粤港澳大湾区建设与区域财税政策协调

●林 江

林江，现任中山大学岭南学院经济学系教授、博士生导师；中山大学自贸区综合研究院副院长；中山大学港澳珠江三角洲研究中心副主任。曾任岭南学院金融系教授、中山大学港澳研究所所长、港澳研究中心副主任；曾由中山大学借调香港招商局集团工作，先后任研究部研究员、金融中心副总经理、金融事业部副总经理、集团下属上市企业、银行和保险公司的执行董事，香港中国企业协会咨询服务部副主任等职务。兼任中国财政学会理事、全国台湾研究会理事、教育部高等学校财政学类专业教学指导委员会委员、海峡两岸关系研究中心兼职研究员、广东省财政学会副会长、广东省国际税收研究会副会长、广东政府采购协会顾问、广东省税务学会理事兼学术委员、广州市财政专家咨询委员会专家委员、广州市人大预算委员会专家等职。

林江在财政理论与政策、区域经济与金融、风险投资领域有多年的研究经验，在国内著名学术期刊上发表文章数十篇。发表论文的学术期刊包括《财政研究》《税务研究》《世界经济》《财贸经济》《学术研究》《国际金融研究》。他还出版了《财政学》《税收学》《港元稳定机制研究》《风险投资》等学术专著和教材。曾承担国家社会科学基金、教育部人文社会科学重点研究基地重大科研项目、科技部和农业部的重点研究课题以及广东省政府以及多个地方政府和企业委托研究课题。近年来应邀赴美国、意大利、澳大利亚、日本、香港、台湾、澳门等国家和地区进行学术访问、讲学或参加学术会议。

林江致力于为政府和企业提供研究和咨询服务，受聘为多个地方政府的顾问、特约研究员以及多个企业的董事、独立董事、顾问职务；曾获“2010年度东莞十大经济人物”称号。

林江经常接受境内外主流媒体的采访，就中国的财税体制改革、区域经济和金融发展、产业升级和企业转型等问题发表看法，这些媒体包括：中央电视台、凤凰卫视、无线电视、亚洲电视、有线电视、澳亚卫视、广东电视台、广州电视台、广东电台、广州电台、新华通讯社、中国新闻社、南方日报、羊城晚报、广州日报、香港文汇报、香港大公报、美国纽约时报、英国金融时报、日本经济新闻、加拿大环球邮报等。

一、建设粤港澳大湾区的背景

目前正在规划当中的粤港澳大湾区，由珠三角的九个城市和港澳两个特别行政区组成。我们需要回答的问题是：（1）为什么要建设粤港澳大湾区？（2）如何建设粤港澳大湾区？（3）为了推动粤港澳大湾区的建设，我们需要做些什么？特别是从区域财税政策协调的角度着手，可以对湾区建设产生何种积极的作用？

自从1978年改革开放以来，我们就拥有了各种各样的特殊区域，例如，经济特区、国家开放区、经济技术开发区、出口加工区、保税区、国家新区、自由贸易试验区，等等，如果说上述特殊区域所体现的是改革开放四十年以来我国着力于通过特殊政策，例如特别的税收优惠政策以达到招商引资、扩大出口的目的，现在我们要建设的大湾区，就不是以一般意义上的招商引资为目的了，而是要招先进制造业和现代服务业的外商投资，从而实现《中国制造2025》目标里所提到的，要花三个十年的时间实现从中国制造到中国智造，再到中国创造的飞跃。这个目标，并非关起门，自己做自己的先进制造就可以实现，而是要在开放的条件下通过外资与内资的互动才得以实现。而粤港澳大湾区从诞生之日起，就肩负广东实现全面开放新格局，并引领全国发展的重要使命。具体而言，粤港澳大湾区从定位上说，就是通过深化供给侧结构性改革实现深化对内开放，同时，通过推动一带一路，特别是海上丝绸之路的建设以扩大对外开放，并把对内开放和对外开放两种资源对接起来，成为两种开放资源的载体，以广东自由贸易试验区为抓手，形成对高端外资和高端内资具有强大吸引力的对标国际的营商环境。

