财政预算管理的事前事中监管本质与实践

●张 明

财政预算管理的事前事中监管是财政及预算监管的主要内容。只有明确财政预算管理基本内容，才能明确财政工作重心进一步向财政预算管理事前、事中环节聚焦的业务内容与真实存在，才能明确切实地将财政工作重心聚焦于财政预算管理的事前事中环节，准确地掌握应当做什么、怎么做等实际业务问题。

一、财政预算管理的事前事中监管本质

在政府财政领域，加强财政管理或加强预算管理是永恒的主题，只要有政府财政，就一定有加强财政管理或加强预算管理的主题与业务工作。同理，在企业管理领域，加强财务管理或加强预算管理也是企业管理的永恒主题与业务工作。

那么，迄今为止人类社会对资金的财政管理、财务管理和预算管理，究竟是一种怎样的管理（或称业务技术）？究竟是一门专项业务，还是一种综合管理集群；是一门专业技术，还是多种管理的综合体系；是一门纯粹工具理性的业务技术，还是一种具有人文情怀的管理艺术；是一种话语系统存在，还是一种上手业务或工匠操作现实？这在理论与实践上，一直是有待提炼总结、概括抽象和予以具体描述、明确表征的。

（一）财政预算管理的业务技术本质

财政预算管理通常可以理解为财政权责主体或职能部门运用预算业务技术的管理。也可以理解为包括财政管理和预算管理两个独立分类，即财政管理是财政权责主体或职能部门的管理，预算管理是运用预算业务技术的管理。个人以为，将财政预算管理理解为包括财政管理和预算管理两个独立部分，或许更接近实际工作的客观真实一些。从这一角度讲，财政预算管理业务技术本质的讨论，自然应包括财政管理和预算管理两独立部分的业务或技术本质，以及两种管理的相对关系。

1、财政管理业务本质。财政管理作为社会公共事务及资财的管理，就是一个多种管理汇集的综合管理体系。如从财政管理业务范围讲，就包括财政直接管理业务范围和财政间接管理业务范围；从财政直接管理业务范围讲，财政管理是预算、税收、政府投资、国资经营、行政事业单位财务、国债等管理；从财政间接管理业务范围讲，财政管理既涉及生产、基本建设、物资、交通运输、金融(银行与保险)、审计、工商、劳动人事以及国民经济其他各部门和单位，也涉及工资、奖金、津贴、补助、借贷款、利率、商品物资报废清理等方方面面；从一般管理方法讲，财政管理是财政分配的计划、组织、调节和控制管理；从管理依据讲，财政管理主要是财政法规、政策、制度管理；从一般管理范畴讲，财政管理是行政、经济、法律、思想工作等管理；从管理业务及流程讲，财政管理是财政计划、预算制定、预算执行、财政活动结果检查评估管理；凡此等等，不一而足。从党的十八届三中全会提出的“财政是国家治理的基础和重要支柱”来看，鲜有财政管理之外的事件或活动。但上述一般或通常的列举分类描述方法，并非是那么准确无误或相对纯粹的财政管理的清晰分类。因为上述许多分类都不同程度地存在方法、范畴、领域、依据、业务、流程等划分的混杂，并未实现相对明确清晰的划分。

其实，根本上讲财政管理的业务本质就是政府分配权力机构或职能部门的管理。当明确财政管理是分配管理或资金管理时，具有突出财政管理区别于其他政府权力机构管理本质特征的作用。而明确财政管理是财政部门管理时，则具有突出财政管理区别于其他资金管理本质特征的作用。这种本质界定差异，在《预算法》中是有明确法律授权界定的，即主要由国务院及各级人民政府的各级财政部门负责。因此，各级财政部门是财政管理业务的主要执行及负责机构。这种真实存在也通常被概括性描述为，财政管理是国家管理的一个组成部分，是一个综合性政府理财部门，与国家政权或职能部门密切联系。

