预算绩效管理对国库工作的影响

吴琼

摘 要：预算绩效管理对人民银行经理国库工作提出了更高要求。从国库视角来看，当前预算绩效管理中还存在国库集中收付制度不完善、财政资金运转效率较低、国库事中监督职能偏弱、信息化系统不够健全、库存未能最优配置等问题。人民银行国库应当顺应当前预算管理制度改革形势，通过完善国库单一账户制度、优化国库资金收支流程、提升國库监督法律效力、推进国库信息系统建设、提高国库现金管理水平等，为全面实施预算绩效管理奠定基础和创造条件。

关键词：预算绩效管理 财政 人民银行 国库

中图分类号：F812.3 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2018）12（b）-097-03

预算绩效管理是加强现代预算管理制度与现代财政制度建设、推动国家治理体系与治理能力现代化的一项重要举措。2018年7月，中央全面深化改革委员会第三次会议审议通过了《关于全面实施预算绩效管理的意见》，标志着预算绩效管理从探索试点阶段转向全面实施阶段。人民银行履行经理国库职责，在国家预算中起到执行、促进、监督、反映等重要作用，全面预算绩效管理改革必然要求国库进一步提升履职水平，充分发挥与财政部门既分工合作又监督制衡的作用，以提高财政资源配置效率和使用效益，促进政府职能有效履行和优化调整。本文将从预算绩效管理的内涵出发，研究预算绩效管理对我国国库工作提出的新要求，从国库角度分析当前预算绩效管理中存在的问题并提出改进建议。

1 预算绩效管理基本概念

根据财政部定义，预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分，是在现有预算编制、执行、监督中融入绩效理念，实现绩效管理和预算管理的有机结合，它强化政府预算为民服务的理念，强调预算支出的责任和效率，要求政府部门不断改进服务水平和质量，以尽量少的资金办尽量多的实事。“全面实施预算绩效管理”的特征是预算绩效管理必须“全方位，全过程，全覆盖”，“全方位”指要形成包括政府预算、部门预算、项目预算等在内的全方位绩效管理格局，“全过程”指要将绩效管理深度融入预算决策、编制、执行、决算、监督全过程，“全覆盖”指预算绩效管理要覆盖各级政府所有财政资金，并延伸到政府投融资和资产管理活动。从具体内容看，预算绩效管理是一个由绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价实施、绩效评价结果反馈和应用共同组成的综合系统。

2 预算绩效管理对国库工作提出更高要求

2.1 国库单一账户方面

国库单一账户的关键在于政府所有收入都进入人民银行的国库单一账户，所有支出都应从国库单一账户中拨付，这与全面预算绩效管理对所有财政资金的“全覆盖”要求相一致。当前建立真正国库单一账户的条件已经具备，应积极将全部财政资金逐步纳入国库单一账户核算与管理，以便政府及财政部门全面准确掌握预算收支执行情况，推动预算编制细化、增强预算执行刚性、强化预算监督管理。

2.2 国库信息化建设方面

国库信息化建设直接关系到财政资金运行安全效率以及政府公共服务管理能力，实施全面预算绩效管理也使政府及财政部门对预算收支执行效率、预算执行数据共享、及时监测分析相关信息的要求更高。因而作为多部门互联的信息枢纽，国库应当尽快健全优化包含会计核算、监督管理、统计分析等在内的信息系统建设，力求实现所有财政收入安全便捷入库、国库资金直接拨付至最终受益人、完整连续反映所有预算收支等目标，为预算绩效管理提供系统支撑。

2.3 国库监督管理方面

根据《国家金库条例》，人民银行国库在执行预算收支决策中享有适当的国库事中监督权，包括监督预算收入是否应收尽收、收入划分留解是否正确无误、退库办理是否准确合规、预算支出是否有据等，能够帮助财政及预算单位及时发现绩效运行中的问题，约束规范自身预算收支执行行为，防止绩效运行与预期目标的偏离。下阶段应通过加强国库监督法规建设、改造国库资金收付流程、优化非税收入收缴方式等途径强化国库监督在预算绩效管理中的作用。

