国有粮食企业改革研究

娄益龄

[摘要]国有粮食企业承担着国家粮食宏观调控的重要职责，是保障国家粮食安全的重要主体。本文首先回顾了国有粮食企业改革的历程，然后从国有粮食企业的发展现状、运行效率、通过改革带来的改变三个方面分析了改革的必要性，最后具体分析了国有粮食企业改革中备受关注的产权改革和内部控制改革，以期为接下来的国有粮食企业改革提供借鉴。

[关键词]国有粮食企业；产权改革；内部控制

中图分类号：F324 文献标识码：B DOI：10.16465/j.gste.cn431252ts.20180826

2015年9月，国务院先后发布《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》和《关于国有企业混合所有制经济的意见》；国家粮食和物资储备局于2016年印发了《关于加快推进粮食行业供给侧结构性改革的指导意见》。这些文件的发布充分彰显了党中央对国有企业及国家粮食安全的高度重视。国有粮食企业是粮食行业的国有企业，本文在国企大改革的背景下，通过梳理国有粮食企业改革的相关文献，为接下来国有粮食企业通过改革提高生存和竞争能力提供借鉴，具有重要意义。

1国有粮食企业改革历程回顾及评价

1.1国有粮食企业改革历程回顾

国有粮食企业改革大致分为三个阶段：（1）在传统计划经济体制下，国家采取政企合一的形式。1985-1992年，初步改革国有粮食企业经营管理体制，取消统购制度，开始实施“双轨制”，自此，政府行为和企业行为逐步分开。（2）1992-2001年，进一步深化国有粮食企业改革。1992年改革统销制度，1994年粮食部门实行“两条线运行”改革，之后国家又实行了一系列旨在解决国有粮企现实问题的政策。（3）2001年至今，全面推进国有粮食企业改革。中共中央、国务院、国家粮食和物资储备局相继发布了一系列加快粮食流通领域改革的文件，旨在推进企业产权制度改革，发挥国有粮食企业主渠道作用。

通过梳理国有粮食企业的改革进程，不难看出推动国有粮食企业成为自主经营的市场主体是改革的大势所趋。经历改革后，国有粮食企业在经营上的限制很大程度上被打破，经营业务范围拓宽，有更多盈利的渠道。而且随着国有粮食企业改革进程的推进，政府的职能也由直接干预粮食市场转变为间接调控粮食市场。因此整个改革历程对今后国有粮食企业的发展以及我国整个粮食市场的发展具有重要意义。

1.2国有粮食企业改革历程评价

徐建玲指出，从整体上看，国有粮食企业的改革以市场化为目标，其具体的改革历程经历了从“政企不分”到“政企分开”再到“政府如何实现有效分开”，并且认为改革过程出现反复性是政府与企业目标不一致导致的。国家粮食局“国有粮食企业改革和发展”课题组认为国有粮食企业与整个经济体制改革同步。经过改革，国有粮食企业面貌有所改观，但是进一步的改革需求仍十分迫切。国有粮食企业属于国有企业，打破产业内垄断、引入多元竞争主体、改变定价过程及行为是新一轮国企改革的特点。改革后公益性的经济活动应该由国企承担，公司制企业承担商业性活动。李彦光从江苏省国有粮食企业改革出发，认为首先要认识改革的定位是“管资本”而不是“管企业”。粮食企业的改革不可避免地给社会带来了负面影响，而“埋单”者除了各级政府还有广大粮食企业的职工。

对于改革的评判标准，丁声俊等把客观实践作为衡量改革成败的唯一标准。具体表现为五个“是否有利于”：是否有利于稳定提高粮食综合生产能力、是否有利于提高农民收入、是否有利于保持粮食市场基本稳定、是否有利于保证国家粮食安全、是否有利于完善粮食流通新体制。因此他认为对国有粮食企业的改革促进了国有粮食企业更好的发展。董玉红等认为评价国有企业是否充满生机和活力，重点要看其在决策效率和市场竞争力方面是否适应市场发展需求。