政府职能部门及权责属性是财政管理的业务本质，不仅体现在财政管理与其他政府职能部门管理或其他资金管理范畴的基本认识和基础界定上，更体现在与具体分配簿记业务的执行环节和流程中。因为，财政管理对物质财富的分配监管，自始至今一直都以簿记核算业务为基础展开。在业务技术内容与形态上，财政管理是相互联系、相对独立且相对区别于会计核算这种纯粹的簿记核算管理业务技术的。相互联系上，如财政管理需要运用会计业务技术，完整准确地核算所实施活动或事件中，各权责主体或职能部门履职所耗用的资财类别及规模，以评价掌握相关权责主体或职能部门的履职效果与资财耗用。相对独立且相互区别上，如财政作为资财分配管理，主要担负划定相关权责主体或职能部门履职所需的资财分配量，以及相关权责主体或职能部门利用该资财分配量履职的效果等。显然，财政管理是对事件或活动的总体性战略目标管理，而不是对实施事件或活动耗用资财的具体会计核算。

不过，需要指出的是，财政管理与会计核算管理的上述业务联系、独立与区别，是建立在不同业务层面或不同业务范畴基础上的。财政管理与会计核算管理的相互联系，是财政管理这一权责主体或职能部门对会计核算这一业务技术运用所形成的一种执业主体与执业工具的关系。而财政管理与会计核算管理的相互独立与区别，则十分明显地表现出权责主体或职能部门与业务技术工具的分立、区别特征。也就是说，财政管理作为一种权责主体或职能部门管理，必须运用相应业务技术来履行自身职能或实施相应管理，会计核算账务技术则只是财政部门管理所运用的账务核算技术之一。除此外，财政部门管理还专门运用预算管理业务技术，来实施财政分配及业务流程管理。

2、预算管理业务本质。预算管理是我国财经界提及较多的内容，如企业界或商界的财务管理、全面预算管理，甚至金融界的“金融管理”、“资产管理”等都与预算管理有相当程度联系。但需要注意的是，商务领域的预算管理一直是缺乏相应规范界定和一致性描述的，而政务领域的预算管理在我国除《预算法》相关界定外，还有《行政单位财务规则》和《事业单位财务规则》的相关界定。尽管如此，预算管理的业务存在或具体技术内容仍在很大程度上是模糊不清的，如预算管理的核心技术、具体业务方法，以及与财政管理、会计核算管理的关联与区别等都不明确。

本质上讲，预算管理既是与簿记核算管理一样的地道业务技术管理，又是与地道纯粹的簿记核算业务技术管理不完全相同的，被个人意识及选择和个人利益、团体利益决定的管理。这既是萨缪尔森《经济学》以“预算线”(资源优化配置预期抉择)选择分析作为经济学供需均衡分析起点的原因，也是预算经济学、预算行为学、行为预算学等相关分析立论的基础。但预算管理如此宏大的经济学基础，却本质地、根本地源于预算管理技术的业务对待与处理方式，即预算管理究竟如何操作、从其“工匠层面”应对预算管理作何理解。

（1）预算管理业务技术内容及结构。如下示：

（2）预算管理业务技术内容及结构表明：第一，“预算”词意是对事件或活动所需资金的提前计划安排。专业地、技术地讲，就是事先计划控制成本的技术方法。其中，用以事先计划、控制事件或活动成本的方法就是预测控制和标准控制，这就是预算管理业务的核心技术。预算管理就是靠这两招做事和解决问题的，从预测控制就是经济预期或行为预期，标准控制就是目标管理的业务处理来讲，预算管理在相当程度上也就是整个经济学和管理学体系的根基或缘起。