粤港澳大湾区所在的九市两区与国际著名湾区的地理特征非常相似，包括拥有漫长的海岸线，加上拥有香港、深圳、广州三个世界级大港口，地域面积5.6万平方公里，常住人口6800万。而且在2016年，尽管湾区占全国的土地面积不足1%，人口数量不足全国的5%，却创造了全国经济总量13%的经济奇迹。近年来，粤港澳大湾区内的基础设施建设一日千里，高铁网、地铁网和轻轨网三网合一的时代即将来临，湾区内一小时生活圈正在加速形成；更重要的是，近年来，粤港澳大湾区已经集聚了具相当规模的高新技术产业和企业，主要受益于深圳作为我国最重要的科技创新中心的地位。自2005年以来，深圳大力发展风险投资行业，诞生了一大批以深圳创新资本投资有限公司为代表的以市场运作为导向的风险投资机构和基金。风险投资在美国的投资逻辑是，投资10个企业，9个失败，一个成功，这一个成功的企业为风险投资者带来的收益不仅可以弥补上述9个失败的投资项目所涉及的金钱，而且还有钱赚，而在我国，由于政府部门的强势引导，包括财政局、科技局、发改局在内的地方政府部门对众多科技项目已经进行了充分的筛选，从而让风险投资成功的概率增加到30-40%，因此吸引了国际和国内一大批以IDG国际数据集团、红杉资本等为代表的风险投资机构和基金进入中国风险投资市场。而由于深圳市政府敢于以职业经理人而不是政府官员运作风险投资，故让深圳通过风险投资成功投资了包括腾讯、大疆无人机在内的一批科技创新项目，奠定了深圳作为中国最具创新能力城市的基础。从而为粤港澳大湾区打造广深科技创新走廊，建设中国硅谷形成了良好的市场环境。此外，粤港澳大湾区内还聚集了六个国家级高新园区、两个国家新区以及南沙、前海、横琴三个自贸片区，三十多所拥有研究生培养资格的高等院校和科研机构。在全国全面实施创新驱动发展战略的背景下，制定粤港澳大湾区发展规划，不仅仅是广东继续引领我国开放和改革下一个四十年的重要契机，也是在我国经济进入新常态的情况下，把我国现有的区域经济和产业资源对接起来，有效应对全球产业转型升级的新挑战，对保持我国经济的可持续增长态势意义深远。香港回归祖国21年来，尽管经济增长依然保持相对稳定的态势，但是如何按照十九大报告的精神融入国家发展大局，是摆在香港面前的重大课题。在新时代，国家希望香港在一带一路，特别是拓展海上丝绸之路问题上能够助国家一臂之力，发挥香港作为国际著名的自由港，长期与欧美市场经贸联系密切，同时也与东南亚国家有着频繁的经济交往的传统优势；澳门在回归祖国19年以后，也需要通过与内地的融合发展以实现澳门产业的适度多元化目标，同时，国家也重视澳门中小企业的升级，并希望进一步发挥其与葡萄牙以及葡语、拉丁语国家经贸往来密切的优势。事实上，澳门既是世界级休闲旅游中心，也是中国与葡语和拉丁语国家的商贸合作平台。

总之，粤港澳大湾区的建设肩负国家拓展海上丝绸之路的重要使命，而在珠三角地区，在粤港澳经贸投资关系已经取得良好进展的前提下，结合港珠澳大桥、深中通道即将落成通车，湾区成为一个可以媲美纽约湾区、旧金山湾区的世界级城市群而迅速崛起应该没有任何的悬念。

