探微工伤认定制度纳入劳动争议的必要性

谢润康

【摘 要】自我国2004年1月1日施行《工伤保险条例》以来，该条例对于我国劳动者的权益保护有着重要的意义，但也出现了诸多问题。按照条例的规定，工伤是由人社部门进行认定的，因此该行为属于具体行政行为，如果劳动者对于该认定有异议，往往需要通过行政复议或者行政诉讼的程序要求行政机关撤销，这种制度设计不仅严重耽误了劳动者获得工伤保险赔偿的时间，不利于保障其利益，而且也造成了司法资源的严重浪费。因此，笔者归纳出现行工伤认定制度的几个问题，并通过分析最高人民法院公报发布的案例，论述将工伤认定纳入劳动争议的必要性。

【关键词】行政复议；行政诉讼；工伤认定；劳动争议

【中图分类号】D922.55 【文献标识码】A 【文章编号】1674-0688（2018）09-0203-02

1 我国现行工伤认定制度存在的问题

1.1 工伤认定程序冗长烦琐

根据我国现劳动法体系中规定的工伤认定制度，如果劳动者出现工伤，往往需要经历“劳动关系确认”“工伤确认”“工伤等级鉴定”及“工伤保险赔偿”一系列程序，而在其中，“劳动关系确认”往往要进行劳动争议仲裁或者诉讼，而“工伤确认”则往往要经历行政复议或者行政诉讼的程序，而在“工伤保险赔偿”当中就往往要再进行劳动争议仲裁与诉讼环节，如此繁多及复杂的诉讼程序，对于出于弱势地位的劳动者来说，很难保障其权益。对于工伤的认定的矛盾往往产生于劳动者与用人单位之间，其实质上本应当是一个劳动纠纷。但因为行政机关的介入，导致对于工伤认定的矛盾转移到了行政机关做出的具体行政行为上，从而将民事主体之间的纠纷转化成行政机关与劳动者或者用人单位之间的纠纷，增加了申请者一方的负担。让整个工伤认定行为更加复杂化，使得工伤的纠纷处理过程更加低效。

1.2 工伤认定致使行政权和司法权产生冲突

由于工伤认定是由行政机关进行认定的，如果法院在审理后认为行政机关的工伤认定不具有合法性的，一般只能裁决撤销工伤认定并责令行政机关重新作出工伤认定行为。工伤认定的争议源于劳动者和用人单位之间，并非源于劳动部门的具体行政行为，工伤认定让行政机关来做本身就有行政权“越位”嫌疑。如果出现行政机关与法院对工伤认定存在分歧，将会导致法院要求行政机关重新做出工伤认定，行政机关依旧坚持自己的意见，做出与撤销判决之前相同的判决，则进入了一个恶性循环，这无疑造成了劳动者权益的损害及司法资源的浪费。

1.3 举证责任的分配的矛盾

根据我国《工伤保险条例》第十九条的规定可知，用人单位在行政机关认定工伤时承担举证责任，并承担举证不能时的不利后果。但到了行政诉讼当中，根据我国《行政诉讼法》第三十二条的规定，行政机关应该对其作出的行政行为承担举证责任。这两条规定看似都尽力维护了弱势一方的权益，但在具体实施当中却会出现矛盾。行政机关在工伤认定时，用人单位承担举证责任，行政机关的证据多来源于用人单位。但如果用人单位不服结果而提起行政诉讼，此时行政机关却要使用从用人单位取得的证据来举证，而此时用人单位却反而不用承担举证责任，这无疑会使某些用人单位有机可乘，通过行政訴讼方式撤销不利于其的认定，使得劳动者的权益再次受损，无法切实有效维护劳动者的合法权益。

2 从陈善菊不服行政确认案中探讨工伤认定程序的冗长烦琐

该案的案情如下：本案被害人陈童林在第三人上海申劳工贸有限公司值班时被同事杀害。而陈童林系于晚上21时许在厂浴室洗澡时被人杀害，松江区人力资源与社会保障局（以下简称“人保局”）认为其并非在工作时间因履行工作职责而遇害，故不符合《工伤保险条例》第十四条第（三）项规定的情形。根据其职权作出了不予认定工伤的决定。陈善菊向上海市人保局提出行政复议，上海市人保局维持原决定。故陈善菊向法院起诉，要求撤销人保局作出的工伤认定书，而该案经历了一审、二审，仍然维持原决定。