其实，预算管理的预测控制和标准控制业务技术内涵，也基本囊括了管理会计、成本会计和责任会计的主要业务技术内容，因为，这三大会计学分支的主要内容就是成本分析(明确成本动因、成本要素、成本结构)、成本预测、成本决策、成本控制，即一种非常具体和富有操作性的事前资金管理技术，也是我国财务管理(Finance)的主要内容之一，目前金融界热炒的“资产管理”的业务内容也明显被囊括其中。而会计学的另一大分支Finance Accounting(我国译为财务会计)即我国的会计学，则明显是一种事后的资金核算、反映、监管业务技术。资金的事前预算管理和事后核算管理，就是整个资金管理业务技术体系的内容及结构。而预算管理基本上可以说是最基本和最重要的经济管理技术，普遍广泛地被运用于各行各业的经济预期，各种事件活动的预测判断、可行性研究和标准制定及控制等，这就是预算管理相对纯粹或地道的业务技术本质。

第二，预算管理既然是一个事件或活动的预期安排，那就需要系统组织和通过制度安排予以实施。因此，预算管理就是一个制度制定与执行实施问题，而且主要或最终是由决策或管理人实施执行的问题。因此，预算管理最终是一个受人及其团体利益和相应价值观左右的问题。这就是预算管理在相对纯粹或地道的业务技术本质基础上，所具有的一般核算业务通常不具有的人文本质或利益行为本质。也就是迄今为止预算行为或行为预算分析，乃至于经济行为或行为经济分析，都难于掌控或拿捏处理的行为人的预算技术路径与预算利益路径抉择的相关关系问题。

第三，预算管理是始于技术、成于制度、终于利益的抉择与实施过程。可以说，预算管理从以相对明确的具体业务技术掌控事件或活动开始，到最终以相对模糊的事件或活动各主体利益博弈结果收场，谁能保证整个过程都一直稳操胜券？又有谁能保证不是“零和博弈”，而是持续的优化配置预算管理？这就是“加强预算管理”作为管理者的理想目标以及“加强预算管理”永远在路上的原因。

（3）预算管理业务结构与形态。具体业务上讲，预算管理作为资金管理基本业务技术，具体形式主要有资金收支分配管理、资金收支业务流程权限管理和资金收支核算计量编报管理三种业务形态。

第一，资金收支分配管理是预算管理的前提和基础。资金收支分配管理是一种资金管理权力及运用，如我国现行《预算法》第三条规定“国家实行一级政府一级预算”，显然，这里的“预算”就是一级政府管理本级政府资金的权力。预算的资金管理权的具体业务形态，包括资金收支分配权行使、收支分配指标拟定、确定及管理等，即采用提前、预先计划方式，对资金分配实行约束和安排性管理。具体业务如通过收支分类科目计量、测算形成相应预算收支指标，编入相关预算，提前、预先计划安排预算期间的收支执行规模及结构。又如我国现行《预算法》规定，中央债务实行余额管理，地方债务实行限额管理，这就是我国政府债务预算管理第一层业务处理。

第二，资金收支业务流程权限管理是预算管理权的层级形态。资金收支业务流程权限管理的前提是资金收支业务运作有多个权责主体或不同职能层级，资金收支管理权在业务流程中分属不同权责主体或不同职能层级，必须实行资金收支业务流程相关权限的预先统一规范约束。预算的资金收支业务流程权限管理的通常专业表征，如预算管理体制、主管部门和所属单位、一级预算单位和二级预算单位等。

第三，资金收支计量编报业务管理即预算编制业务管理，是预算管理业务的簿记化、纸质化、可视化存在或形态，是预算管理权力的物质化、具体化体现，也是预决算审批、审查监督的内容、标的和要件。我国现行《预算法》第四条“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”的规定，应属这层预算编制管理业务形态。

（4）预算管理技术业务环节。预算管理是一种业务流程或事件活动执行过程管理，通常包括经典的编制、执行、调整、决算四环节，如包括编制后的审批这一另外的独立且不单一的流程，则预算管理业务流程为五环节。

（5）预算管理技术业务功能及作用。一般讲，预算管理通过上述不同业务内容形态与业务环节，可以实现对事件或活动(即项目)的规划、控制、沟通、协调、激励等管理功能及作用。

