新形势下我国人大监督权行使和完善的三个维度探析

摘 要：《宪法》将人民代表大会制度规定为我国的根本政治制度，其中人民代表大会是国家权力机关，并赋予人大立法权、决定权、任免权和监督权的职能。人大监督权是一项使用最频繁法定职权之一。高度整合的政治体制缺乏对权力进行制度化约束的路径，容易使人大监督权缺乏权威、被悬置，力度不够，流于形式等问题，呈现出碎片化、运动式的特点。本文通过从人大监督权的了解权、处置权以及制裁权这三个权力结构，从信息、对话、强制三个维度来保证人大监督权，尤其保证人大“钱袋子” 监督权力的有效行使，不但提高理财治国能力，将公共财政和良法善治的理念相契合，推动国家治理能力和治理体系的现代化，真正实现依法治国和依宪治国。

关键词：监督权；政治体制；信息；对话；强制

人大是国家权力机关，把宪法和法律赋予人大的基本职权概括为立法、决定、任免和监督权。人大监督权是一项使用最频繁法定职权，其行使的好坏直接影响着国家民主政治的好坏、法治化水平、治理能力和治理体系现代化的进程。

一、人大監督权的内涵

1.人大监督权的基本概念

目前，对人大监督权的界定，即主要是对“一府两院”的监督，“即各级人大及其常委会为全面保证国家法律的实施和维护人民的根本利益，防止行政、司法机关滥用权力，通过法定的方式和程序，对由它产生的国家机关实施检查、调查、督促、纠正、处理的强制性权力。”[1]从监督主体来讲，主要是各级人大及其常委会。根据法律规定，监督权只能由各级人大及其常委会集体行使，其他任何组织和个人无权行使，也不能委托或转让给其他组织或个人行使。从监督对象来看，主要是“一府两院”。人大监督是对贯彻实施法律的监督，监督内容广泛，且最终实现人民意志和权益，具有根本性。宪法明确规定，任何政党、社会团体、企事业单位、公民个人必须在宪法和法律范围内活动。因此人大监督必须抓重点，抓重大事项，不能过多干预司法、行政监督。要做好人大监督，必须明晰人大监督权权力边界和使用空间。

2.人大监督权的权力边界和使用空间

人大的四项职权，概括为立法、决定、任免和监督权。立法权是一项首要职权，是以国家名义制定法律的权力。人民有权决定国家的一切重大事情，人大是人民的代议机关，因此人大对国家和地方的重大事情具有决定权。“人事任免权是指各级人民代表大会及其常委会对国家机关领导人员及组成人员进行选举、任命、罢免、免职、撤职等诸种权力。”[1]人大监督权是一项具有保障功能性权力，是对其他国家机关及领导人员的权力进行控制、调节和制约。人大行使监督权是在其他国家权力行使基础上运行的，它与立法、决定和任免权相互联系，相互作用，共同构成国家权力机关的权力运行体系，其中监督权是人大行使其他权力的延续和保障。没有其他权力的行使，人大监督就失去了监督对象和监督内容，没有人大监督权的行使，其它权力的行使及其效果就失去了后盾和保障。

3.人大监督权的权力结构

监督权是综合权力，它由不同的监督方式构成，监督权又是行为过程，它的实现有不同的监督步骤。了解、处置和制裁权三方面的权力构成了我国人大监督权的权力结构。这三种权力顺序反映了人大监督权实现的逻辑过程，其实质是监督权的三个维度，即信息、对话和强制。

（1）了解权。了解权是监督的前提，对被监督者进行了解，是监督者进行处理和制裁的基础和前提。目前人大经常通过听取工作报告和汇报“一府两院”来获取信息而进行监督。

（2）处置权。处置权是监督的实质性阶段，是监督发挥真实效力的直接体现。人大通过作出决议、决定和组织调查委员会，提出批评和受理申诉等方式处理有关重大事项。

（3）制裁权。制裁权是人大监督权得以落实的保障，对监督对象违法或失职行为进行处理。对由人大选举、决定、任命和批准任命的的国家机关组成人员，人大通过罢免、撤职、免职、接受辞职的方式进行严厉惩治。另外，人大通过撤销违反宪法、法律及其规范性文件的行政法律、法规、规章等手段，保证宪法在中国社会主义事业中的根本法的地位。

