地方政府诚信降低分析与诚信重建路径研究

摘 要：开展政务诚信建设，是党和国家给人民群众做的模范带头，是政务公开的又一大体现。本文剖析了改革开放以来基层政府诚信度逐步降低的原因，指出新时代加强基层政府诚信体系建设的重要意义，在梳理各地政府诚信建设中暴露的种种问题后，提出新时代构建诚信政府的六条路径。

关键词：失信因素；政府诚信重建；时代意义；重建路径

政府诚信是社会诚信体系的重要组成部分，没有良好的政府诚信，就无法建立良好的社会诚信。地方政府诚信，表现在地方群众对地方政府施政过程的行为言行的一种心理上的认可。改革开放以来，我国不少地方的基层政府，只片面地注重经济建设，出现与民争利或助商与民争利的现象，不少惠民政策落实中也出现过虎头蛇尾现象，许多基层干部工作方法简单粗暴，忽视了干群关系，严重影响了老百姓心目中的政府诚信度。

一、剖析基层政府诚信度逐步降低的原因

地方政府诚信缺失，也就是地方政府所做的一切或者部分行为，让民众失去信任，从而造成合法性基础动摇的问题。那么是什么原因导致地方政府诚信缺失的呢？

1.政府趋利，政策多变，政出多门

改革开放以来，一些政府部门的政策与行为大多不具稳定性、普遍性与规范性，逐步削减了老百姓对于政府的信任度。一些地方政府的政策制定仍滞留于“拍脑袋”的决策水平上，难以对重大决策进行详细与周密的调查和论证，导致政策带着毛病出台，加之部分部门职责不清，决策冲突与政策多变现象时有发生，导致社会预期由此降低，企业不敢投资，政府宏观调控实效性低，进而引发一系列社会问题。低下的执政能力难以维护市场秩序的公正性，不良信用主体的违规、违法行为频发，政府的预警与预防措施的欠缺，导致社会诚信体系崩塌。

政府部门趋利行为严重影响了政府诚信建设：为谋取部门利益尽可能地扩大部门的行政管理权；为谋取部门利益而产生的集体寻租行为；为了维护部门利益而争功诿过的行为。于是，又导致政府职能转变不到位，不同部门职责划分不清，进一步出现一些政府部门对有利可图、容易出政绩的事，纷纷抢着干、争着干；而对需要承担责任，有一定难度、担一定风险的事，则推诿扯皮，行政不作为等现象。

2.政务信息透明度低，信任难以达成

政府信用对信息公开有很高的要求，政府应采取多种形式将机构设置的基本内容披露给社会成员，视政务公开为政府工作的一项法定义务，除了涉及国家机密的文件以外，所有的行政管理与公共服务事项都应及时面向社会予以公开。

目前，我国很多地方政府与所辖部门所做的工作并不到位，它们通常会要求他人对所需要的各项信息予以透明化的公布，而具体到自身情况上，信息公开力度却明显不足。例如，政府通常会制定详细的规定责令企业对各项内容与程序予以公开，但是却笼统化自身的相关内容，更为甚者，一些政府在上交财政预算与决算报告之时都一带而过，使得政府的诚信显著降低。在一些危机或突发事件出现之时，政府对信息的公开更是模糊不清，甚至对真实情况予以遮盖，这种情况下，公众严重质疑政府的诚信状况，政府与公众之间的信任关系遭到极大的恶化。

3.官员素质不高，干部权力难以规范

各级政府的每个部门也都有领导和普通工作人员，那么一旦这些地方政府的官员素质不能够得到很好地提高，不管是中央下达的什么样的指令，都会在执行过程中，被打折扣。一些精致的利己主义者或追名逐利的人充斥在政府中，他们缺乏有效的责任意识和担当，难以维护地方政府诚信。不少地方官员自身在诚信意识和行为上令人不能满意，导致社会公众降低了对于地方政府的信任。

目前，政府机构与公务人员的失信行为难以得到有效的控制，这增加了社会成员的诚信成本，公众对政府及社会的信任危机愈发严重。实际上，政府机构、领导干部及公务人员应扮演社会、企业、法人信用供给者的角色，他们言而无信、欺上瞒下、以权谋私，营私舞弊，对公众造成负向诚信激励，降低整个社会的诚信水平。此外，地方政府的失信行为还会给社会成员造成错误的价值导向，妨害市场经济的完善与社会和谐的发展。

二、新时代，加强基层政府诚信体系建设的时代意义

十九大报告明确提出新时期将建设人民满意的服务型政府，保证全体人民在共建共享发展中有更多获得感。提升人民的获得感将成为衡量服务型政府绩效的重要参考指标之一。服务型政府要求各级政府必须加强诚信体系建设，取信于民，提升人民群众对于政府的信任度，彻底扭转不良的干群关系。