（二）财政预算管理业务技术的事前事中监管本质

跟随上述财政预算管理的业务本质分析描述逻辑，不难切入财政预算管理的事前事中监管本质的探讨。

1、财政管理业务技术的事前事中监管本质。财政管理业务技术的本质是财政部门的职能权责性管理，即财政部门必须全面全程全部担负的，相关政府活动所需资金的提供、安排使用及绩效的监管职责。在审计监督主要负责相关政府活动所需资金的提供、安排使用及绩效的事后监督条件下，财政管理的职责显然就主要凸显在事前事中监管方面。也就是说，财政管理的事前事中监管本质，就是财政部门在立足部门所担职责基础上，重点或主要突出政府资金安排使用的事前事中监管工作。

2、预算管理业务技术的事前事中监管本质。预算管理作为一种一定程度运用簿记业务的资金管理技术，在业务技术内容与形态上，是相互联系并相对独立且区别于会计核算监管和审计监督等资金簿记管理业务技术的。

迄今为止，人类社会一般的资金监管，一是资金活动的簿记性会计核算反映监管，二是审计监督，即在会计核算监管基础上的再监督，或对会计核算反映业务的监督。但必须看到，这两种业务加起来也不过是就“资金”而针对资金的监管、监督双保险模式，至于资金要如何用于满足人们的需求、解决问题或办事、做事，甚至现代的专业说法“实施执行项目”等却并不在列。也即，掌控、实现、完成资金与做事链接，将货币转为有效供给的资金管理业务技术，就是预算管理这种资金的事前事中事后监管业务技术。

二战后，预算管理业务技术运用逐渐推广普及。其中预测控制和标准控制技术运用，因具体业务千差万别而比较个别化，除建筑及施工工程概预算外，无法形成统一、规范的业务技术体系。而预算管理业务的层级、形态和环节，则在管理活动中逐渐趋于完善并普遍地运用于一般工作流程管理控制，由此逐渐建立形成与会计核算反映监督相交融、相辅相成、互为补充的预算管理业务技术体系。因为，人类的资金监管业务无论是商界还是政界，首先都是最基本和最普遍的会计核算反映监管，人类运用会计技术进行所从事事件活动的成据(开具发票)、制单(填制会计凭证)、入账、成表等簿记业务处理，核算反映监管事件活动的资金使用。在这其中还运用预算管理业务技术，构建“用钱”与“做事”的链接机制，运用预测、预算事件活动资金量，控制事件活动实施执行和决算等业务技术，确保“用钱”与“做事”的有效对接。

从哲学上讲，人类实践活动的簿记核算计量业务的一般思维方式和行为机制，就是人类对自己开展的活动、工作等，有无记录、备忘等簿记暂且不提，但对所从事事件活动的资金耗用则必须运用系统、全面、完整、专业的簿记分类技术进行相应专业处理。这就是人类活动资金簿记技术的普遍性和通用性，也是会计业务核算反映监管功能对所有事物的一般性和通用性。其中再切入或嵌入紧扣“做事”(或说项目管理)的运用过去或现实的会计核算成果的预算管理，建立形成“用钱”与“做事”的链接机制，确保事件活动按计划执行或达到设计目标。从而进一步确保会计损益簿记核算的正增益目标，以及资产负债簿记核算的均衡扩展目标。

由此可见，会计核算反映监督管理与预算管理这两大业务技术体系的交融，相辅相成、互为补充、相得益彰地建立形成行为及成果预期计量和簿记核算业务技术系统两大基本主题或目标。同时，在审计对会计核算反映监管及预算监管的再监督，以及人类事件活动资金耗用簿记核算结果的普遍实行审计事后监督模式下，预算管理事前、事中、事后监管本质，自然就以事前、事中监管为重点了。

