领导干部土地资源离任审计问题研究

●曹春艳

领导干部自然资源资产离任审计（以下简称“离任审计”）是党领导人民推动生态文明建设、构建人类命运共同体的需要，是生态文明建设的需要。同样地，土地资源离任审计是针对领导干部在任期前后的管辖区域内的土地面积和质量变化情况，对人为造成的资源浪费、土地植被破坏、环境污染等问题界定被审计人员的责任，审查领导在任时当地土地利用和土地政策的执行情况等。土地是劳动和资本生产的关键因素之一，因未能妥善管理土地，历史上导致了民众起义和政府合法性的侵蚀，土地直接通过土地税收提供收入。对领导干部而言，一方面是全面强化政府审计监督，另一方面是全面反馈履责情况并提供决策建议。审计机关与领导干部既是审计与被审计的关系，又是合作共赢的关系。政府出台一系列政策对土地资源离任审计进行了调整，2014年以前，各地减免、返还土地出让收入比较普遍；2014年以后，开展土地审计揭示和反映了一批重大违法违纪、重大损失浪费以及乱作为、不作为等问题，特别是对侵害人民群众利益、官商勾结、中饱私囊、倒买倒卖土地获得不正当利益等问题。2015年，全国土地资源审计已移送有关地方及纪检监察、司法机关等重大违法违纪问题397起。由此可见，对领导干部土地资源离任审计监督迫在眉睫。

一、土地资源离任审计的发展历程与重点内容

（一）土地资源离任审计的研究现状与发展历程

现有研究多是关于自然资源离任审计，秦小丽（2017）指出离任审计目前存在着资产管理体制不全、审计经验不足、评标体系不健全等问题，提出要从管理、人才、技术、信息共享等角度进行突破和创新。 陈献东（2014）、张宏亮（2014）明确指出了自然资源领导干部离任审计的审计主体、目标、内容等。陈波（2015）从产权保护导向出发，明确了自然资源资产经济责任审计内容，指出了审计产权保护不足、试点地区不全面、离任审计创新不够等问题，并提出相关建议。顾奋玲（2017）从土地资源资产总体质量、政策落实情况、资源开发与利用、重大项目几个方面对其进行离任审计研究。但现有研究仅仅停留在土地审计的某一方面，并没有从审计监督角度重视领导干部在土地资源管理过程的履职情况。

另外，针对领导干部在土地资源领域的离任审计监督，其发展历程大致分为四个阶段：第一阶段，20世纪80年代至90年代末，自然资源审计概念界定模糊，土地资源审计尚未提出，资源资产首次纳入审计事项。第二阶段，直至21世纪初，在不断地总结和实践过程中，对自然资源审计有了初步认知，土地资源审计位列其中，国家各级审计机关逐步建立专项审计部门，自然资源审计的意义和重点逐渐深化。第三阶段，于2013年11月党的十八届三中全会提出了“加快生态文明建设，编制自然资源资产负债表，对领导干部实行离任审计”，正式将领导干部离任审计列入审计事项。明确规定对领导干部在任期间的土地资源资产的开发使用状况进行监督和管理，对其行为的真实性、合法性进行绩效审计，对于发现的重大问题进行查处和奖惩，纳入干部考核指标。第四阶段，2015年出台了试点方案，用以探索和总结领导干部离任审计相关工作，并于2015—2017年在全国各地开展试点工作，目前已有了一定的进展。

（二）土地资源离任审计的发展现状

随着全国各地土地资源离任审计监督工作的推进，从试点发展到现在日渐成熟，初见成效。比如，河北省确定唐山市为全省2016年领导干部自然资源资产离任审计工作试点单位。自开展这项工作以来，专门成立了局推进领导干部自然资源资产离任审计试点工作领导小组，编制了审计试点工作运行图，明确了工作任务、责任单位、具体措施、完成时限、对象范围和重点内容。2016年，针对玉田县原县长任职期间自然资源资产离任审计试点，重点对大气污染防治情况进行了审计；2017年开展了乐亭县原县长任职期间自然资源资产离任审计试点，重点对水资源管理、土地资源管理以及大气污染防治情况进行了审计。通过试点审计，理清了领导干部履行自然资源资产管理和生态环境保护责任情况，掌握了政府部门自然资源资产和环保治理工作机制建设、制度建设、环境监测、污染治理等情况。

特别是在2017年12月，中央印发了《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》，对领导干部自然资源资产离任审计工作进一步提出了要求，各地区各部门结合实际认真贯彻执行。为响应号召，各地审计局都有条不紊地开展相关工作。比如，2018年湖南省岳阳市湘阴县审计局围绕中央政策精神，就河长制、环境保护、饮水安全、粮食安全等开展了一系列领导干部自然资源资产离任审计监督工作。上海市审计局根据在全国审计机关贯彻落实领导干部自然资源资产离任审计规定 （试行）视频会议上的讲话精神，动员和组织全市审计机关做好领导干部自然资源资产离任审计工作。天津市针对该项工作，审计重点放在中央环保督查反馈意见及中央环保督查组转办群众信访举报案件及问题的整改情况，对群众关心的环保问题进行现场审计，揭示未认真整改及屡查屡犯等问题。应该说，对领导干部土地资源的离任审计得到大力推行，但由于各种内部和外部环境因素，在审计过程中依然存在很多问题。