1.新时代政府管理角色的变化

我国的政府管理是中央政府和地方政府協同合作发挥作用，各级人民政府在推动地区建设发展中发挥重要职责，指导当地的发展。改革开放以来，我国经济各方面都取得了长足的发展，但是相对于西方的发达国家还是存在很大的差距。虽然西方大部分国家市场经济与其执行的市场经济制度和政府管理机制已经非常匹配，但是，我国制度管理不能完全照搬西方国家，需要结合我国国民基本素质，结合经济向市场经济转换的特殊时期的实际而发生改变。各级政府的职能也应该转换为配合市场、服务于市场、弥补市场调控不足这样一个服务角色。

一直以来，政府管理是对市场的监督和引导。现在，我们需要利用政府这只看得见的手和市场这只看不见的手共同管理和调控社会主义市场经济，不断地调动市场的主观能动和自我调节，高效地发展生产力，完善市场调节机制。我们更需要政府在其他领域发挥更大的影响力，积极服务经济发展，服务社会进步，否则必然会引发职能失位。

2.诚信体系建设需要从诚信政府建设着手

建设诚信体系，首先要对诚信有清晰的定义和客观的认识，明确诚信体系的影响因素和基本构成，如何对诚信体系的建立起到主动地引导和配合，其具有的威胁有哪些。现如今，不少地方的整个社会有着不信任的气息，其中就包括人民与政府之间、人与人之间、消费者对商家的不信任、患者对医生的不信任等。例如，陕西榆林“8.13榆林产妇跳楼事件”，在网络上引起了轩然大波，医者本是治病救人的高尚职业，而今却不被人们所尊重，这正是诚信缺失的严重后果，故而诚信体系的建立刻不容缓。这类问题不仅仅存在一省一市中，而是已经成了全民问题，所以各级政府一定要在社会诚信体系建设中加大力度，特别是提升基层政府的自身诚信度。十九大报告也特别强调，要坚持把人民群众的小事当作自己的大事，从人民群众关心的事情做起，从让人民群众满意的事情做起。这给各地建立诚信政府提出了目标，为各级政府获取人民需求，回应解决需求，重塑社会诚信体系指明了方向。

3.政府管理是构建诚信体系的基石

社会诚信体系建设与不断完善是一个复杂的系统工程，从内容上来说包括个人诚信与组织诚信。政府作为社会影响力最大的组织，其管理着力点和公信力是整个诚信体系建设的基础，加强诚信体系建设需要政府管理和政府诚信，这是诚信体系建设的基本导向，也是完善诚信体系建设的必要基础。

三、政府诚信体系建设面临的新问题

1.规划思路不清晰，统筹不足

一些基层政府在诚信机制的建设过程中没有一个具体的思路和完整的规划，对于社会整体的诚信缺失并没有有效管控手段和提升方法，只有一些零散的措施，难以取得长效，难以彻底扭转失信局面。另一方面，一些地方政府并没有清晰地认识到自身如何在诚信系统的建设中发挥积极主动作用，怎样来领导和服务社会诚信基础建设，所以导致手段疲软社会执行力弱。

2.信用体系建设体制不够完善

政府虽然在社会上对诚信建设进行了大力的宣传和推广，并且采取了一些措施，例如制定法规和守则对公民社会行为进行了要求和规范，通过立法手段对社会企业的商务行为和制假贩假等行动做出了约束，并且出台了相应的惩罚措施，但是对于社会行为的监督机制并不完善，对于相关社会稳定的产品如食品安全和药品安全这些老生常谈的话题政府监管制度不够完善，政府在政府管理透明化方面没有有效的建树。

3.政府承诺，时常失信于民

政府承诺作出的同时，也相应地肩负起相应的责任和义务，后续的履行情况将直接影响到民众对政府的认知、评价以及信任。为了不过分透支政府信任和最大程度地维护政府权威，政府必须科学合理谨慎地作出承诺，增强承诺的制度化水平。

4.信用评价标准不统一

地方诚信体系至今并没有一个统一的信用评价标准，导致信用考量混乱，相应的奖惩制度也得不到有效的贯彻执行，单纯地依靠道德体系去维持诚信体系的运行是不够的。对于各地政府失信惩罚还处于缺失状态，失信成本与收益成本比起不到警示作用，诚信观念得不到根本扭转。

5.信用立法滞后导致信用环境没有形成

立法上的缺失使得民众的基本权益不能得到保护，当人民的正当利益受到威胁时法律不能够保证其基本权益不受损失，当不诚信的行为大行其道时，人们之间相互不信任，导致人们的道德阵线受到动摇而不能坚持，其底线法律也没有形成应有的引导约束作用。

四、新时代构建诚信政府的路径选择

政务诚信，是政府要对社会、对公民恪守信用准则，其核心是依法行政、守信践诺，发挥政府在诚信建设中的示范表率作用，取信于民，这既是法治政府的必然要求，也是构建服务性政府的基本要求，更是建设诚信社会的重要基础。