3、财政预算管理业务技术的事前事中监管本质。上述分析表明，财政预算管理业务技术的本质，一是财政部门运用预算管理业务技术的事前事中监管(狭义)，二是其他国家权力机关(主要是立法机关)运用财政预算管理业务技术的事前事中监管 (广义)。其中财政部门运用预算管理业务技术的事前事中监管，是内部的财政预算事前事中监管；立法机关的财政预算事前事中监管，是外部的财政预算事前事中监管。外部的财政预算事前事中监管，因机构、人员、业务执行环节、时间等原因，与财政部门的内部财政预算事前事中监管，在业务的深入、具体、透彻、细节等方面都存在较大不同。

二、财政预算管理的事前事中监管实践

截至目前，财政预算管理的事前事中监管本质，在人类社会实践活动中有非常充分丰富的体现。

（一）国外财政预算管理的事前事中监管实践

1、财政预算管理的事前事中事后监管实践蕴含于国家或政府预算起源。人类社会关于预算管理技术运用的记载，最早是在国家或政府资金管理领域，并且主要就是事前事中事后监督或监管业务。史载十三世纪盎格鲁-撒克逊人就开始运用预算审批业务，来协调、处理国王及内阁与议会间的资金安排使用，具体业务手段主要是事前、事中和事后预算分配的授权管控。如前议会时期，就有一些会议限制国王肆意征税的权力，以及限制或取消王室过于奢侈的支出权力，实行包括王室年俸账户在内的国家开支年度审计，具体规定并要求审计中的王权财政收支陈述条款等。一院制议会时，事前、事中预算分配授权管控更趋细化具体，如采用基金拨款授权、专款专用，以及国家或国王议会外收入通过议会直接拨款管控等。两院制议会时，议会成立公共账户管理委员会、颁布《统一基金法》，建立“统一基金”(公共账户)统一政府收付管控，英格兰银行具体经办全部政府收支的事中监管格局。这样，英国从中世纪到近代(1205-1787)约600年的宪政革命和共和制创新，终以议会全面完整地实现财政预算事前、事中、事后监管，以及英格兰银行具体经理政府收支的形成而结束。由此可见，财政预算管理的事前、事中、事后监管本质及实践，不仅是现代国家财政制度或现代政府预算制度的产生与建立的重要内容和标志，也是共和制或现代国家预算制度的根基、核心和本质，更是经典国家治理业务的核心和关键。当然，这里的财政预算事前、事中、事后监管，是立法机关为主体的监管。

2、财政预算管理事前事中监管实践的发展。15-16世纪，德国邦国财政管理被一些学者总结概括为“官房学”搬上大学讲堂，向邦国王侯讲授政府的财政管理及政策，以谋求扩大邦国财政收入的管理和经营业务。这表明，财政管理日常业务即财政管理的事前事中事后监管，不仅受到理论重视而且已形成一定理论体系。或许也可认为，“官房学”就是财政管理事前事中事后监管的最早理论化体现，财政管理主要就是财政收支的日常账务业务及管理，或财政管理就是财政部门的事前事中事后监督管理。

1920年美国会计界为适应泰勒 “科学管理”在生产制造方面实行标准成本控制，开创预算管理事前事中控制先例，促进预算管理事前事中监管在企业管理方面的运用。1930年代工业国政府为恢复经济增长，缓解经济萧条，财政支出不断增加、支出规模逐渐庞大，政府预算管理重心逐渐从传统的立法与行政监管协调转向社会经济调控，支出管控逐渐成为与立法监管行政并重的财政预算管理的事前事中事后监管重点。在生产制造业逐渐成熟的成本控制业务技术，逐渐被运用于政府财政支出的预算管理控制并不断趋于完善。到1980年代基本形成针对政府支出管理控制的系统性现代政府预算编制与管理控制业务技术方法，具体如单式预算(或单一预算)、复式预算、多年滚动预算、计划方案预算、绩效预算、零基预算等。