2国有粮食企业改革的必要性

国有粮食企业的改革一直在推进，对于改革的必要性，本文主要从国有粮食企业发展现状、国有粮食企业运行效率、改革给国有粮食企业带来的改变这三个方面进行阐述。

2.1国有粮食企业发展现状

从外部环境的变化来看，全面市场化政策的实施，使得国有粮食企业独占粮源的局面被打破，粮食市场被重新分割。国有粮食企业将面临更多的竞争者，但其自身还没有完全适应市场竞争环境，没有真正成为自主经营、自负盈亏的经济实体。同时，粮食企业还面临粮食替代品的挑战。

从企业内部情况来看，大部分文献都指出国有粮食企业依然背负沉重的历史包袱，政企尚未真正分开，内部组织结构、经营方式、管理模式落后；內部控制制度不健全、监管失控；产权制度落后，不适应市场环境。童应指出了国有粮企职工主观的问题，职工固步自封的消极情绪、难有作为的畏难情绪、安于现状的自满情绪导致国有粮食企业管理难度大。

2.2国有粮食企业运行效率

从国有粮食企业效率角度来看，大多数文献认为国有企业与其他所有制企业相比效率更低。顾海等比较了私营粮食企业和国有粮食企业，发现私营粮食企业可以有更多的利润，原因在于私营粮食企业的经营成本往往低于国有粮食企业。姚洋等分别利用第三次工业普查的数据和1995年工业普查的数据进行分析，结论显示国有企业的效率低于非国有企业。Zheng Song等研究了1994-1998年634家上市公司的数据，分析得出国有控股比重越高，企业运行效率越低。

对于国有企业效率低下的原因，许多学者也进行了分析。石磊认为国有企业效率低下的根源在于产权制度，而且该理论得到经验支持。林毅夫等认为是国有企业承担的一系列政策负担导致其效率低下。这使国有企业缺乏充分竞争的市场环境，没有经营绩效的充分信息。具体到国有粮食企业，张运国分析得出，首先粮食收购政策和粮食市场的脱节使企业处于两难境地；其次政策性补贴资金到位不及时和不能足额的问题使资金流通不畅，进而制约了国有粮食企业经营的灵活性和自主性；最后国有粮食企业内部改革不彻底，不利于提高企业的经济效益。曾福生认为国有粮食企业还没有摆脱传统的“大锅饭”模式，存在管理混乱、政企不分、人员膨胀、成本居高不下等问题，其根本原因在于企业的制度和管理不健全。

2.3改革给国有粮食企业带来的改变

通过改革，可以给国有粮食企业带来实质性进展。深化国有粮食企业改革是为了国有粮食企业更好地适应市场，建立现代企业制度；适应国家的宏观调控；适应粮食市场国际化、增强粮食企业国际竞争，实现粮食企业可持续发展。王双正等总结出国有粮食企业改革后取得的成就，通过改革解放了生产力，粮食综合生产能力稳步提高；初步建立了比较健全、完善的粮食市场体系；活跃了农民的种粮积极性，保证了粮食增产；改善了城乡居民粮食消费结构，提高了其消费质量。许召元等通过构建一般均衡模型论证了国有企业改革可以提振经济增速，主要途径为国有企业可以提高资本边际产出、改善资本动态配置效率和发挥其他企业的外部溢出效应。邢炜等结合理论分析与省级面板数据模型的实证分析得出深化国有企业改革有助于促进技术创新模式转变，提高自主创新能力。盛丰采用双差分的方法分析中国国有企业改革是否会对生产效率和创新效率产生影响，结果表明，将国有企业改革为国有资本仍占主体的国有性质企业有利于提高生产效率，但不能提高创新效率。王柏林等分别总结了湖南省国有粮食企业、广西省国有粮食企业、山东省国有粮食企业改革的历程，研究中的国有粮食企业通过改革，均改变了之前存在的一些弊端，给国有粮食企业注入了新的活力，开辟了新的发展前景。