二、推进粤港澳大湾区规划实施的具体思路

从全国的视角出发，当前中央政府最重要的两项工作，一是推进“一带一路”国家战略的稳步实施，二是深化供给侧结构性改革，而建设粤港澳大湾区，并通过三地按部就班构建开放型经济新体制，就是致力于把“一带一路”战略与供给侧结构性改革融为一体。事实上，供给侧结构性改革的核心在于增加有效供给，而作为全国民营企业最集中的省份，广东通过携手香港，扩大对外开放，让民营企业有更多的“走出去”的机会，正是为民营企业提供了增加有效供给、提升企业效能的难得契机；与此同时，作为全国对外开放度最高的区域，粤港澳三地对于国际先进制造业和现代服务业的吸引力应该是最大的，加上与国际接轨的营商环境的不断完善，会吸引越来越多的民营企业与国际先进制造商和现代服务业的提供商加强合作，并且与科技创新资源融合与互动，打造中国版的“硅谷”。须知单凭广东的任何一个城市甚至港、澳两个特区怎样单打独斗，都无法实现中国的“硅谷梦”，只有粤港澳三地联手发力才有机会得以实现，这正是三地共建开放型经济新体制的着力点。

当然，粤港澳大湾区要在一国两制的前提下实现粤港澳三地的融合发展，会有三种可能：一是社会主义制度下的珠三角九个城市无论是城市管理还是金融服务和其他现代服务业的发展水平通过与港澳的融合迅速得以提升，而港澳地区也在与珠三角的九个城市融合过程中充分学习、借鉴和吸收了包括深圳在内的科技创新的经验和模式，从而也实现发展动力的质的提升；二是珠三角九个城市的现代服务业水平得以提升，而港澳的竞争力却有所下降；三是珠三角九个城市的城市管理和现代服务业水平并没有多少长进，而港澳的城市竞争力和产业竞争力则大幅度下降。三种可能同时存在，我们当然希望粤港澳大湾区融合发展的最终结果是实现上述第一种可能。

为了实现上述构建开放型经济新体制的目标，笔者认为粤港澳三地政府应该共同合作，实施有效政策以尽快为粤港澳三地的融合发展营造良好的环境。如果我们把珠三角九市与港澳的融合视为是婚姻关系的你中有我我中有你，目前粤港澳的经贸关系尽管密切，但是依然属于彼此“相识”的层面，还是没有达到谈婚论嫁的程度。要让粤港澳三地加深了解，最佳的路径是粤港澳三地联手拓展海上丝绸之路的市场，在此过程中既为三地带来无限商机，也在彼此合作过程中加深了解，从而为不久将来的三地“婚姻”奠定良好的基础。

事实上，我们完全可以利用广东经济外向程度高的优势，也发挥香港把内地产业资源和经济资源进行有效的国际化配置的优势，尽快聚集一批有影响力的先进制造业项目，包括人工智能、生物医药、大数据、云计算、虚拟现实，等等。当广东的先进制造业项目集聚到了一定的规模时，广东在国际化分工体系之中就不再只是以加工制造业的面目出现，这就是中央领导人所期待的广东在建立现代经济体系、实现经济高质量发展走在全国前列的要义所在，而广东的企业家在与国际产业界同行的讨价还价之中就能够处于更加有利的位置，从而让广东在国际化产业分工体系之中的地位得以进一步提升。其次，在区块链技术的背景下，粤港澳三地既拥有作为研发中心和人才中心的广州，也拥有作为制造业中心和物流中心的东莞和佛山，更拥有最具有硅谷气质的深圳，加上作为国际金融中心和著名国际城市的香港；既拥有以东莞的1.3万亿民间存款为投资人代表的富裕阶层人士，也拥有相当数量的敢于尝新的新型消费者，并与具创新意识的中介服务业人才进行充分互动，完全有条件打造中国最具创新能力，媲美旧金山湾区的中国硅谷。

诚然，要让粤港澳大湾区真正实现你中有我、我中有你的融合目标，必须实现湾区的机制体制的重大创新。大家知道，无论是旧金山湾区、纽约湾区还是东京湾区，实行的是一国一制，而粤港澳大湾区实行的则是一国两制。从理论上说，在一国一制下实现区域融合发展的难度要小于在一国两制下实现区域融合发展，换言之，粤港澳大湾区要赶上上述国际著名湾区，要具有和付出比国际著名湾区更多的智慧和努力。在制度创新层面，如何打好两张“九加二”牌显得非常重要。

