与流动人口社会融合的关系。何建宁在研究“村改居”居民的社会融入时重点考察了群体自身的基本特征、物质资本、人力资本和社会支持4个方面的正负向影响。总之，融入居民的社会资本、人力资本、物质资本是内部影响因素，社会支持和排斥是外部影响因素。

近年来，撤县设区在全国得到广泛实施，同时相关文献缺乏针对撤县设区进程中的居民融入问题的系统研究。基于此，本文借鉴社会融合研究成果，对撤县设区进程中的居民融入问题进行研究，旨在丰富相关领域的理论成果，并为实践当中的撤县设区积极作用的更好发挥贡献力量。

2 撤县设区进程中的居民融入问题分析

通过对保定市撤县设区的调研，笔者发现当前撤县设区进程中的居民融入状况不容乐观。

（1）政策宣传力度欠缺，导致居民了解不够深入。撤县设区后的居民融入概况首先反映在居民对相关政策的了解程度上，只有及时准确地了解，才能促使居民充分理解撤县设区的优势，具备积极配合政策实施的主动性。但是，各地的相关政策宣传并未充分实现信息的及时、准确传递，导致政策信息的遗失率和失真率极高，影响居民融入。

（2）协同发展不足，阻碍居民的实质性融入。发挥中心城市的辐射带动作用是撤县设区的主要动因之一，但当前全国撤县设区后的系统发展效果不尽如人意，甚至出现“顺德现象”。一方面，撤县设区后的原县域与市区的经济实力差距短期内难以缩减，即原有的经济基础差别并未消除而只是内化，造成虚假城市化现象；另一方面，相关的社会福利措施短期内不能实现平等，民生保障和社会公共服务继续呈不均衡状发展，即转变过渡期内不完全的再领域化使得两者之间的社会民生领域存在割裂，影响居民融入。

（3）管理体制混乱，影响居民的融入体验。县作为一级独立的行政单位，本身拥有相当大的自主性，而撤县设区作为区县重组的重要形式，其体制转变的难点不仅在于要逐步突破原县体制运行的路径依赖，更在于要逐步转化原县体制框架的自主权力，该行为一旦组织不当，就会产生体制摩擦及管理真空问题。此外，市政府在撤县设区后的城市整体规划管理上缺乏总体、明确的布局，在资源分配、功能布局上还未形成成熟的发展机制，极易引发所辖区的不满情绪。

（4）社会排斥严重，激化居民的不满情绪。作为一种行政调节手段，居民融入还需要外部社会的支持，尤其是消除原市区居民对融入居民的认知差异。一方面，由于转型过渡期的存在，居民融入面临制度维度的社会排斥，形成民生的“社会屏蔽”；另一方面，由于原市区居民与原县域居民的割裂，居民融入还面临社会文化上的排斥。

（5）身份转变失调，打击居民再社会化的积极性。作为一种再社会化过程，居民融入涉及对自己原有群体身份的认同和对融入地身份的认同。然而，当前撤县设区后的居民身份转变失调，其不仅在于传统意识的根深蒂固，更重要的是居民的社会资本、人力资本、物质资本的负面作用。

原县域居民在撤县设区后仍局限于原有的社会网络，并不积极寻求新的社会渠道以融入新的社会环境；撤县设区后的原县域居民在人力资本上存在明显的劣势，导致其不能适应城市化进程中的角色转变；此外，当前居民的物质资本较为充裕，在一定程度上影响其参与城市活动的积极性。

3 发展建议

本文基于政府和居民两个层次，针对顶层设计和具体规划提出相应的发展建议。

（1）顶层设计：统筹城区发展整体规划，加快区域融合步伐。城市整体规划是指导城市发展的纲领性文件，是向居民传达城市发展愿景的载体，是提高居民认同感、归属感和荣誉感的有效手段，同时也是更好推进撤县设区的“指向标”。例如，杭州市撤县设区对余杭和萧山的经济绩效影响存在差异，原因为杭州城市总体规划对二者的功能定位影响了其发展进程。因此，政府在推进撤县设区的发展过程中，需要制定城区发展的整体规划，合理考虑不同区域的发展方向，发挥理论的先导作用。

