国家监察体制改革下检察机关的发展方向

摘 要 2018年3月11日举行的十三届全国人大一次会议通过了新的宪法修正案，标志着正式建构以宪法为核心的国家监察法治体系。国家监察体制改革必然会对现行检察制度运行机制造成影响，这不仅对检察机关的职能安排和部门设置做出了重大调整，更是借改革契机重新检视检察权的属性和检察机关的宪法定位，以厘清改革后检察权的权能价值和检察机关的功能架构，重塑以公诉为中心的检察职能体系。

关键词 国家监察体制 检察机关 检察权

作者简介：刘思涵，武汉理工大学文法学院行政法学专业研究生，研究方向：行政法。

中图分类号：D926.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.08.194

一、 改革下的理论争辨：检察权属性和检察机关宪法定位的再审视

（一）检察权属于行政权

该观点得到了陈卫东等学者的支持，理由是尽管在我国宪制上检察机关不属于行政机关序列，但检察权只是带有部分司法的特点，在本质属性上应归于国家行政权。

一是从“检察一体制”原则出发，检察机关的组织体制和行动规范使得检察权具有上命下从、层级建构的行政权特点。

二是从宪法体制上的权力架构和划分上看，西方政治权制结构的基本划分是立法权、司法权和行政权的互相分立与制衡，检察权不属于与三权同层级的独立的权力。

三是通过对比司法权和行政权的本质属性和特征，总结出检察权不具有中立性、独立性和消极主动性，从实质上应归属于行政权。

以上分析仅仅停留在形式意义上区别，即“不论活动本身的性质如何，一律根据机关的性质区别国家的职能。” 如果只因为检察机关的组织体系和运作机制带有行政机关的特点，便将检察权定义为行政权，这是极其简单片面的划分。行政性特征只是检察权的一部分，不能以局部特点代替整体的属性。所以检察权的属性不应是行政权。

（二） 检察权属于司法权

从我国《宪法》和《人民检察院组织法》中对国家机构的表述可以发现，法律上对检察机关并未明确规定为司法机关，而是作为“检察机关”与“行政机关”、“监察机关”和“审判机关”等并列。 长期以来我国习惯将检察院与法院并列，统称为司法机关，与作为执法机关的政府并列为二级国家机关，由作为立法机关的人民代表大会产生，并对其负责、受其监督。这便是在我国“议行合一”的政治体制下实行的“二元司法体制”，检察机关被认为是和审判机关平行的司法机关，所以检察权当然的是司法权。

根据对学者观点也可得出检察权具有司法权属性：

一是我国现行法明确规定检察机关在国家体制上具有与法院相等的独立地位，检察机关依法独立行使检察权。

二是认为检察官行使的实际上是原本属于法官的部分职权，充当的是“站着的法官”的角色，认为检察官和法官同质但不同职，具有等同性。

三是检察机关的基本职能是行使公诉权，通过审查证据材料及运用法律代表国家追诉犯罪活动，具有司法权性质。

应认识到，简单的将检察权定性为司法权、将检察机关定位为司法机关，不能完全解释清楚检察权的另一部分行政权属性。检察权只是带有部分司法权的特点，且该特点只是相对的、不全面的，另外检察官的独立性只是相对的，并不能改变检察权的本质特性 。将检察权的属性定位司法权，同样落入了以片面代替整体的困境。

（三）检察权属于法律监督权

从我国《宪法》和《人民检察院组织法》的相关规定看，检察权的属性应为法律监督权，因为检察机关在宪法规范层面被定义为法律监督机关。

我国作为社会主义国家，人民检察制度是在借鉴苏联1936年宪法的基础上建立起来的。但从宪法体制上看，检察机关对行政机关和审判机关实行一般监督权无疑是越权行为，破坏了我国在人民代表大会领导下互相平等的二级国家权力体制，检察机关过度宽泛的监督权也会造成对行政机关内部权力运行的干涉和对审判机关独立裁判的影响。所以1979年《检察院组织法》和1982年宪法将人民检察院规定为“国家的法律监督机关”，并取消了一般监督权的规定。

我国的检察体制自建国后发生过数次大的变动，如果能在司法改革和国家监察体制改革的契机下，对现有的法律监督权理论和检察职能配置体系重新思考，从国家公权力结构和宪法体制上重新认识检察机关的法律监督机关定位、重新审视检察权作为法律监督权的定性，从而厘清改革后检察权的权能价值和检察机关的功能架构，这是深入推进检察体制改革的良机。

二、改革下的内部调整：重塑以公诉为中心的检察职能体系

公诉职能是检察机关的基本职能和本职任务，在整个检察机关职能体系中处于中心地位。无论是以1954年宪法为根据建立的“以一般监督权为主导”的检察职能体系，还是后来建立的“以侦查为中心”的检察职能体系，都是对检察权属性的认识不清和对检察机关职权配置的理解错位。另外无论是抗诉还是检察意见都是检察官对法官违法或不当的诉讼行为的异议，是将自己的意见表达出来请求法官作出合适的处理，所以这只是审判过程中的诉讼权利，应该归属于公诉权。