3、国外财政预算管理的事前事中监管制度及实践。国外财政预算管理基本上是紧紧扣住财政预算业务流程，完全聚焦于财政预算全过程监管这一重要和关键领域展开的。这种完全聚焦于财政预算事前事中事后监管的制度及实践，就是除财政、税收、国库和政府部门等日常运作监管和立法、监察机关的外部监督外，还包括财政监督部门直接监管财政资金业务全流程，具体包括直接参与被监督对象的预算编制、执行、决算及相关监管审检等。

（1）财政监督部门直接参与政府部门和地方预算编制审批及上报等事前监管。财政监督部门直接参与政府部门和地方预算编制审批，是许多国家的常态做法。如法国财政监察员要与所派驻部门、机构或地方讨论制定部门或地方预算，比利时财政监督员对预算草案研究和初审，以及预算支出评估等监督，希腊财政部派驻各部门、机构和地方的财政审计，根据财政部指令负责并协助部门和地方预算编制初审与上报工作。

（2）财政监督部门直接参与财政收支执行事中监管。国外日常财政预算事中监管除立法或部分司法的预算执行、调整监督外，财政监督部门直接参与政府部门、机构和地方预算的执行监管，也是市场经济国家的普遍做法。比较全面、深入、具体的如法国，财政监督贯穿财政预算执行全过程，且具有监督层次多、监管同步和监督执法严格等特征。具体如派驻财政监察员支出承诺、结算、支付指令等的事前核准，代表财政部签字受理各项支出，就地监督各部长、地方首脑的人员工资和机构运转经费拨付，接受派驻部门和地方的预算执行月报，并对每笔开支决策的法律依据、预算列入、决策程序合规等予以检查监督，运用签字或预算冻结权督促整改。而德国、比利时、意大利、荷兰、希腊甚至巴西、匈牙利等，除支付执行外，在收入、资产、支出会计核算监督，以及执行监管委员会等机构建设等方面，也具有相对类似的全面、深入、具体等特点。

（3）财政监督部门直接参与财政预算事后监管。财政监督部门直接参与部门、机构和地方预算执行事后监管，也是市场经济国家的普遍做法。第一，相关国家的常态监管范围覆盖全部政府收支领域，如包括对外援助和资本输出效益等国外业务，以及涉及威胁国家财政收支的活动及其他事项等。第二，监管内容包括年度会计账目、执法质量、工作效率和人员廉洁等，以及财政收入及时性，支出合规、安全、有效和考核履职业绩等。第三，这些国家的事后监管通常都要形成报告，对计划、活动和履职执行、经济效率水平和可利用资源使用程度等进行评估，并报财政部门或地方首脑甚至司法、立法机关，以实现相应的整改、纠偏、惩罚警示作用。如法国国家监察员可向企业主管部长提出问题及建议，直接或通过部长办、国库司向财政部长报告；巴西联邦监控总局的预算执行监督报告，经财政部长提交总统，再由总统提交议会；西班牙财政监督总署裁定财政监督检查结果，其中被总署否定的检查报告，由经济财政大臣提交部际委员会裁决；意大利国家拨款总署检查报告交总署审核定案，结论告知被检单位和有关部门，重大问题交审计法院；捷克财政监督检查结果一般不公开，但报被检地方首长以促整改。

（二）我国财政预算管理的事前事中监管制度及实践

1、革命时期党的财政预算管理事前事中监管制度及实践。我国财政预算管理的事前事中监管制度及实践，始于革命时期建立根据地时党的军政收支管理活动。如1931年底起苏区政府陆续颁布《地方苏维埃政府暂行组织条例》(1931/11)、《中华苏维埃共和国暂行财政条例》(1932/2)、《财政部暂行组织纲要》(1932/8)、《国库暂行条例》(1932/10)等，规定建立预决算、会计、国库、审计等制度，建立中央执委会并下设审计委负责财政监督，各级地方政府和红军也设审计委和稽查员，专门审核各单位预决算和签发拨款通知书，检查各单位账目及收支等，这就是党在革命早期的财政预算管理事前事中监管制度及实践。史实表明，上述监管对统一财政收支、保证革命斗争经费需要贡献巨大。

