由疫苗安全到公共安全：忧思与治理

贾康欧纯智

摘要：本文研讨了疫苗作为准公共产品所衍生的公共安全问题，论述了必须普遍接种疫苗的原因以及结合市场与政府的相对优势联手解决疫苗的安全问题，提出优化特许权管理、把疫苗安全机制纳入国家治理现代化制度安排的四方面建议。

关键词：疫苗准公共产品公共安全

作者简介：贾康，中国财政科学研究院研究员、博导；

欧纯智，华夏新供给经济学50人论坛特约研究员。

由长春长生生物科技有限责任公司引发的问题疫苗案近期引起高度关注，网上舆情激烈。近20余年，国内疫苗事故频发，从美国、日本等国的相关经验看，发达国家的疫苗安全问题也由来已久，业已积累的国际經验对我国有重要的借鉴价值。当下，中国的疫苗安全问题必须尽早纳入现代国家治理的制度建设系统。

一、疫苗安全问题引发高度关注

从国内近年的疫苗案来看，虽然不乏政府介入和监管处罚，但我国疫苗安全领域依然存在重大问题与隐患，问题疫苗屡禁不止。由于对疫苗的审批、生产、运输、保管、使用等环节的监管不到位以及违规、事故的处罚过轻等原因，导致悲剧频频爆光。如果不彻底整顿，那么可以预见，将会导致越来越多的国人不再相信疫苗，不愿主动接种疫苗。

大众健康防疫所需的疫苗具有公共产品性质。众所周知，市场难以有效解决由公共产品供给而衍生的诸多问题，是强调政府管制不可或缺的重要论据，已为主流经济学公认。然而，实际生活中政府整个官僚体系的运转，却不断提出了一个难以调和的新问题：公共产品的公共服务水平和公共风险防范水平如何“够格”？据报道，问题奶粉、问题疫苗的受害者到法院起诉，法院不立案。更有甚者，有的受害人家属因为起诉、上诉等“寻衅滋事”行为，服刑两年。

问题疫苗的问题没有解决，生产问题疫苗的企业没有解决，但提出疫苗问题的人被解决了。处罚成本与犯罪收益不相匹配的公共治理环境，不仅仅会扭曲涉事案件的结果，而且在一定程度上也会扭曲今后与此相关的社会生活与可能案件的发生发展。中华大地上已历经问题奶粉、问题食品、问题疫苗案件的层出不穷，这次触目惊心的长生狂犬疫苗案使得家长对疫苗心存疑虑。很多家长在问：“我们应该接种疫苗吗？国家为何强制接种疫苗？”

二、我们为何必须接种疫苗

毋庸置疑，我们必须接种疫苗。接种疫苗是社会所需的公共产品供给行为，原则上是不能讨价还价的公民义务，应具有一定的强制性。在一个群体内，某个接种疫苗的个体行为对该群体其他成员会产生外部效应，即群体内每个个体之间具有相互外部性。这是由于防止传染性疾病的免疫接种，既能保护接种疫苗的当事人，同时也能减少该人所在群体其他人得这种传染病的可能性。

假定一剂安全有效的疫苗在一定时期内对接种疫苗的人提供完全保护，那么一个未接种此疫苗的人感染这种病的概率会随着群体内其他成员接种疫苗人数的上升而下降。再假定接种疫苗是有“安全成本”的，会有一定概率的死亡或致残，即便这个概率极低，那么由疫苗安全问题造成的逃避接种将不可避免。人们会在接种疫苗但有可能小概率致死致畸以及拒绝接种疫苗但有可能患病并传染给他人之间做出选择。事实也是如此，2013年深圳康泰公司乙肝疫苗致死事件，经过媒体过度报道，公众猜疑、恐慌随之而起，10个省份的乙肝疫苗接种率下降30%，进口疫苗接种率下降15%。

实践证明，确实已经有人在拒绝接种疫苗。群体内，拒绝接种疫苗的人数越多，那么这个群体感染该疾病的人数就会越多，且可能成几何级数增长。理论上说，对于这个群体的每个接种水平（接种百分比），个体都有可能计算出自己患病的预期可能性。然而遗憾的是，个体无法得知自己所在群体的接种水平，所以根本无法正确评估自己是应该接种还是拒绝接种，所以无论选择接种还是拒绝接种都很难做到理性。经济学家常常假定市场可以完善地起到配置商品和服务的作用，但是市场对于产生外部效应的公共产品却很难发挥好“资源配置优化”作用。[美]戈登·塔洛克：《公共选择——戈登·塔洛克论文集》，商务印书馆2011年版，第385～394页。