二、人大监督权行使存在的障碍

1.信息不对称

人大监督权的行使有赖于获得准确、详细、有效的信息。在现行政治体制下，党政不分，以党代政现象比较突出，党委和人大权力关系问题尚未在事实上理顺。宪法上，人民代表大会在同级国家机关中享有最高权力，其他国家机关由它产生，对它负责。实践中，人大监督对象的权力来源不均衡导致人大监督权被虚置。根据地方组织法，地方各级政府法律、行政地位的确立和权力不仅来源于本级人大的同意，还必须须来自上级行政机关或同级党委的授权。这种党政主导型的压力型政治体制，产生真正的体制性监督和制约关系是不可能的，这种不均衡现象导致人大与被监督者之间严重的信息不对称，是约束人大行使监督权最大的障碍。

2.事后监督为主，监督被动

在监督过程中，人大并不是独立行使监督权，而是与“一府两院”以及政党进行协商对话合作共同完成的。在目前人大监督过程中，人大经常只是通过听取“一府两院”的工作报告和汇报进行监督，通过提出批评和建议这种质询和询问的事后监督，缺乏有效的事前介入和事中监督，这种 “躲猫猫”式监督只是被监督对象引领，导致监督呈现出碎片化、运动式的特点。

3.监督手段软化，流于形式

在监督过程中，被领导者监督领导者的工作，监督主体往往避重就轻，在监督范围上遮遮掩掩，同时对法律所规定的质询、罢免、撤职、特定问题调查等刚性手段都很少使用，这种“漏监、弱监”，使得监督乏力并流于形式。

三、人大监督权的行使和完善的三个维度

我国人大监督权涉及多主体、多对象、多项内容的复杂体系。以人大为中心，了解并遵循决策、执行权和监督权各自差异化的运行规则及要求，构建相应的监督体系和监督规则是完善人大监督权的根本出路（如图1），具体要在信息、对话、强制三个维度上下功夫。

1.信息维度

人大监督权行使的成效取决于人大获得信息的有效程度。人大要获得详细的信息资料，须处理好人大和党、政府之间的关系，须借助制度建设和技术平台来实现。一是加快“一府两院”电子政务的进程，二是保证政务公开。

（1）处理好党和人大的关系，强化人大监督的最高权威。由于党政不分，以党代政的弊端导致人大不敢也不善于监督。宪法规定，党必须在宪法和法律范围内活动。同时，有学者指出，“我们党应充分尊重人大的意志，凡涉及改革、发展和稳定等重大事项，党组织应在决策和执行过程中提请同级人大讨论决定。”[2]因此，需要通过立法方式明确党与人大的关系，使党的领导作用和人大权力的独立行使都有法可循。“可通过制定完整的政党法，或颁布《党委与人大关系法》，将《党政领导干部提拔任用条例》等一系列规范党委与人大关系的纪律上升为法律。”[3]

（2）处理好人大与政府的关系，落实人大权力机关的法律地位。理论上，人大对政府授权最有法律依据，但在现实中，上级政府和党委对政府的影响远远超过人大的影响。同时，我国政府控制财政权，在财力上人大处于被支配的地位，实际削弱了作为监督主体的人大的自主性和独立性，导致人大监督处于弱势地位甚至被虚置。

因此，加强人大监督的制度化有赖于处理好人大与政府的关系。重大事项的决定权和重大人事的任命权交给人大，同时人大加强事前、事中和事后的监督，通过加强人大预算监督、经常性审计和绩效审计监督来强化人大的财政监督权。人大应依托我国专家学者的智库力量成立专门的审查机关，实行谁审查谁负责的责任制，直接对政府财政预算的合法性、真实性、效益进行审查监督。其次，建立立法型审计机构，保障监督机构的独立。另外，借助审计手段和经常性的监督检查来加强对财政执行情况的监督。[4]同时，构建对“一把手”进行制度化的问责机制，对“一把手”进行年度述职评议和定期质询，实行严厉的政治问责和道德诘责。

2.对话维度

人大监督权和政府行政管理权基于目的统一性，其相互合作和对话是保障监督权有效发挥的关键。人大监督权的启动与运行是主动、积极的。只要行政权和司法权违反了宪法和法律，违反了人大的决议决定，人大便可直接进入监督程序，启动纠错和处置机制。[5]