1946年陕甘宁边区政府颁布《建立县财政自治大纲》，规定政府委员会监督县财政，县财政负责日常财政监督，这可以概括为党在根据地相对稳定发展时期的财政预算管理事前事中分类监管制度及实践。

2、建设时期我国财政预算管理事前事中监管制度及实践。建国后，尽管世界两大阵营“冷战”时局白热化，意识形态斗争剧烈，对我国财政预算管理的事前事中监管产生相应影响，但我国财政预算管理事前事中监管制度及实践，仍然在秉承财政分配和监管一体化本质的基础上，相对独立地走出一条曲折向前的发展道路，使我国财政预算管理的事前事中监管制度建设及实践，在频繁的意识整肃中仍然逐渐趋于健全完善。

（1）计划经济及“财审合一”时期的财政预算管理事前事中监管制度及实践。建国后，在较长期集中统一的计划经济和“财审合一”(1949-1982)时期，我国财政预算管理事前事中监管制度建设及实践发展经历了比较特别的历程。集中统一的计划经济使国家各类事务活动管控相对严格、弹性和可塑性相对较低，财政预算业务流程监管现实基础相对缺乏，业务要求相对较少。“财审合一”是在财政内设审计，审计监督只是财政预算管理组成部分。如1950年1月颁布 《中华人民共和国财政体制 (草案)》，规定财政审计、会计由各级财政掌管，在预算范围内按中央规定，行使支出核准核销及财政调拨；同时颁布《中华人民共和国暂行审计条例(草案)》，规定设中央、大区、省和县四级审计体制，中央财政为一级审计机关，内设工作机构办理财政审计。同年10月政务院批准《中央人民政府财政部设置财政检查机构办法》，规定财政部设财政检查司，大行政区设检查处，省(市)财政厅(局)设检查处(科)，专署财政局设检查科，县财政局设检查员，分级检查预决算、预算执行、资金运用和经费收支等执行的违法行为和审计会计工作等；撤销财政部审计处，主计处改预算司，审计处各科分别改国防、行政、文教、经济建设等财务司，各司仍有部分审计职能。同年12月颁布《中央人民政府政务院为加强国家财政管理严格执行财政纪律律令》，要求财政部门均应设财政审计检查机构，审核检查事前事中事后的预算、计算、决算等，财政部审计处主要执行年度开支计划，审计各支出合法合规性，书面通知主计处开具“支付令”，巡视检查违法乱规等，审计处分设国防、行政、文教等科；全国6大行政区财政部设审计处，处内设各职能科。1952年全国财政监察机构统一建立，各大区及以下地方审计相继撤并。尽管后来财政监察经历了撤建和驻厂员制建设等曲折起伏，但上述制度建设仍基本确定了我国建设时期财政预算管理事前事中监管实践，也就是财政预算业务监管主要由财政及财政监察共同实施的全面完整的财政预算管理的事前事中事后监管构成。

（2）改革时期财政预算管理事前事中监管制度及实践。改革开放后，受国外“分权鼎立制衡”意识和强势外部监督制度及实践影响，形成财政监察恢复、税收财务物价大检查、财政监察撤销、审计独立建设和财政监督建设的起伏发展。在《宪法》明确审计监督基本职责和《审计法》颁布实施后，我国财政预算管理事前事中监管制度及实践，总体讲从全面完整的事前事中事后全流程监管，逐渐转向突出重点的事前事中监管。