从政府职责、社会全局利益和根本利益的视角看疫苗，通常的公平原则是强制所有人接种。作为群体中的一员，我们都有义务接种疫苗，我们也有权利要求别人接种疫苗。但社会性的普及接种前提，是安全有效具有公信力的疫苗。如果由于某种原因，比如本例中问题疫苗泛滥，导致防止传染性疾病的免疫接种没有得到普及，那么国家在重拳出击有效整顿疫苗市场的前提下，更有必要尽可能向民众降低防范相关疾病的医疗保险费用负担。虽然治疗在本质上不会衍生相关的外部性问题，但是防范感染疾病的低成本负担会改变人们接种疫苗的决策，更积极地选择接受。毫无疑问，免费或近乎免费的接种会促进疫苗接种的普及。

当接种疫苗成为一种强制行为，必然会在相当大程度上超越市场规律，无法设想能通过以市场化纯自愿的方式落实普遍接种。由于接种疫苗是入学的前提条件之一，现在网络上已有不少家长质疑国家强制疫苗接种的合法性。在这里依学理分析，可以负责任地说，接种疫苗是关乎公共安全的关键问题，强制接种疫苗的安排本身没有错，关键性的问题、可能产生颠覆性影响的不良情况——如同中国当下的情况，是疫苗的安全性出了问题。但理性分析可告诉我们，建立在“政府失效”基础上支持“去集体化”的论点，是没有出路的。疫苗出了问题，我们就要整改疫苗生产与供给体系，而不是拒绝接种疫苗。暂时拒绝接种疫苗应是家长们在冲击之下的无奈选择，而这种现象，确实足应敦促管理疫苗的当政者深刻反思。如何有效解决疫苗的安全问题，考验的是执政者的智慧。

三、市场与政府管制怎样结合才是解决疫苗安全问题的良方

严格地讲，疫苗属于公共产品中的准公共产品，在供给侧宜实施对接市场的政府采购，在需求侧宜匹配适当的使用者付费机制，才能形成较好的绩效状态。贾康：《供给侧结构性改革要领》，《中国金融》2016年第1期，第25～28页。对于通过规范程序以其资质取得制造商、供应商身份的厂家，政府必须施加严密的特许权管理。不难看出，民众对公共产品的满意度往往要低于一般消费者对商品的满意度，因为人们很难对强制配给的东西（公共产品）提起很高兴致并投入大量的精力去关注，往往是被动接受。一旦发现有安全问题，不满意度（即感性的愤怒与批评）却会迅速爆棚。疫苗的安全问题应该被极其重视却一直未解决好，其原因非常值得深究。

我们知道，优化“特许权管理”式管制，作为经济发展运行过程中处理准公共产品供给问题的一种努力，其自身机制已内含了如何让公共产品销售（或称配置）更合意的取向，关系到民众“以脚投票”的问题。近期围绕西安、天津引进人才落户的新闻，从中我们看到，居民个人决定在哪里居住，首先要考虑政府所能提供的公共产品和服务对其个人的影响。问题奶粉、问题疫苗高发地，一定不会成为民众有能力“以脚投票”时的首选地。所以，政府有动力将其辖区内的公共产品供给做好，这同时也彰显政府对民众的回应性，是政府的职责之所在；企业参与准公共产品供给的动力，来自于其对盈利的渴望、市场公平竞争的向往、生发出对质高价低产品的不懈追求、对消费者诉求的及时满足的联系，无疑又成为市场的比较优势之所在。

但如果在缺乏行政干预与有效监管的情况下，把疫苗的供给机制几乎完全交给市场，让许多民众采取自愿形式购买疫苗，那么显然市场并没有足够的力量保证所有人都能主动接种疫苗，传染病的流行将无法避免；如果在制度不健全的情况下，把疫苗特许经营权交给政府部门由少数官员决定其配置，又会形成过度垄断与低效带来的种种不良问题，甚至造成官商勾结、腐败寻租。欧纯智：《我国基层征纳寻租交易构成的机理分析》，《财政研究》2014年第6期，第14～17页。当前中国的疫苗供给是政府实际交由高俊芳、杜伟民、韩刚君这三位疫苗之王垄断，长春长生生物科技有限责任公司被爆出2017年的销售费用6亿，被怀疑内含大量官商勾结的“买路钱”。不难看出，市场与政府都无法独立完成较好解决疫苗问题的使命。然而，市场的优势在于能为那些可以充分内部化的外部性提供适当的解决办法，但又必须予以承认，私人市场的方法并不是普世的方法，能够更多考虑和追求公共利益最大化的政府，在其将“善治”与公共产品供给问题相结合的制度建设中，敦促我们更多思考市场与政府之间的优势互补——即我们要在充满逐利偏见却高效的市场与弘扬公共价值却往往绩效不合意的政府之间，做出某种结合式选择，并着力进行资源整合与机制优化。欧纯智、贾康：《公共利益视角下关于行政审批存废的认知框架》，《河北经贸大学学报》2017年第4期，第25～32页。市场与政府其实从来都不是非黑即白的二选一关系，市场的充分竞争与政府超强的内化外部性能力，只有一起通过有效供给机制来发力，才是破解疫苗之殇的有效方式。