（1）在地方性法规中建立对话沟通机制。建立对话沟通机制，搭建法定对话沟通平台，有助于地方性法规和科学性，为地方治理提供科学有效的法律依据，真正提高依法治國的水平和质量。

（2）采取多样化的对话沟通方式。在实践中，人大可采取多种制度化对话沟通方式，使人大与政府及相关部门的沟通与对话始终保持畅通。例如分管领导主动沟通机制、人大财经委与政府对口部门联系对话制度、具体工作安排通报与座谈会制度、专题研讨制度等。

（3）灵活采用一些非正式的对话。人大可采取一种软性嵌入策略，让监督对象支持人大的监督并乐于接受人大的监督。

（4）推进电子政务和提高政务公开的力度。大力构建电子政府，让人大可以通过网络平台及时了解有关法律、法规以及决策的执行情况，既保证人大的知情权和监督权，又使人大全过程监督、控制和调整，让人大有更大的主动权和话语权，同时可以引导更广泛的有组织的民众参与，推动民主政治的发展。

3.强制维度

谢尔德曾强调，“如果没有强制，围绕信息展开的政治对话，不仅不能真正约束权力，有时还会使得这种政治对话变成官员可以随意利用的‘政治装饰。”[6]因此，人大的强制手段是保证人大监督权实现的最有约束力的手段。同时，人大强制手段有赖于对人大行使监督权的保障机制。

（1）建立健全人大行使监督权的保障机制。目前，人大监督没有权威的直接原因是缺乏一把尚方宝剑，人大不敢监督，避重就轻，手段软化，监督乏力。目前，《监督法》的出台以及通过给予人大代表在开会期间的言论自由，对其言论受法律保护免追法律责任等手段，但是人大代表还是不敢说真话，说真话意味着“政治自杀”。同时加上人大在现实中的权力远远比不上理论中的权力，再加之行政权力扩张，人大对政府、党的依附性进一步增强，使人大流于形式。因此，加快政治体制改革，将人大建设为真正的权力机关是保证人大行使权力最根本的保障。

（2）通过法定程序和方式实现人大监督制度化。继续提高人大监督是最具权威的监督的认识。有大批学者建议成立宪法监督委员会，专门负责违宪审查，对政党、国家机关违宪行为直接进行审查并纠错，同时将政府系统的审计机构划归人大领导，建立人大监督专员制度，[7]进行定期视察和不定期抽查，同时加强执法检查的制度化，避免运动式的执法大检查，完善代表评议、述职评议、错案追究制度和法律监督文书制度，实现监督的制度化。

（3）尊重人大代表个人权利，发挥人大代表能动性。尊重人大代表个人权利，满足人大代表自身的基本需求，通过个性化的人文关怀增强人大代表的能动性。同时，继续赋予人大代表一定的言论自由和免究政治责任的制度，保证人大代表真正说真话，这样不仅可以增强人大代表的归属感，而且能保证人大代表敢作敢为，才能从根本上代表民意和反映民情。

人大监督权的行使和完善有赖于国家法制建设，有赖于政治体制改革和人大自身建设，全方位将人大建设为国家真正的权力机关，同时加强社会监督、行政监督、司法监督、舆论监督以及结合现代科学技术，尤其是网络技术和电子政务。

我国是一个党与国家并行治理的国家。在此特有下，重大事项实现由“党委决策—政府执行—人大监督”模式向“党委建议—政府提案—人大决定—政府执行—人大监督” 的模式转变，才能从根本上完善人大监督权，让人大监督权真正发挥实效，让人大真正代表民意。

参考文献：

[1]蔡定剑.中国人大制度[M].社会科学文献出版社，1992

[2]尹中卿.坚持和完善人民代表大会制度[J].求是，2009（9）

[3]魏陆.人大预算监督效力评价和改革路径探析[J].上海交通大学学报，2017（1）

[4]林慕华、马俊.中国地方人民代表大会预算监督研究[J].中国社会科学，2016（6）

[5]倪春纳.强化人大监督权力途径的研究述评[J].天府新论，2017（3）

[6]张建红.关于增强人大监督权的思考[J].人大研究，2015（3）

[7]赖伟能.预算监督与人大权威[J].人大研究，2016（3）

作者简介：

李冬梅（1986--）女，中共咸阳市委党校科研咨政处科员，政治制度及乡村治理。