建立健全国有金融资本管理的“四梁八柱”

张锐

鉴于国有金融资本在推进国家现代化、维护国家金融安全方面的重要保障作用，国务院日前印发了《关于完善国有金融资本管理的指导意见》，清晰而完整地构筑出了国有金融资本管理的“四梁八柱”。

什么是国有金融资本？《指导意见》给出的定义是，国家及其授权投资主体直接或间接对金融机构出资所形成的资本和应享有的权益。与私人金融资产不同，国有金融资本凭借的是国家权力和信用支持，金融机构由此而形成的资本和应享有的权益均应纳入国有金融资本管理范畴。按照这一标准，目前我国国有金融资本存量规模至少达到了330万亿元，广布于银行、保险、证券、信托等领域，其中国有银行业金融资本超过250万亿元，占比达到80%以上，而在国有银行业中，中国工商银行以4.2万亿美元的资产规模名列《福布斯》2018年全球上市公司2000强排行榜之首。

目前来看，国有金融资本完全实现了金融领域的严整覆盖，而且有的领域处于绝对垄断地位，但适应经济发展与改革开放的需要，《指导意见》提出要有进有退、有所为有所不为，以优化国有金融资本配置格局。总体方向是，既要减少对国有金融资本的过度占用，又要确保国有金融资本在金融领域保持必要的控制力；既要讲求资本配置的效率性，又要注重资本配置的战略性与安全性。依此审视，国有金融资本在银行、保险、证券等行业的配比有所下降将不可避免，但同时又绝对不是单纯表现为抽身而退的状态，其中在开发性和政策性金融机构中，国有金融资本将保持独资或全资地位；在涉及国家金融安全、外溢性强的金融基础设施类机构中，国有金融资本依然维持绝对控制力；在行业中具有重要影响的国有金融机构中，国有金融资本也将发挥控制或主导作用；而对于处于竞争领域的其他国有金融机构，国有金融资本既可绝对控股和相对控股，也可以参股。

国有金融资本退出部分领域后，外资究竟以多大的占比参与无疑是一个较为敏感的问题。从行业比较看，目前除了银行业对单个境外机构持股比例不超过20%，以及多个境外金融机构入股比例合计不得超过 25%的规定没有放松外，证券、保险等对外资开放股权已经非常明确，其中证券公司的外资股比从49%提高到了51%，保险公司的外资股比也从原来不超过50%放宽至51%。因此，国有金融资本在证券、保险行业的退出力度会超出其对银行业的退出力度，也就是说外资对证券、保险的配股比重将超过其对国有银行的持股比重。但我们需要强调是，国有金融机构开放股权并不只是面向境外资本，还会同等的吸收民间资本，尤其是如《指导意见》所强调的要“探索实施国有金融企业员工持股计划”。

与非金融国有企业已经明确了国有资产管理委员会作为出资人，代表国家履行国有资本所有权职责完全不同，国有金融企业由谁来充当出资人一直是争论不休的话题，有人说直接划归国资委统管，有人认为银保监会担任出资人较为合适，也有人建议让汇金公司担任出资人，甚至成立不久的金融稳定委员会也被寄予了厚望。不过，《指导意见》最终给出了权威性规定，即各级财政部门根据本级政府授权，集中统一履行国有金融资本出资人职责。为此《指导意见》强调，各级财政部门对相关金融机构，依法依规享有参与重大决策、选择管理者、享有收益等出资人权利，并依照法律法规和企业章程保障出资人权益。

但是，无论是财政部还是地方财政局机构，既要履行日常行政管理职能，还要承担出资人角色，二者兼顾显然力不从心。因此，为了防止出资人的实际“缺位”，《指导意见》明确规定，根据需要，政府财政部门可以分级分类委托其他部门、机构管理国有金融资本。这就意味着，银保监会、证监会都可以在得到正式委托的前提下履行出资人职责，实际中也可保证行政监管与市场监管的统一，提高整体监管效率。但是，包括财政部在内的所有出资人并不能直接或间接干预金融机构的资产经营活动，也就是说在出资人与金融机构之间还存在着各种类型的国有金融资本投资和运营公司。这样的体制设计，既明确了出资人的管理边界是以管理资本为主，也是为了激发金融资本投资、运营公司作为人格化投资运营主体的内在潜能。同时，为了确保投资、运营公司尽职尽责，出资人既可以采取竞争招标的方式对其施压与倒逼，也可以建立相应的绩效激励与约束机制。

事实上，无论是优化国有金融资本的配置布局，还是从体制上明确出资人以及推动管资本与管资产的分离，最终目的是要实现国有金融资本的保值增值。除了出资人或者受托人通过产权监管手段以力避出现“内部人控制”的结果外，《指導意见》还特别提出国有金融资本经营预算决算还须依法接受人大及其常委会的审查监督，各级财政部门每年须向权力机关报告国有金融资本管理情况；不仅如此，《指导意见》指出要以公司治理为基础，强化董事会对经营管理层的制衡机制，同时引进审计、评估、社会公众监督等“第三方”外部监督力量，最终形成对国有金融资本运营的系统化与多元化监督格局。

严密的制度设计让公众对国有金融资本运营的穿透式监管所能起到的效果充满了期待。一方面，《指导意见》提出要研究建立统一的国有金融资本出资人制度，明确出资人的权利、义务和责任，同时建立统一的国有金融资本统计监测制度与动态跟踪制度，以完整反映国有金融资本的总量、投向、布局、处置、收益等指标情况；另一方面，《指导意见》明确要健全国有金融资本基础管理制度，特别是要完善产权登记、产权评估、产权转让等管理制度，确保金融企业国有产权评估与流转过程的公开与透明。制度的设计与安排是为了有序引导和规范人的心理动机与客观行为，为此，《指导意见》强调要严格国有金融资本经营绩效考核制度，对不同金融机构实行分类定责、分类考核，同时加强绩效考核结果的运用。更为重要的是，在明确薪酬分配正向激励的同时，《指导意见》提出要建立健全国有金融机构重大责任的追究倒查机制，严厉查处侵吞、贪污、输送、挥霍国有金融资本的行为，以及对金融风险识别与处置不当等各种失职和渎职行为。综上，对于国有金融资本的管理，《指导意见》除了在原则层面定向导航外，更从微观界面划出了行进的跑道。