事实上，广东正面临着两个“九加二”的重大机遇：一是泛珠三角的九省（区）加港澳两个特别行政区，另一个则是珠三角的九个城市加港澳两个特别行政区，即粤港澳大湾区。前者代表的是以对外开放盘活庞大的内需市场，而后者代表的则是通过进一步扩大开放、对标国际规则，在新常态下提升珠三角城市群的对外开放的水平。在笔者看来，两个“九加二”相辅相成、相得益彰，广东经济发展将如鱼得水，这是在当前错综复杂的国际形势下广东所面临的难得的发展机遇，这种机遇将让广东在世界范围内对国际投资者的吸引力快速上升，从而也让广东乃至全国在国际化产业分工体系中的话语权得以进一步提升；还有，加快广东自贸区的制度创新步伐，让经济特区、经济技术开发区、国家新区、保税区、高新区等特殊区域实现政策叠加和联动发展，从而在经济新常态下加快创新驱动发展态势尽快形成，由于上述特殊区域既有以对外开放作为引擎的自贸区、经济特区，也有以深化改革作为重点的经济技术开发区和国家新区，相关政策的叠加并发挥应有的效应将在短期内有助于提升广东乃至全国在国际产业分工体系中的地位。最后，进一步发挥香港作为国际城市和国际金融中心的优势和作用也是非常关键的，实际上，广东与香港充分对接，是内地市场与国际市场充分对接的缩影，也是香港经济走向多元化，提升核心竞争力的必由之路。

三、粤港澳大湾区建设与财税政策协调的关系

在粤港澳大湾区的建设过程中，粤港澳三地政府无可避免要提供区域性公共产品，包括高效的设施互联互通，以推动湾区与国际合作往纵深方向发展，并形成新理念和新模式。大湾区区域公共产品的供给应该采取开放包容的区域合作方式，由域内的粤港澳三地的政府和市场联合供给。一方面，区域公共产品的特殊性具体表现在其作用对象是跨区域外部性的公共问题，受益范围是跨越区域、人群和世代，供给主体也是多元化的，这导致了“搭便车”问题更为严重，资金缺口巨大且协调筹集难度高；另一方面，区域内珠三角九个城市与港澳两个特别行政区的经济发展水平差异较大，政治制度、法律制度等方面存在较大差异，加上当前国际和地区形势和地缘局势复杂，经济和金融风险较大，这些现实问题导致粤港澳大湾区区域公共产品供给的融资可能不足。目前粤港澳三地政府在地区公共产品，包括基础设施建设的融资上所作的努力仍然是杯水车薪的，在一带一路的国家战略下，如果三地政府希望通过PPP模式等创新融资机制吸引更多的民间资金进入包括三地基础设施建设在内的地区公共产品的供给领域，则需要鼓励粤港澳三地的企业联手 “走出去”，同时区域合作单凭市场的作用也是难以实现区域公共产品的有效供给的，因此需要粤港澳三地政府以税收政策作为重要抓手发挥支持和协调作用。粤港澳大湾区建设涉及领域广泛，既有三地携手推动大众创业、万众创新，通过建设广深科技走廊以打造中国“硅谷”，也涉及跨境提供公共产品，涉及一国两制下粤港澳三地不同的政治、经济和法律体制，在基础设施的融资上面临一定的不确定性，需要三地在财税政策的协调上发挥更加显著的作用。此外，粤港澳大湾区建设过程中，也存在三地的税负不同的情况，例如港澳地区的税收负担较低，广东地区的税负相对较重；三地的税收结构不一，广东地区的税收来源主要是间接税，香港地区的税收来源主要是直接税；广东地区要征收消费税，香港地区则无需征收消费税等；经济、金融、法律和税收制度的差异导致粤港澳三地要进行税收制度的协同会变得相当困难。所以单靠简单的税收政策组合是难以应对粤港澳大湾区建设的复杂形势需要的，这就要求三地的税收政策形成一个系统的支持体系，发挥“1+1+1＞3”的协同作用。粤港澳大湾区区域公共产品的有效供给需要的是在一国两制下的三地形成税收政策的支持体系，注重区域之间的税收政策的协调与合作，使得包含粤港澳三地在内的各个地区成为税收政策相互联系、相互作用、发挥特定功能的有序整体。