先从本案的当事人陈善菊所经历的程序来看，其经历了“不服行政决定—申请行政复议—不服复议，提起诉讼—不服一审，提起上诉”的程序，虽然现行的《工伤保险条例》已经取消了行政复议的作为必要前置程序，但陈善菊仍然要经过这一漫长的过程才能够最终确认工伤认定的结果。这无疑既消耗了当事人大量的时间和精力，也造成了行政机关和司法机关就在这一工伤确认的过程当中反复“折腾”，最终耗费了大量行政资源和司法资源，造成两方都不利的局面。因此，从笔者的角度出发，如果将工伤认定的争议纳入劳动争议当中，当事人便可就是否为工伤要求法院进行确认提出诉讼请求，通过减少行政机关的介入，既减轻了当事人的负担，也通过排除行政机关的介入，避免了行政资源的浪费。

3 从王长淮工伤行政确认案探讨行政机关与司法机关的工伤认定矛盾

原告王长淮被车间主任告知次日跟随张海军师傅后面工作。休息时，原告欲提前熟悉情况，即跟随张海军到工作台旁观看操作。由于设备故障，回收酒精岗位发生酒精溢料事故，随时有爆炸可能，两人均从工作现场窗户跳出。原告在跳落地面时双足摔伤，被诊断为双侧跟骨骨折。原告向被告盱眙县劳保局申请工伤认定。被告认定原告受伤事故因串岗而不属于工伤。王长淮请求法院依法判令被告重新作出认定原告为工伤的行政行为，法院支持了王长淮的请求。

在本案当中，争议焦点是职工“串岗”发生安全事故导致伤害的是否属于工伤。在对于这一焦点当中，行政机关与法院分别持有不同的观点，行政机关认为职工不在其工作场所工作，同时也不在工作时间，不符合“三工”的要求，因此不认为是工伤。而法院认为职工指职工从事工作的场所而不是指职工本人具体的工作岗位，同时职工受伤时仍然在上班期间，因此应当被认定为工伤。

从行政机关与法院对于工伤认定的分歧可知，行政机关与司法机关对于法律法规的具体理解是有差异的。行政机关为了保证工作效率，更加偏向于严格按照法律法规所表达的直接意思来进行认定。而法院则站在维护公平的立场，更加注重将法律法规背后包含的立法目的出发做出对法律的解释，也更加注重考虑各方面的利益。

因此，行政权与司法权对于工伤认定会因为其工作性质及自身立场导致对于工伤认定的尺度不一、标准不一。如果将工伤争议纳入劳动争议当中，无疑有利于保证工伤认定在统一把握尺度，并采取较为统一的标准，更有利于维护各方利益。

4 将工伤认定制度纳入劳动争议的积极意义

综合上述案例，结合笔者在本文开头所指出的问题，我们可以看出将工伤制度纳入劳动争议解决范圍有着积极的意义。

其一，劳动者维权程序更加简洁，有利于保护劳动者权益。通过将工伤认定纳入劳动争议当中，简化“不服行政决定—申请行政复议—不服复议，提起诉讼—不服一审，提起上诉”的程序，劳动者仅需就劳动关系争议、工伤认定、工伤赔偿等同时向法院提起诉讼，而不用既要提起行政诉讼，又要提起民事诉讼，简化劳动着的维权程序，方便劳动者进行维权。其二，有利于提升解决劳动争议的效率，避免出现行政资源和司法资源的浪费。将工伤认定放在劳动争议当中，能够一场诉讼便解决劳动关系确认、工伤认定，以及工伤保险赔偿等问题，大大提升劳动争议的处理效率，有效减少社会矛盾，同时也节省了行政机关和司法机关的时间和精力，有效减少行政资源和司法资源的浪费。其三，有利于保证统一的工伤认定标准。根据笔者的前文所述，由于行政权的介入导致工伤认定的标准不一，法条的理解与解释混乱。将工伤认定纳入劳动争议的范围，将工伤认定只交给劳动仲裁机构和法院，将能够有效保证工伤认定标准统一，以及法条的理解和解释统一，便于今后工伤保险制度更好地实施，也更好地维护劳动者与用人单位的利益。

5 结语

综上所述，笔者认为，将工伤认定纳入劳动争议的举措，不仅能够更好地保护劳动者的权益，同时也能够划清行政权与司法权的界限，更好地规制政府的行为，同时，也能够提高司法效率，减少讼累，对于我国未来的工伤制度的发展是极具有必要性与现实意义的。

参 考 文 献

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[责任编辑：高海明]