政府会计改革

陈照强

摘要：近年来，随着新预算法、政府会计基本准则等政府会计法规、准则的颁布，政府会计改革逐步进入了改革深水区，开启了我国政府会计发展的新篇章。基于此，本文主要就政府会计改革的最新动态及目前仍存在的问题进行了研究。首先，文章深度剖析了政府会计的本质属性，并且简要回顾了我国政府会计的改革历程以及列举了此次改革较之以往独有的特点；其次，研究了目前政府会计需要进行改革的必要性及此次改革要达到的目标；紧接着，比较了政府综合资产负债表和行政单位资产负债表 ；再次，分析了相关改革政策特别是重大改革成果；最后探析了需要进一步完善的改革重点和难点，并相应提出了几点措施。

关键词：政府会计改革；政府会计基本准则；新预算法；政府综合财务报告；跨年度预算平衡机制；全口径预算

中图分类号：F234 文献标识码：A 文章编号：1672-7517（2018）08-0003-03

1 政府会计概念

政府会计的界定问题有助于明确政府会计的性质，是探究政府会计改革问题的前提在不同的历史时期，政府会计也有着不同的本质规定。

21世纪以前，我国政府会计普遍被称为预算会计。21世纪以后，随着对政府会计的关注，预算会计与政府会计的概念逐渐得到区分。本文根据最近出台的政府会计基本准则，将政府会计划分为两大快，即财务会计和预算会计。预算会计服务于预算管理，从动态核算财政资金流量；财务会计服务于政府财务管理，从静态核算政府财产存量。

2 政府会计改革目标

2.1 政府会计改革需要科学反映出政府绩效评价

政府会计涉及记录、披露、监督政府财政资金以及政府机构的绩效评价，是政府治理的一个重要组成部分。政府会计信息质量能够反映出政府相关部门的决策有效性程度，同时通过政府会計报表体系，政府的财务绩效和公共受托责任也可以得到反映。

2.2 政府会计改革应该合理把握财务信息透明程度

目前，国家倡导建设公开透明的法治政府。现行的政府会计系统难以满足外部利益相关者做出合理决策，政府会计外部监督也无法有效执行。另外，自从人民币加入国际货币基金组织的一篮子货币之一后，许多国家和国际组织对我国的财政信息给予更多的关注。

2.3 政府会计改革需要有效管理政府债务风险

政府债务的可控性是政府可持续发展的重要条件之一。目前，各级政府反映的债务只是总体债务的很小一部分，使得政府会计体系监督与控制功能空位。可靠、及时的政府债务及时有助于政府债务风险的评价、防范和化解。

3 政府会计近期改革成果及其影响

3.1政府会计基本准则

2015年10月23日，财政部公布了《财政会计准则——基本准则》，自2017年1月1日起实施，由此拉开了制定政府会计准则的帷幕。多年来，与企业会计可以实行企业会计准则不同，我国政府会计并没有自己独立的一套准则体系，执行的只是预算会计标准体系，而且被划分为总预算会计制度，事业及行政单位会计准则制度三大体系。基本准则是政府会计的概念框架，不仅指导制定具体准则和制度，而且给政府会计实务问题的解决提供了基本的处理及判断原则，为政府财务报告的正确编制提供了基础标准及规范。

3.2 新预算法

2014年8月31日，经过十多年的思考及多次审查，终于在第十二届全国人大常委会上首次通过了经过修订的预算法，自次年起实施。该预算法有以下重大突破。一是实施全口径预算制度，加强制定预算的透明公开。二是建立跨年度预算平衡机制，使预算的控制方式加以改善。三是加强地方政府债务管理，严格控制债务风险。允许地方政府举借债务的同时，从债务主体用途、规模、方式、控制风险等方面进行限制。四是规范转移支付制度，促进基本公共服务均等化，这对于缩小地区间财力差距、促进区域协调发展具有重要作用。预算法不仅是政府预算会计领域的最为基本的法律制度，也是中国特色社会主义法律体系中的一部重要法律制度。此次修订推进了政府预算管理的民主化，科学化以及法制化，提高了国家治理水平。

3.3预算财务相分离，权责发生制步入新时代

政府会计基本准则的发布标志着中国政府会计开始过渡到权责发生制。准则规定政府会计核算体系包括相互独立又有联系的财务会计和预算会计。其中财务会计以权责发生制为基础，预算会计以收付实现制为基础。该规定可以认为结束了15年来理论及关于中国政府会计采用权责发生制还是收付实现制这个问题的争论。政府财务会计采用权责发生制，政府的各种经济资源就会得到准确、及时的反映，而且权责发生制更加注重长期经济决策，有助于实现政府会计目标。

3.4跨年度预算平衡机制

新《预算法》提出“建立跨年度预算平衡”，该规定避免了原预算平衡机制的弊端。另一方面，它也在提高政府预算管理的前瞻性、配合财政政策调节等方面具有重大意义，给今后预算改革指明了方向。

3.5全口径预算

新预算法第四条规定“政府所有收支都应纳入预算管理”，要求将政府收支全部纳入全口径预算。不仅包括之前的公共预算，还增加了政府性基金预算、社会保障预算和国有资本经营预算。这背后的旨意是要扩大政府预算的审批权适用范围，降低政府预算编制权的自由度。全口径预算对全部政府收支进行预算管理，这不仅仅使财政资金得以规范，还涉及了地方政府的事权，将地方政府的财权及事权进行匹配，使政府行为通过预算受到人大等机构的控制，对今后的政府财政改革具有重要的意义。