为此，粤港澳三地需要通过协商，制定与大湾区建设相配套的比较完整的税收政策体系，以充分调动社会资本的积极性。具体而言，实现粤港澳大湾区的区域公共产品的有效供给与推进区域合作和一体化进程是相互促进的过程，其首要解决的问题是融资不足。根据报道，港珠澳大桥建设规划初期，有关部门曾经考虑通过粤港澳三地的民间融资来解决大桥建设的资金渠道问题，可是由于作为公共产品的港珠澳大桥的客流量、货运量难以准确估算，加上三地之中的哪一个地区在大桥建设中的得益最大，也可能是公说公有理婆说婆有理，故其“外溢性”难以确认，最终只能通过中央政府和粤港澳三地政府联合协商之后由政府财政融资解决。但是，如果将来大湾区有更多跨区域的基础设施项目推出，单靠政府财政融资似乎并不足够，换言之，以政府主导的融资渠道所提供的融资规模，对于粤港澳大湾区基础设施建设的资金缺口而言，属于杯水车薪，难以满足大湾区建设背景下区域公共产品实现有效供给的目标，粤港澳三地财税政策如果还是各自为政，就很难满足粤港澳大湾区建设的巨大资金需要。因此，在财税政策的制定上，粤港澳三地政府应该在国家税务总局与港澳两个特别行政区税务局分别签署的避免双重征税协定等框架内，出台全面系统的税收优惠体系，加强地区之间税收政策制定的协调与合作，增强税务部门服务于“走出去”企业的意识，充分调动社会资本参与“一带一路”建设的积极性，运用PPP模式以更全面的融资渠道和更有效的政府与社会资本合作即PPP等方式提供国际和区域公共产品。首先，应该建立具有引导性的全面系统的税收优惠政策。为了鼓励企业能够积极响应并参与粤港澳大湾区的建设，税收政策方面，应在与三地政府进行税收制度与政策协调的基础上，加大包括企业所得税在内的税收优惠力度。同时与国家的供给侧结构性改革的政策措施对接，对高新技术产业、先进制造业和现代服务业的资产通过香港进行国际配置提供更多的税收优惠和激励，促进粤港澳大湾区的产业结构升级，形成我国经济增长的新动力。其次，把大湾区作为载体，以自贸试验区作为“抓手”，提高对“走出去”，特别是到一带一路沿线国家开展投资的民营企业的纳税服务水平。建立专门的税收服务机构，负责对外直接投资企业相关税收工作，继续深化国别投资税收指南，为企业提供对外投资的税收政策专题服务、纳税咨询服务、投资风险提醒等服务，做到事前管理。同时建立公共信息服务平台以收集和公布一带一路沿线国家税收制度、征管制度、执法和服务等动态情况，实现对相关企业的动态管理。再者，加强对“走出去”企业的税收管理。建立完善的税收报备制度，加强“走出去”企业的关联申报管理，实现对企业的动态跟踪；另外加大对“走出去”企业的反避税调查，积极利用国际合作平台对跨国逃避税实施严厉打击，深入推进税基侵蚀和利润转移（BEPS）行动计划，监督“走出去”企业规范经营。