四、优化特许权管理，把疫苗安全机制纳入

国家治理现代化的制度安排疫苗作为准公共产品，实行政府对生产厂家、供应商的特许经营权管理是可选择的基本供给模式。现代社会中，其治理机制有趋于复杂多元的特征，而一旦出现疫苗安全问题，就可能是震动全社会的公共安全问题，不容有一丝一毫的疏忽。特许权管理的逻辑是清晰的：以适当的竞争性机制选择企业定位为供应主体，再施之以严密细致的全流程监督约束和全面绩效评估奖励制度。具体的制度细节，还必须做出不断的探索才能最后形成较成熟的方案。结合国际经验和中国的“问题导向”，从“关键的问题在于如何把市场与政府两方的作用机制结合好”着眼，贾康：《发挥PPP模式在改革创新中的正面效应》，《地方财政研究》2014年第9期，第4～6页。在此特提出如下关于疫苗供应机制的制度优化和政策保障建议：

第一，在疫苗安全问题上，积极借鉴相关的国际立法经验。日本早在1948年，就制定了《疫苗接种法》。相关费用方面：定期接种（相当于我国的一类疫苗）是地方政府财政负担，任意接种（相当于我国的二类疫苗）是个人负担，但可用于医疗保险。引人注目的是，里面具体规定了一旦接种出现问题的高赔偿额。若因接种出现一例死亡，当时就要由供应方给付4250万日元（折合约200多万元人民币），而且此后每年还要再给家属一笔钱。1986年美国国会通过的《国家儿童疫苗伤害法案》（NCVIA）规定：成立疫苗不良反应监测系统（VAERS）；成立国家疫苗项目办公室（NVPO）；要求接种点向接种者提供“疫苗信息陈述书（VIS）”。这些法定制度，从收集疫苗不良反应，到每个疫苗的风险和益处，再到由于接种疫苗而引起的伤害如何补偿等，都进行了全面的规范与管理。这些制度以及机构，构建了疫苗安全管理体系的基本框架，确立了从疫苗的生产到流通，再到安全监测，以及出现伤害后的高额赔偿等，构成一个比较完整的体系。我国的相关法律建设应借鉴国际经验抓紧进行，尽快推出《疫苗安全法》，把防范疫苗安全问题纳入“全面依法治国”的现代化国家治理制度安排。

第二，通过竞争性政府采购制度流程，形成疫苗生产厂商和供应商的遴选机制，由国家医药监督管理部门对中标的供给主体实施全面的、全流程的监督，全国有关部门对疫苗实施类似于“准专卖制度”的价格、利润率和供应链上各环节的特许经营权管理（包括应急储备、过期销毁等具体事项）。

第三，明确规定与疫苗安全事故有关的各方面责任主体的罚则与奖则，形成对厂商、供应商、监管部门一切相关责任人的严格、有力度的问责威慑与尽责奖励。出现严重问题者，不仅实施经济上的重罚，而且依法追究刑事责任。

第四，运用现代信息技术和防伪技术等有效手段，大力提升社会公众特别是接种人、接种儿童家长的知情水平，对发现疫苗安全问题隐患并及时向政府管理部门举报者，给予有力度的物质奖励。

疫苗安全问题是在我国经过高速度“黄金发展期”而伴随“矛盾凸显期”对于社会生活形成特别冲击的重大现实问题，也是其他经济体在发展过程中大都曾经遭遇过的问题，当下中国的相关管理部门应积极引导全社会正视和理性讨论在冲击之下的相关应对思路与要领，政府需按应急处理机制安排好必要举措并推进到长远的制度建设与完善，社会各方应痛定思痛，协力亡羊补牢，在深化改革促进开放和构建现代化国家治理体系的过程中，贾康：《供给侧改革与中国经济发展》，《求是学刊》2016年第6期，第41～52页。共同应对好这一现实挑战，有效提高我国的疫苗安全水平。

参考文献：

1.[美]戈登·塔洛克：《公共选择——戈登·塔洛克论文集》，商务印书馆2011年版。

2.贾康：《供给侧结构性改革要领》，《中國金融》2016年第1期。

3.欧纯智：《我国基层征纳寻租交易构成的机理分析》，《财政研究》2014年第6期。

4.欧纯智、贾康：《公共利益视角下关于行政审批存废的认知框架》，《河北经贸大学学报》2017年第4期。

5.贾康：《发挥PPP模式在改革创新中的正面效应》，《地方财政研究》2014年第9期。

6.贾康：《供给侧改革与中国经济发展》，《求是学刊》2016年第6期。责任编辑：沈家文