2.4 国库统计分析方面

预算绩效管理中绩效目标的设定、绩效运行信息的采集分析、预算支出绩效的评价需要以国库统计分析作为支撑，不断提升国库统计分析水平的重要性愈加突出。国库应增强统计分析为预算绩效管理服务的主动意识，深入挖掘利用履职过程中积累的海量收支数据，准确把握财政部门及预算单位的绩效管理数据需求，加强对预算资金收支与库存的分析研究，形成不同角度的统计报表和分析报告，提供更高质量的统计分析产品。

2.5 国库现金管理方面

人民银行国库按规定承担国库现金管理工作，国库现金管理能够实现库款保值增值、降低政府融资成本，直接提高财政资金的使用效益。目前部分地方国库资金闲置与短缺的现象时有出现，并未达到真正意义上的“保持合理国库现金余额”的管理目标，未来国库现金管理中应加强对国库现金流的控制与预测，积极探索合理的国库现金余额调节方式与投融资工具。

3 国库视角下预算绩效管理存在的问题

3.1 国库集中收付制度不完善，预算绩效管理难以实现全覆盖

由于在商业银行开设了预算外收入专户、非税收入专户、执收单位汇缴专户、财政零余额账户、预算单位零余额账户等众多财政专户，目前国库单一账户未能真正实现。虽然近年来财政专户正逐步得到清理规范，但财政专户中的资金规模仍然较为庞大，导致政府无法完整清晰掌握所有财政资金的数量与收支情况，难以满足全面预算绩效管理对财政资金全覆盖的要求。而且，资金分散存放也降低了财政资金的运行效率，并为不合规的操作提供了空间，影响预算执行信息的公开透明与可监控性，容易导致预算与绩效管理目标的背离。

3.2 国库收支业务存在中间环节，影响资金运转效率与规范性

在我国单一账户体系下，部分财政收入与支出需要通过不同的过渡性账户进行处理，业务流程较繁琐，资金流转环节多，运转效率与规范难以保障。从收入方面看，非税收入收缴依托财政专户，由执收单位与财政部门层层汇缴，代收机构与代理银行层层办理，代理银行与财政部门分别出于吸收存款与调节进度的考虑，可能会人为延缓财政资金的入库。从支出方面看，国库集中支付实行“先支付、后清算”方式，造成商业银行零余额账户实质办理国库支拨，国库单一账户只能事后被动清算，国库逐笔实时的事中监督作用被削弱。

3.3 国库监督职能未能充分发挥，难以有效配合绩效运行监控

国库监督既是财政内部监管的有效配合，也是人大监督、审计监督的有益补充，但受一些不利因素制约，国库监督职能未能充分行使，一是国库监督立法严重滞后，约束力弱。《国家金库条例》自颁布以来一直未予修订完善，有关条款模糊粗化、操作性差，同时其他部门规章法律层次较低，缺乏必要的行政处罚手段；二是预算编制不够科学，执行刚性不强。大量预算追加、调整使国库无法及时了解预算变动情况，导致按预算审核难度较大，影响了预算绩效管理的事中绩效监控。

3.4 国库信息化系统不够健全，对预算绩效管理支撑作用不足

一是人民银行国库“3T”系统性能偏弱，大批量数据处理分析能力不能适应业务量持续增长、预算管理不断细化的新形势；二是业务办理电子化无纸化程度不高，部分业务仍需通过传递纸质凭证方式，对账还需要依靠人工核对报表，降低了财政资金周转速度，增加了预算执行成本；三是国库系统与财政、税务、海关、商业银行各自系统间未能实现完全的信息共享，存在数据分布较为分散、数据加工深度不够、查询功能较弱等问题，不利于财政部门及预算单位对预算执行情况的掌握与评价。

3.5 国库现金管理模式不成熟， 库存资金未能得到最优配置

与国外发达国家成熟的国库现金管理经验相比，我国国库现金管理仍处于初级阶段。在国库现金流控制方面，难以掌握现金流入流出的精确时间与金额，现金流入与流出的匹配程度低，易造成库存的不合理余缺。在国库现金流预测方面，缺乏科学规范的分析预测手段，预测所需数据来源不足。在国库现金余额管理方面，国库现金闲置或缺口的情况时有发生，现金管理与国债、地方债发行协同性有待提高。