二、土地资源离任审计中存在的问题

目前我国对土地资源离任审计的研究尚处于初级阶段。土地资源审计作为加快推进人与自然和谐共生、推进建设美丽中国的重要保障，还存在审计资源有待优化、审计技术方法亟需创新等现实困境。

（一）土地资源信息复杂，获得性较弱

土地资源因其自然属性，在价值量化评估方面存在困难，土地资源审计对象为地块，审计人员在采取审计信息时，面临着地块面积难以测量、土地区域界定困难，用以农耕用地、建设用地和湿地的土地较为分散，难以得出精准有效的信息。另外，部门之间相叉管理，一块土地可能涉及多个政府辖区管理，从国土资源管理局、国家发改委到地方政府都有土地管辖权，获取土地信息时，可能存在信息遗漏。部门之间如果不能实现信息共享，那么既造成人力物力浪费，更加大了审计人员的工作难度，降低审计效率。

（二）现有审计力量不足

目前我国的土地资源离任审计处于初级阶段，现有审计人员对土地的相关专业技能储备不足，为审计工作的深入开展带来了困难，即专业能力和人员配置不足。专业能力主要表现在开展土地资源领导干部离任审计时，不仅需要具备一般的审计知识，而且对土地管理、社会学、资源经济学有一定的掌握，这点对现有人员来说尚需完善。土地资源审计区别于一般的环境审计和经济责任审计，环境审计针对的是资源环境的相关单位和机构，重点考察单位的责任情况，属于专项审计；经济责任审计主要是针对财务运行状况的审计。土地资源审计属于新型审计模式，缺乏熟练掌握综合知识的复合型人才。

（三）领导干部的审计责任难以确定

领导干部土地资源资产审计活动中，应结合土地类别和级别，考察领导干部受托管理的土地资源资产开发利用和资源生态环境的相关状况，具体包括各类土地规划、计划、审批、供应和利用，各类土地资源恶化的治理情况，以及涉及资金使用和管理的合法合规性。由于我国地广辽阔，区域之间跨度较大，导致自然条件千差万别，土地资源类型不同，不同级别的领导干部的管理责任也不同，一旦土地资源审计出现问题，责任主体难以确认。首先，从地方政府到各部门的领导干部任期一般以5年为期，甚至连任可达10年，在此期间各部门人员变动较大，土地资源资产的变化具有滞后性，治理工程和项目持续时间较长，一个地区的土地破坏情况和修复效果在短时间内无法显现出来，可能在领导干部任期结束的较长时间之后才能暴露出来。其次，土地资源的产权不明确导致管辖区域界线模糊，对领导干部的问责也就无法确定落实，离任审计工作也会受到阻碍。最后，由于自然灾害、不可抗力带来的外界影响，会与领导干部的自身责任模糊，造成领导干部的推诿，降低了审计效率。

（四）土地资源绩效审计不足

在我国经济发展和土地资源管理的逐步深化中，土地资源问题不断。土地资源绩效审计虽然已经成为有效的管理工具，但是由于缺少成熟的审计经验和审计模式，尚未形成一套完整的审计指标体系。审计指标是领导干部离任审计时确定责任的重要标准，用以加强领导干部落实项目管理和生态环境保护的责任与义务，加强土地资源的有效利用率，合理开发土地的基础。目前的指标主要围绕土地的保有和消耗、生态、治理、环保等进行评价，但是缺乏量化指标，存在着主观判断误差，导致土地资源审计仍以常规性审计和财务审计为主。然而，由于地区限制、地区的环境、气候各方面的影响，土地的土壤状况存在潜伏期、外部性、不可控因素等，这些因素的忽视使得审计人员很难运用现有指标科学地反映和评价土地资源的综合情况，致使土地资源绩效审计难度加大。

三、土地资源离任审计的政策建议

（一）建立土地资源资产信息系统

为了方便审计人员的信息采集，可以在各地建立土地资源资产信息采集系统，将当地所有实时数据包括土壤情况、占地面积、植被状况及时地公开，保证数据的真实性有效性，从而实现土地资源信息共享，缩短操作流程。合理利用互联网，建立和完善各审计部门之间的协调机制，强化全社会各部门各层人员的高效合作，减少利益纠纷。另外，创新审计方法，传统的财务审计已经不适用于土地资源审计，应多采用现场审计方式，并且充分运用谷歌地图、遥感影像技术及GPS全球定位系统掌握土地资源的变化情况，以及测绘部门原有的基础测绘、地理国情监测、天地图等成果数据，融合遥感、北斗、无人机等多种技术手段，结合国土等主管部门的自然资源资产项目文本资料、图件资料、数据资料，开展叠加分析，提高审计效率。