1.政府合理规划顶层设计

新时代要求各地努力建立现代诚信服务型政府，营造既“亲”又“清”的新型政民关系。笔者认为，各地政府应出台诚信体系建设工作具体方案，对诚信体系的建设给出指导性意见，推动重要领域的诚信制度建设，全力推动政府部门的权力公开制度，建立相应的职能监督系统，在民众心中建立起政府公信力，以公平正义为导向追求，以政府诚信为基石构建社会诚信体系大厦。创新行政执法行为，规范依法行政，保障诚信者不受损害，严惩不诚信行为，面向社会征求诚信制度建设的实施办法和具体举措，加快各个基本行业的诚信制度建设。

2.制定诚信政府打造与建设的总目标

政府的诚信能够带动企业、个人与整个社会的诚信。基于此，政府应以诚信建设为最终目标，向和谐社会的构建提供充足的动力。第一，打造责任心极强的政府，严格遵守政治承诺，提高政策的稳定性与连贯性，不以干部的喜怒而任意改变；第二，打造严于律己、勇于纠错的政府，规范言行与举止，提高社会公众对政府信誉的评价；第三，打造公正无私的政府，在社会规则与法则的制定与实施中，担任“裁判员”一职，以公正无私的态度处理各项政务；第四，打造服务型政府，对执政为民、全心全意为人民服务的观念予以贯彻与遵循；第五，打造依法行政的政府，严格遵循自己制定的各项法律法规，通过诚信政府总目标的确立，稳定构建社会主义和谐社会。

3.以政務公开搭建诚信建设新平台

党的十九大报告指出，要加强社会心理服务体系建设，培育自尊自信、理性平和、积极向上的社会心态。为了加强政府与公众社会的相互信任，有必要建立起开放、乐观的动态心理平衡机制。通过政府开放、包容的姿态来感染和激励社会成员，从而在全社会弘扬积极向上、乐观开放、自尊自信、理性平和的良好心态。

这给各级政府指明了提升诚信体系的方向，也给基层政府指出了构建诚信政府的基本方法。各级政府通过“电子政府”的大力建设，提升政务信息的公开透明度，，支持政府的诚信建设。通过网络信息技术，使政府与社会公众可以在网上实现双向互动，进而建立起相互信任的良好关系。除了必须保密的部分之外，政府应对自己掌握的各项信息予以公开，满足公众对方针政策、决策事项、社会发展以及组织人事等的了解要求，在体现行政领域人民主权的同时对民众的国家事务知情权予以确保，推动政府的诚信建设。其一，增强公众政治参与，让其了解政府政治倾向、实际政绩等内容；其二，将政府行政权力行使置于群众监督之下，遵守信用原则与法定程序处理政务，预防政府失信于民现象的发生，使党与政府更具向心力。

4.优化信用信息，建立信用考评制度

建立科学的政府信用考评机制，建立政府信用考评机制，依法处理失信行为。地方政府要逐级建立政府信用考评机制。实行上级政府负责对下级政府的信用考评，本级政府负责对所属部门的信用考评。

人是构成社会的基本单元，要想建立诚信体系，首先要完成的就是领导干部和政府公务人员诚信档案的完善和建立，首先增强这一群体的诚信意识，通过多渠道如应用微信公众号、社交平台等新信息方式开展诚信教育。其次规范市场信息建设，明确企业社会责任，用道德体系约束企业遵守诚信原则，完善政府对企业的监督管理体系，用法律枷锁束缚企业，要求其必须严格执行国家相关诚信规定，执行严格的法律体系，由企业自制和法律制约相配合。

5.加强外部监督

政府失信行为的发生在一定程度上源于惩戒机制的欠缺，政府的诚信建设应对惩戒失信者的“成本代价体系”进行构建，强化失信惩戒工作，对失信者形成全方位的约束。要以国家强制力为后盾对政府及其官员的失信行为加强约束和监督。措施包括加强人大的自身建设，提高人大代表的议政素质；明确人大和人大代表在行使监督职权中的责任，落实监督内容，完善人大的质询制度、代表视察制度、信访制度。

加强司法监督，有效发挥司法的监督机制作用，必须加快司法体制改革，如赋予司法机关真正独立的权力和地位，提高司法队伍的整体素质，尽快出台完备详尽的反贪污法、监督法等。

6.强化问责惩戒机制

政府问责制度和外部监督机制结合起来效果更佳。政府问责制度本身包括内部问责（同体问责）和外部问责（异体问责）两部分，而外部问责主要通过外部监督来实现。政府要加强事前、事中和事后对所作承诺的全程问责，全力推动诚信主体不折不扣地履行承诺。

此外，对失信行为的发现与及时惩戒依赖于社会各界的监督，今后的政府工作还应加强舆论与媒体的监督与评判工作，真正地还政于民。通过社会舆论与新闻媒体了解并评议政府的诚信表现，有利于公众知情权的行使，能够对损害国家与人民合法利益的行为给予公开曝光与大众指责。必要时，通过法律手段对政府失信的运行程序展开合法性监督，对违法行为予以法律追究。

作者简介：

刘影（1981-）女，辽宁彰武人，大学本科学历，辽宁省阜新市行政学院市情教研室副教授；研究方向行政管理。