3国有粮食企业改革的主要内容

通过回顾改革历程以及国有粮食企业面临的现状，可以发现国有粮食企业改革主要关注于产权制度改革和内部控制改革。

3.1产权制度改革

3.1.1产权制度的重要性

产权制度的缺陷会成为制约粮食购销企业的根本障碍，因此要促进粮食购销企业的生存和发展，必须要进行产权制度改革。产权多元化有利于削弱企业与政府的关系，弱化政企不分的弊端，进而促进国有粮食企业真正成为市场主体；有利于国有粮食企业建立内部制衡机制；有利于调整国有粮食企业的经济结构；有利于改变企业经营机制，调动各方的积极性；有利于汇集各方资源，积累改革所需的高额成本；有利于打破传统的分散格局，吸引各方的战略伙伴，增强竞争力，使粮食流通业做大做强。如果粮食企业产权责任不清，会导致粮食企业出现“人人是主人、人人不负责”的现象，容易导致短期行为和非正常行为；政府行为和企业行为混淆，政策性亏损和经营亏损无法彻底划清；市场机制扭曲，要素不能自由流动，企业无法根据效应最大化的原则来支配和处置资产，导致资源配置效率低下。因此，企业改革必须触及产权才能把企业推向市场。

3.1.2产权制度的特殊性

国有粮食企业的产权改革相比于其他所有制企业有其特殊性，部分学者也提出国有粮食企业产权制度的改革需要注意的问题和原则。熊本国等提出推动国有粮食企业完善产权制度改革，需要妥善处理两个问题：一是需要妥善解决国有粮食企业“三老”问题，即老人、老粮、老账问题，这是产权制度改革的前提条件；二是需要建立新的经营机制，创新企业组织形式。邢玉升等提出国有粮食企业的产权制度改革需要遵循两条原则：一是根据国有粮食购销企业和仓储企业的实际情况，采取不同的产权改革形式；二是产权改革既要有利于国有粮食企业承担政策性功能，又要有利于发挥其市场功能。

3.1.3产权制度的改革措施

国有粮食企业产权制度具体怎么改，不同学者从不同角度提出了自己的见解。王锐青提出要扶持壮大规模大、有竞争力的购销企业，稳步推进产权制度改革，积极引导管理层转变观念，发挥企业所长，积极参与市场竞争。刘颖等认为国有粮食企业产权制度改革的关键在于建立现代企业制度，而建立现代企业制度要实现从政企分开到改善政府宏观调控、由计划主导向市场主导、由减员增效向推进产权制度改革三个转变。同时刘俊指出随着粮食企业产权制度改革的深入，会出现数量不等的闲置资产，所以完善产权制度改革需要盘活这些限制资产。

但是，也有学者对产权制度改革的重要性提出质疑。朱星文等提出多级委托代理关系是国企的顽疾，所以单纯的产权制度改革不能解决问题，必须要深层次推动国企改革，加强对管理层的约束和监管，建立完善的管理层问责机制。

3.2内部控制改革

3.2.1内部控制的特殊性

有学者认为国有企业在内部控制效果方面比其他所有制企业效率低下，原因在于国有粮食企业内部控制有其特殊性。缪艳娟等采用問卷调查的方式对江苏省企业进行调查研究，分析发现上市公司在内部控制效果方面与国有企业存在显著差异。赵义凯具体指出国有粮食企业内部控制的特殊性：目标的确定需要考虑政策约束，管理人员内部控制意识淡薄导致企业内部环境薄弱，国有粮食企业在粮食出入库、资金管理和会计核算、粮食资产管理等方面有别于一般商业企业。但大部分学者都认为内部控制对国有粮食收储企业极其重要，国有粮食收储企业想要发展稳定，完成国家为保障粮食安全制定的调控目标，就需要建立一个健全的内部控制体系并且进行有效实施。方红星等结合理论分析和经验证据，指出内部控制能有效地抑制公司操作性的非效率投资。王玲也提出国有粮食收储企业有效运行的必备条件是拥有完善有效的内部控制管理方式。但也有学者提出不同的看法，认为国有企业内部控制对企业绩效不存在促进作用。叶陈刚等实证研究了内部控制质量与国有企业绩效的关系，发现在国有企业中，内部控制质量与企业绩效之间不存在显著相关关系，而在民营企业中，内部控制质量对企业绩效有显著影响。