要确保粤港澳大湾区的区域公共产品的供给，还应该借鉴自贸试验区在税收管理方面的创新经验，提升大湾区区域公共产品有效供给的税收激励作用，对粤港澳大湾区的区域公共产品的供给采取开放包容的区域合作方式，即由大湾区内的相关地方政府联合供给。事实上，实现区域公共产品有效供给需要以互利共赢的区域合作机制作为平台。上海自贸区和广东自贸区作为我国重点建设的新一轮改革开放试验区，在税收管理和政策创新方面具有先行先试的优势，可为粤港澳大湾区内探索在新时代我国区域合作模式的背景下提供税收制度、税收管理模式、税收征管服务、税收优惠政策落实等方面的创新经验。在税收制度方面，关键的落脚点应该选择如何充分借鉴我国港澳地区乃至欧美发达国家的税收制度，建立税收改革试验示范区，以制度创新替代政策性优惠，构建以直接税为核心的现代税收制度；在税收管理模式方面，建立与国际接轨的现代税收管理体制，借鉴国际先进税收管理经验，引入风险管理理念，利用大数据对纳税人涉税风险进行有效的筛选，有针对性地对纳税企业提供税收服务，以可数据化的“管事模式”取代传统经验型的“管户模式”；在税收征管方面，建立智能化的数据库以进行国际税收经济分析，从而与经济转型升级的整体目标相匹配，加强税收服务的专业化、信息化和科学化，提高税收征管效率；在税源监控制度方面，加强跨境税源管理，建立与完善跨境合作的国际税收情报交换机制，并加强在国际反避税等领域的合作。在税收优惠政策落实方面，创新税收优惠落实机制，税收优惠政策落实通过税务部门依托数据分析筛选，或自动实现，或定向向纳税人推送优惠政策提醒，取消传统备案审批制，做到“网上填报、即时享受”，简化办税程序，缩短办税时间。

最后，建立跨境税收协调机制，通过构建粤港澳大湾区的财税制度协调机制，为国家的“一带一路”战略下国际公共产品的有效供给构建合作机制提供经验和借鉴。事实上，粤港澳大湾区的重要任务，就是要把一带一路和供给侧改革两个国家战略有机融合起来，而“一带一路”覆盖领域十分广阔，跨国、跨境提供国际公共产品，需要协调沿线国家和地区之间的利益诉求。“一带一路”沿线国家之间在经济、政治、文化和制度方面都存在不同程度的差异。这导致各国家之间的财政制度、税收制度、税收政策、税收负担、税收结构等差异在各自不同的国内或区域内环境中协同起来相当困难。如果 “一带一路”建设缺乏跨境财政税收协调机制，那么沿线区域将难以形成经济贸易、资本流动、技术交流的大区域合作，“一带一路”国际和区域公共产品也无法通过开放包容、互利共赢的区域合作形式得到有效供给。因此，需要建立跨境跨区的财政税收协调机制，为“一带一路”国际和区域公共产品的有效供给构建合作机制，而粤港澳大湾区如果能够率先围绕提供区域公共产品的问题开展财税政策和制度的协调，就能够在“一带一路”层面上为提供国际和区域公共产品而构建国际间财税协调机制，提供有益的参考和借鉴。具体而言，首先，粤港澳三地应该积极通过自贸区的制度创新机制，努力健全与“一带一路”沿线国家的税收协定网络，完善税收协定中纳税人权益保护机制，努力消除重复课税，促进区域经贸合作。同时，税务部门应增强跨国和跨区税收争议的解决力度，运用税收协定建立健全双边磋商机制，开辟专门渠道以解决国际税务纠纷，降低“走出去”企业维权失败的风险。其次，建立规范的现代化跨境税收管理体系。粤港澳三地的税务管理部门应该充分利用互联网、大数据等技术优化跨境税源管理，强化企业和居民的纳税申报机制，运用双边合作机制加强跨境税源监管，以税源管理为切入点推动国际税收征管合作与税收信息交换，从源头遏制逃税避税行为的发生。最后，粤港澳三地在税收管理实践中，应该致力于构建跨区域协调机制。Olson（1965）研究发现，在公共产品的特殊性引致的“集体行动问题”中，行为体的数量和同质性将会影响合作难易程度，换言之，行为体的数量越少，合作越容易达成并深入发展，而行为体同质性越高，共识越容易形成，合作也更加容易。可见，粤港澳三地应该通过湾区建设构建双边为主、多边为辅的合作机制，与合作意愿较强的、发展战略较相符的国家实现有效对接，寻找取得积极成效的典型合作项目，带动全面的粤港澳大湾区税收协调机制朝着纵深方向发展。