（二）明确土地资源离任审计的重点

1、土地资源资产的价值变动情况。土地资源资产离任审计反映土地资源规模的变化和质量状况，通过各项定性和定量指标更加直观全面系统地反映土地资源的变化及其对生态环境的影响。对地区总面积、耕地、沙地的权属状况、土壤质量变化情况、新增农地、城乡规划新区等进行动态分析，用以评价领导干部的政绩，从而提供有价值的审计信息。此外，土地具有保值和增值功能，随着市场等外界环境发生价值变化，需及时根据市场条件和土壤变化进行价值重估。

2、土地资源环境保护情况。土地资源涉及环境领域的方方面面，需要对领导干部任职前后内耕地、湿地、草地等进行审计，尤其是人为引起的植被破坏、环境污染、数量急剧减少等，找出直接责任人，加强生态环境保护意识和领导干部的责任意识。

3、土地政策落实情况。领导干部的离任审计要重点关注土地政策的实施，国家正在进一步深化土地改革，进行城乡规划，对于政府的政策要积极落实，做到坚持稳定承包关系、坚持明确权责、坚持依法依规操作、坚持农民群众主体、坚持进度服从质量、坚持地方分级负责的政策原则，给农民“确实权、颁铁证”，查验领导干部的履责情况。

4、土地处置利用率和闲置率。党的十八届三中全会明确提出要严防死守18亿亩耕地保护红线，并且分解到各省、市、区，可以审查领导干部在任期内完成上级下达的考核任务情况。而闲置土地处置率有利于盘活现有闲置土地，缓解土地需求矛盾。土地资源数量有限，如何合理充分利用土地，较少浪费资源是考察领导干部的重要指标之一。

（二）加强审计队伍建设

加强审计队伍建设，实现全方位互助合作。土地资源审计涉及知识面较广，需要与不同单位之间的研究人员进行合作研究，建立稳定的合作关系。现有土地资源审计是以政府审计形式开展的，审计机关人员缺乏学术总结和经验累积，不善于提炼；而高校人员更重于理论知识，缺乏实际经验，如果将两者结合起来，势必事半功倍。因此，建议在审计过程中安排高校或科研所专家，一起完善审计人才队伍的建设。

具体可以从以下几个方面入手：首先，提高专项审计人员数量，建立土地资源领导干部离任审计的专业团队，由具有学科理论和实践经验的专家带领，队伍人员以审计人员为主；其次，强化对领导干部的离任审计不断进行分类指导和专业培训，以市场需求为导向，高薪聘请专业人才给予技术支持，做好人才规划；最后，充分发挥“上带下”的引领和指导作用。通过组织市对区的审计业务集中培训、主审个别辅导等方式，推动县（市区）因地制宜开展试点审计。

（三）明确领导干部责任

首先，明确审计范围和内容。要根据当地资源禀赋特征和生态环境保护重点对被审计领导干部在职前后一段时间内的生态环境变化和土壤质量状况进行审计，确定考核指标和项目完成情况。其次，严格落实政策。根据国家政策和相关文件，检查当地新建用地和城乡新区建设状况，是否符合法律法规，有无腐败现象，对于不顾生态环境盲目决策、一味追求业绩并造成严重后果的领导干部，必须追究其责任。在此，由于受外界环境影响的客观因素较多，要与自身能力造成的责任区分开，对于不可抗力造成的土地资源破坏和浪费要剔除，即明确领导干部的直接、间接和主观、客观责任，不能一概而论。

（四）完善土地资源领导干部离任审计评价指标体系

评价指标的确定应该根据相关法律规定和行业标准，将主观和客观因素相结合，注重长期发展，具有科学性和可操作性，与当地的生态环境实际情况和资源资产特征结合，综合反映土地资源的利用和质量变化情况，揭示存在的问题，反映领导干部的权责。具体来说，审计机关在组织审计时，以开展领导干部自然资源资产离任审计为主，采取独立实施方式，也可以与领导干部经济责任审计统筹实施，由同一审计组进行审计，出具两个审计报告。审计机关结合审计结果，对被审计领导干部任职期间所在地区或者主管业务领域土地资源资产管理和生态环境保护情况(土地资源资产实物量和生态环境质量状况)变化产生的原因进行综合分析，按照好、较好、一般、较差、差5个等次作出客观评价。建立乡镇领导干部自然资源资产离任审计评价指标体系，利用计分方法对被审计的主要党政领导干部履行自然资源资产管理和生态环境保护责任情况进行总体评价，使评价指标体系更具推广性，评价内容更为完善。