除此之外，实践中长期以来忽略了对民事公诉和行政公诉的发展。党的十八屆四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确提出“探索建立见检察机关提起公益诉讼制度”，并授权北京等13个省市区开展公益诉讼试点。这不仅是对检察机关在职能调整和人员转隶的背景下对其进行的职权填补和重新配置，也是对检察制度改革的重新探索和规划。

一是从行政公益诉讼来看。现在检察机关可以对履行职责中发现的生态环境和资源保护、食品药品安全、国家财产保护等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或不作为，致使国家利益或社会公共利益受到侵害，向行政机关提出检察建议或提起行政公益诉讼。

二是从民事公益诉讼涉及的大多是社会公共利益，当没有法定、适格的机关组织、社会团体时，检察机关可以代为提起民事公益诉讼，作为此类侵权案件的最后救济。

可以说公益诉讼作为检察机关新增加的职能，完善了检察机关公诉制度的内容，弥补了以往检察机关对相关领域的监督空白点，也发展了检察机关内部的民事诉讼职能和行政诉讼职能，有利于检察机关以公诉为中心的检察职能体系的重构。

三、改革下的外部建构：形成全面系统的国家公权力制约体系

尽管国家监察委员会整合了原属于检察机关的部分职能，但检察机关的监督权和国家监察委员会的监察权仍具有明显的差异。

一是从权力指向的对象来看，监察委员会的监察对象仅限于行使国家公权力的公职人员是否存在贪污腐败行为，不涉及其他国家机构的权力运行和决定；但是检察机关的监督对象是国家机关的行为。

二是从权力包含的范围来看，监察委员会的监察范围从公职人员是否依法履职、秉公用权、廉洁从政一直囊括到是否遵守道德操守情况；而检察机關的监督范围仅仅限于国家机关的活动是否具有合法性，其依据的是法律而不是党纪党规和道德规范。由此可以看出，国家监察委员会和检察机关的关系不是以此代彼的冲突关系，而是相互补充、相互弥补的关系，从而在重构宪法权力结构下形成全面系统的国家公权力制约体系。

（一）构造检察制度和国家监察制度的有效联动机制

检察机关和国家监察委员会间相互配合、协调分工，使检察机关对行为的监督和监察机关对人员的监督形成有效联系的监督体系。检察机关在对国家机关的行为合法性进行法律监督时，如果发现该机关的公职人员存在违法违纪、贪污腐败、失职渎职等问题，应如何申请监察委员会介入案件调查。

（二）建立检察机关对国家监察委员会的有效监督制约机制

国家监察委员会作为一个前所未有的庞大的反腐败机构，拥有的权力如果得不到有效的制约和监督，会造成权力异化、甚至破坏建立该制度的最初目的。检察机关作为“法律的守护人”和国家、社会公共利益的代表着，可以对监察委员会在行使权力的过程中的违法行为进行有力的监督和制约。例如检察机关可以通过审查监察委员会调查移送的职务犯罪案件是否符合起诉条件从而行使法律监督权，另外检察机关还可以通过监察委员会行使的对公民人身权和公民、法人、其他组织的财产权的强制措施进行法律监督，从而达到维护人权的目的。

四、总结

国家监察制度改革改动了我国的权力运行架构，也变动了检察机关的职权配置和机构设置，给现行检察体制造成了巨大的影响。通过改革契机，在新的宪法体制中重新审视检察权的属性、明确检察机关的宪法定位，有利于推进检察改革的深入进行，并促使检察体制内部重塑以公诉为中心的检察职能体系，尝试构建检察制度与国家监察制度的有效联动机制，从而形成全面系统的国家公权力制约体系。

注释：

陈卫东.我国检察权的反思与重构——以公诉权为核心的分析.法学研究.2002（2）.

王名扬在《法国行政法》一书中认为，法国法律对于国家的活动和国家职能的分类按照行使国家职能的表现机关的不同划分，并不是完全正确，尤其是对于行政机关和司法机关的区别比较复杂。参见王名扬：《法国行政法》，北京大学出版社2016年版，第6页～第8页。

如2018年3月11日新修改的宪法第3条第3款为“国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”；第65条第4款为“全国人民代表大会常务委员会的组成人员不得担任国家行政机关、监察机关、审判机关和检察机关的职务”；第127条第2款为：“监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合，互相制约”等。

参考文献：

[1]陈瑞华.论检察机关的法律职能.政法论坛.2018（2）.

[2]韩大元.坚持检察机关的宪法定位.人民检察.2012（23）.

[3]陈光中.关于我国监察体制改革的几点看法.环球法律评论.2017（2）.

[4]韩大元.论国家监察体制改革中的若干宪法问题.法学评论.2017（3）.