（2）治理体制：协调推进治理体制转型，构建新型城区关系。构建科学合理的政府治理体制是推动撤县设区相关工作实施的根本保障，是提高居民融入的政治保障。基于此，在“市—县政府”向“市—区政府”的转变过程中，应根据现代公共管理理念，构建政府协调发展机制，合理划分政府内部的权责内容，以期实现市政府的统筹性和区政府的自主性两者间的平衡。

（3）信息宣传：加强政策宣传，获得居民的认同和支持。居民融入与居民了解呈正相关关系，因此应加强对撤县设区信息的宣传力度，提升居民对政策的了解程度。由于撤县设区的长期性、系统性和复杂性，信息的宣传应当具备反复渗透、影响广泛、双向交流的特点。同时，根据调研数据显示的居民媒体使用习惯，可以分别运用互联网、电视报纸等传统媒介及制造社会热点等方式来提高宣传的针对性和有效性。此外，发挥各级政府组织的作用，确立政策的权威性和准确性。

（4）经济建设：科学定位各区布局，有效利用优势资源。居民融入的实现依赖于经济层面的融入，即提升居民融入的重要举措在于发展撤县设区后的区域经济，防止出现经济滑落、发展不协调的负效应。首先，调整好撤县设区后各区域的产业对接，促进城区经济协调发展；其次，根据各区资源状况逐步打造空间布局合理、主体功能突出、竞争优势明显的特色经济区，最大化资源优势；最后，顺应经济发展的大趋势，优化经济发展质量，提升居民的社会融入度。

（5）民生保障：加强民生基础设施建设，促进发展成果共享。民生是居民关注的重点，也是提升居民融入感的重点建设领域。首先，进一步完善社会保障体系，增强其公平性；其次，大力协调发展社会事业，构建互联互通的综合交通体系；再次，深层次推进社会治理工作，为社会发展提供良好的外部环境；最后，重点关注“三农”问题，保证撤县设区原县域农民的利益。

（6）自我发展：推动社会文化交流，提升居民再社会化资本。撤县设区的重点发展是使居民实现心理和文化层次的深层融入。首先，政府应当宣传积极的城市文化，提升居民的心理认同感；其次，在空间和时间上扩展居民的交流渠道；再次，打造多元社会支持主体的就业创业环境，激发居民参与城市社會的积极性和能动性；最后，系统组织职业培训和再教育，提高居民再社会化的资本能力。

（7）广泛参与：充分发挥社会各界力量，营造社会融合氛围。社会融合涉及经济、社会等多个层次，是一个缓慢、长期的过程。因此，在政府主导的基础上，还需充分寻求社会各界的广泛支持和共同参与。首先，强化社区各项功能，发展社区家庭网络；其次，发挥原市区文化向心力作用，营造城市共同文化理念；最后，创造城市整体品牌，增强城区居民的文化荣誉感和责任感。

4 结语

作为促进社会发展的重要手段，撤县设区的热度依旧不减。然而，政府采取措施应当立足于人民利益，由此撤县设区后的居民融入应当成为研究重点，这是本文的出发点。此外，实现居民融入是一项复杂的系统工程，其发展不囿于上述内容，还应结合实际情况制定科学合理的发展路径。

参 考 文 献

[1]张艺烁.撤县设区的历史和现状分析[J].法制与社会，2016（24）：216-218.

[2]任远，邬民乐.城市流动人口的社会融合：文献述评[J].人口研究，2006（3）：87-94.

[3]何建宁.“村改居”居民的城市社会融入现状与对策研究[J].西安财经学院学报，2016，29（4）：81-86.

[4]唐为，王媛.行政区划调整与人口城市化：来自撤县设区的经验证据[J].经济研究，2015，50（9）：72-85.

[5]林拓，申立.我国城乡区县重组：风险及其超越[J].中国行政管理，2012（11）：72-76.

[责任编辑：高海明]