4 对策

4.1 提高政府会计信息质量

1）完善内部控制制度

健全的内部控制制度可以在一定程度上保证政府会计信息的可靠性。一方面，政府部门应该优化部门环境，努力营造好披露正确信息的好氛围。这主要表现在部门领导和部门人员对内部控制的认识和态度。另一方面，建立有效的控制程序。一是业务授权程序，保证业务经手人在其业务范围内工作。二是责任划分程序，通过合理划分各项业务涉及的责任，使各环节每一个人能自动检查其他人的工作，防止出现错误行为和舞弊行为。三是会计控制程序，保证及时、全面、准确地反映所发生的经济业务。四是资产使用控制程序，通过规定使用有关资产的人的范围、方式、期限等，确保各项资产的安全。

2）对违反会计相关法规的人员加大处罚力度

法律法规是提高政府会计信息质量的重要保障。对那些不遵守会计法规，为谋取个人利益而铤而走险的有关领导和人员应该要严格执法，铁面无私，杜绝赏罚不明、执法不严的现象，维护会计法规的严肃性和权威性。

3）完善会计监督体系

分为内部和外部会计监督。一方面，要健全单位内部会计监督机制，包括职责分工制度、内部审计制度、财产清查制度和重要事项决策程序制度等。会计人员发现账实不符的应及时处理。另一方面，建立健全外部会计监督体系，主要是审计部门，使其与其他经济监督有效结合，实现对会计的再监督，最终达到提高政府会计信息质量的目的。

4.2应对全口径预算现实障碍

1）降低部门利益的扰动概率

建立地方支出责任与事权相匹配的制度，改变行政性分权，赋予地方适当的税收立法权。另外，树立非税收入国家财产的理念，将部门所有转为公共所有。在实践中，政府部门认为多征多得、部门所有，这是中央和地方财政关系不明确的结果。

2）完善现有的法定支出

为了观察法定自出的设置是否有效，可以通过绩效评估对其进行适当的调整。具体来说，可以设置绩效审计、绩效指标体系，在相关的部门法规实行一段时间后，经过调查使用成本效益判断法规的可行性，并相应提出修正方案。通过评估法定支出的绩效，对现有的法定支出实行动态的退出机制。

3）改进人大预算审查制度

改進预算的审查程序，加强实质性合理审查，可以再日后修订的预算法中加以完善。组建专门的人大预算审查机构，加大使用财政法规领域的专门人才进行审批，提高审批质量。另外，延长预算草案的审批时间，留足时间让人大代表进行充分的讨论、商议，提高人大的监督效能。除此之外，给予人大代表相应的预算修正权，以解决“整体通过”“整体否决”的草率性。

4.3破解编制综合财务报告难题

1）制定科学方案，应对组织协调难题

为了保证编制工作能够有序展开，制定一套全面、可行、井然有序的工作方案十分必要。方案内容主要包括工作步骤、工作要求、职责分工、组织领导等方面，制定尽量详细，这样就更贴近实际，效果也就越明显。

2）清查资产，分类处理负债

为了全面反映政府资产，各级国有资产管理部门应该组织本级行政单位对其使用或控制的国有资产进行清产核资，消除资产管理盲点，防止国有资产流失。对于土地、河流、矿藏等资源，国有资产管理部门应该组织相关单位进行核算清查。无法量化、不符合资产确认条件的政府资产，应该在附注中披露相关信息。根据的不同债务类型，进行不同的处理。对于显性债务应该根据会计规则对其核算，对其上报的报表逐项把关。对于隐性债务，无法量化、不符合债务确认条件的政府债务，应该在附注中进行合理披露相关信息。

3）改进报表转换表格

对每套决算报表涉及相应的转换表，将调整金额、抵消金额、转换金额设计成相互独立的三个栏目。各套报表在完成调整、抵销、转换后，再对补充表进行汇总。

4.4加强政府会计人才培养

高校是培养人才的主力军，应该将高校政府会计人才培养的目标定位于具有政府会计专业技能与知识的专人人才，使学生毕业后能够立即适应政府部门的财会审计工作。细化政府会计人才需要培养的内容，优化政府会计学科建设。高校在设置课程时应该适当交叉，即在财政学中设置会计学方向，或让会计学的学生有机会选修与财政专业相关的课程。改进对学生的培养方式，针对性培养一批未来专门从事政府会计工作的梯队。

5 结束语

本次政府会计改革是在我国进行全面深化改革，完善中国特色社会主义制度，加强国家治理能力和治理体系现代化的大背景下进行的，有着更高的期望和要求，也得到了高层的极大关注。本次改革必然会牵涉到部分人员或集团的利益，他们定会暗中阻碍改革的进度，加上本次改革的各种技术性障碍，可想改革难度之大。这需要相关部门单位拿出壮士断腕的勇气，以必胜的信念完成政府会计改革的目标，否则越往后改革难度就会越大，国家利益损失也会越多。只有通过政府会计改革，才能建立出一个及时、准确、完整地反映政府财务状况的会计系统，才能打造出一个廉洁透明、、良法善治人民满意的服务型政府。

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【通联编辑：闻翔军】