4 从国库角度改进预算绩效管理的建议

4.1 完善国库单一账户制度，夯实绩效管理基础条件

相关部门应切实提高对建立国库单一账户制度重要性的认识，统一思想、密切协作、稳妥推进，实现真正意义上的国库单一账户，对全部财政资金集中核算管理。一是明确由财政部门与人民银行共同管理国库存款账户、财政存款账户、预算单位账户，并确定各方在账户设立管理中的权力与责任，清理存量并严控增量，使专户中资金稳步集中至国库，拓展集中收付资金的覆盖范围；二是远期可适当借鉴发达国家在国库账户设置上的做法，在国库单一账户下按财政专款、预算单位设立子账户，除在商业银行用于国库现金管理的账户外不再保留财政专户与零余额账户，以便对所有财政收支进行记录追踪与监督评价。

4.2 优化国库资金收支流程，提高财政资金运行效率

与国库单一账户相配套，国库资金收支流程也应同步优化，包括减少非税收入流转中间环节，改变集中支付“先支付、后清算”模式，从而推动财政收支全面直达，避免资金运行中的违规行为与效率不高等问题。一是建议取消非税收入征缴流程中的汇缴类过渡账户，加快建立非税收入直缴入库联网平台，探索实施非税收入经商业银行经收后直缴国库模式，对非税收入进行全流程监控，从源头解决流转效率低下问题；二是逐步实现国库单一账户直接办理集中支付，由财政部门或预算单位直接向人民银行国库部门发出支付指令，将款项直接支付给最终收款人，使国库部门能够按预算对支付指令进行审核，促进预算支出的规范执行。

4.3 提升国库监督法律效力，加强预算支出合规审核

国库逐笔实时的事中监督作用可在一定程度上弥补现行预算运行外部监督较弱的缺陷。当前应加快推进国库监督相关法律法规建设，修订完善《中国人民银行法》《预算法实施条例》《国家金库条例》等法律法规，细化人民银行经理国库的权责，进一步明确人民银行国库对国库代理银行的管理权、对财政专户设立撤销的审批权、代理银行国库业务违规行为的处罚权，强化国库对预算绩效进行监控的法律依据。同时，应加强对预算支出的合规性审核，不仅要审核凭证要素的准确性，还要在充分掌握财政部门调整、追加预算信息的基础上，重点审核支出是否严格按照预算执行、审批手续是否完备、拨付对象是否正确，及时制止不合规的支出行为。

4.4 推进国库信息系统建设，有力支持预算绩效管理

借鉴发达国家在国库信息系统建设方面的先进经验，应从国家层面推进“国家金库工程”建设，并实现与“金财”“金税”“金关”等其他国家重点工程的无缝对接。从有利于预算绩效管理的角度，全面提升“国家金库工程”各系统功能，尽快实现与各类财政管理系统的信息互联互通，以更好发挥对预算的促进、监督、反映作用。一是改善国库会计核算系统的硬件与软件，提升系统处理大量业务的能力，为国库收支“一本账”打好基础；二是重新定位设计财税库银横向联网系统，实现与各部门之间高效信息交换与全业务电子化无纸化；三是通过监管系统自动采集与监督相关系统数据，对预算执行进行自动、全面、实时的动态监督和风险预警；四是构建国库信息共享服务平台，为预算绩效管理的组织者与参与者提供个性化的信息服务，有效支持各类型预算绩效管理。

4.5 提高国库现金管理水平，加强与债务管理的协同

一是完善国库与财政、税务、海关、商业银行等相关部门之间的信息共享机制，尤其是财政部门的预算管理、财政专户、集中支付指令等方面信息，建立国库现金管理所需的全面数据库，在此基础上对国库现金流、余额变动进行实时监控与预测分析；二是丰富国库现金管理的操作工具，在我国现代金融市场充分发展的前提下，除商业银行定期存款外，还可借鉴发达国家采取的买回国债、国债回购与逆回购、短期国债、现金管理券等多种投融资工具；三是制定地方国库现金管理办法及操作规程等基本法规，统一规范省级以下地方国库现金管理的具体操作，结束地方财政部门单方面的无序管理状态，确保财政资金安全增值；四是国库现金管理应與地方政府债务管理相互协调配合，以避免国库存在大量闲置资金而政府却大举借债的资源浪费情况出现，降低政府整体筹资成本，使财政资金得到最优配置。

参考文献

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