3.2.2内部控制存在的问题

国有粮食企业内部控制还存在着一些问题：内部环境不完善，缺乏完善的公司治理机制与制衡机制；各级领导识别、应对风险的意识淡薄，企业抗风险能力比较差；国有粮食企业的控制活动缺乏系统性和科学性，导致既定的内部控制制度失控；企业内部信息沟通效率差，影响信息的高效沟通与反馈；由于企业人才缺乏，不满足内审人员的素质要求，导致内部监督薄弱。

（1）人力资源是企业得以发展的核心资源，是智力资本最丰富的地方，也是企业提高竞争力的不竭源泉。王双苗分析了国有企业、民营企业和中小企业的人力资源管理现状，研究表明国有企业对人力资源的管理主要以领导指派来操纵人力资源管理，人力资源激励制度不够健全、行政委派制度不合理，企业管理问题导致人才流失严重。张跃东等构建了国有企业战略人力资源管理绩效的评价模型，认为国有企业存在缺乏人力资源战略规划、人力资源管理系统不够健全、制度执行力度差的问题。逯东等用上市公司的经验证据来验证CEO激励是否会提高内部控制的有效性。研究发现，适度的超额薪酬激励和股权激励可以提高内部控制的有效性，但国有上市公司存在行政任命，这会扭曲市场化激励机制，削弱内部控制的有效性。因此人力资源开发管理要梳理以人为本的管理理念，建立并完善业绩评估和人才激励机制，制定合理的薪酬管理体系并创造良好的企业文化氛围。运行良好的薪酬管理制度有利于激发员工的积极性和主动性，激励员工为实现企业目标而努力，提高企业的效益。目前来看，政府或多或少会干预和影响国有企业的薪酬管理，因而存在一些老旧观念和管理手段。当前国有企业的薪酬管理除了需要制定科学合理的制度，还要减少政府干预，加强与企业的战略合作，适应市场。

（2）在内部控制初步发展时期，我国的内部控制研究主要侧重于会计和审计领域，研究成果也主要应用于审计程序与方法的应用、审计成本的节约、审计效率的提高和审计风险的控制等领域。国有粮食企业普遍存在会计信息失真的问题，这一问题既会影响粮食企业的健康发展，又会影响国家对粮食行业宏观经济管理的调控。于慧文等指出国有粮食企业内部存在财务制度不健全、会计信息质量扭曲的情况，进而导致企业资产流失严重。刘建芳指出部分国有粮食企业受计划经济体制的影响，没有建立适应新的市场环境的财务管理模式，从而对资金使用效能产生不利影响。因此完善会计制度、建立财务监督审核制度对国有粮食企业至关重要。

（3）在风险管理方面，尤谊等指出国有粮食企业风险意识淡薄，企业内部仍然采用旧模式、旧思维，导致内部微观环境不适用大的经济体制环境。陈超指出当前国有粮食企业还面临市场风险、投资风险、粮食安全风险、人才风险和道德风险，需要加强对国有粮食企业的风险管理。

3.2.3内部控制的改革措施

李彬针对地方国有粮食企业，指出内部控制的主要内容。在公司层面，要设计合理的内部控制组织架构，建立健全决策机制；在业务层面，需要在收入支出、粮食采购储备、资产管理、合同管理、仓储管理和安全生产方面建立健全内部控制。宋芳提出完善内部控制除了要关注管理机构、内部机构，还需要建立有效的激励机制，注重企业文化、提高企业内部会计控制管理。刘玉静提出强化国有粮食企业内部控制需要单位负责人率先垂范，加强对内部人员的监督和内部审计，建立有效的会计系统，强化外部监督。

4结论

粮食问题关乎国计民生，国有粮食企业承担着调节粮食市场需求的责任，执行着国家粮食安全政策，是粮食安全的重要保障。但是国有粮食企业在长期发展中也暴露出一些问题，为了更好地发挥国有粮食企业的作用，需要发现问题、分析问题、解决问题。本文首先简单地回顾了国有粮食企业改革的过程，了解国有粮食企业改革的大方向，然后分析了改革的必要性，最后详细地分析了国有粮食企业改革备受关注的产权制度改革和内部控制改革两个方面。在分析过程中，发现已有的对国有粮食企业改革研究的文献大多基于经验分析和实地调研分析，定量分析的文献很少，这可以成为学者以后研究国有粮食企业的方向。