特别是1993年党的十四届三中全会 《决议》明确我国市场经济建设目标后，随着我国市场经济发展，财政监督制度建设逐渐完善、业务实践逐渐展开。第一，财政部秉承强化财政管理、服务财政改革宗旨，健全财政监督及驻各地专员办制度，财政预算管理紧紧围绕财政业务过程，全面监管相关收支、金融、会计等，逐渐形成中国特色的事前审核、事中监控和事后检查的事前事中事后监管，以及综合的专项监管与派驻监管、日常监管机制。在服务国库单一账户改革，清理各级预算单位银行账户，参与保监会、证监会、银监会、海关等部门预决算编审和强化金融监管方面发挥重要作用。第二，各地因地制宜推行适合当地情况的财政预算管理向事前事中事后监管聚焦的业务模式，如预算编制、执行、监督，事前、事中、事后监督，资金审核、调查、跟踪管理监督，资金使用、跟踪问效、合规性监督等多种“三位一体”；预算编制、执行、绩效评价、财政监督一体(江苏)；财政监督、预算管理、国库支付“三局”分立和“纵向到底、横向到边”的网络信息化实时分析监控(河北)；资金审核、调查、跟踪管理、监督“四权”分离(河南)；以及“财政监督业务管理系统”(“天眼”)(广州)、财政资金实时监控大平台系统(西藏)等。第三，强化全流程监管同时更突出事中监管。如1999年陕西陆续向贫困县派驻财政督查员，以工资发放切入开展监督，重点全面监控有收入分配权部门的收入等；从2011年起财政部在吉、沪、川、陕、海南、青岛试点中央预算单位综合监管；同年河北财政实行财政资金2亿元以上部门派驻监管等。

（3）党的十八大后财政预算管理事前事中事后监管制度及实践新发展。党的十八大后，根据十八届三中全会 《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，贯彻落实新修《预算法》和《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》(以下简称国务院 《决定》)，财政预算管理突出事前事中事后监管重点，狠抓预算编制和预算执行两大事前事中环节监管，做实日常监管和基本业务。如将贯彻实施《预算法》作为基本业务要求的同时，专门发布《关于进一步推进地方预算执行动态监控工作的指导意见》(财库〔2015〕73号)和 《地方预决算公开操作规程》(财预〔2016〕143号)，紧扣财政预算管理事前事中事后监管，突出财政预算管理事前事中监管的业务化、程式化、流程化等技术操作特征；再加上健全政府预算体系实施全口径预算监管；推行中期财政规划管理，建立跨年度预算平衡和反周期财政调节机制；加强专项转移支付和结转结余等财政专项资金监管；强化预算约束、规范和批复及专户监管等预算执行监管；加强债务管理；落实预算绩效评价与监管；政府会计核算管理与成本控制；各级政府预算信息公开；等等。可以说，这些措施更加深刻地推进了财政预算管理的规范化、法治化。改革开放以来一直存在的一系列重大基础的财政预算事前事中事后监管问题，如预算管理范围、政府会计核算管理、预算公开、预算平衡、债务管理、人大监督要件及业务实施等，自此被明确、规范并纳入国家治理。既突出国家治理基础和重要支柱的监管，又符合新时代中国特色社会主义现代财政制度建设目标。

（4）党的十九大后财政预算管理事前事中事后监管实践新发展。党的十九大后，财政部驻各地专员办紧扣十九大精神，扎实推进财政预算监管业务向事前事中环节聚焦。如：浙江的“突出部门预算事中监管”，建立部门预算执行进度监管“面”、授权支付监管“线”和预算执行时效性、规范性和安全性监管“点”的结合，以及“预算-执行-决算”闭环监管立体模式，解决制约预算执行有效性监管的 “瓶颈”。突出事中核查的“审”“阅”，放大事中监管的“核”和“查”，事中监管成为必须坚守的“生命线”。广东的财政领域最新体现与要求为全面实施绩效管理要求，建立现代财政制度，防范化解债务风险，严肃财经纪律，服务代表委员“六聚焦”。广西积极推进财政预算联动监管，如完善财政运行监控联系点制度；加强数据资料共享，联合开展实地调研，共同查实情出实招；完善沟通协作和材料报送，强化日常联络对接；细化联动监管如重大事项会商，联合治理预算管理薄弱环节等。海南以预算执行通报为抓手，以预算执行进度、执行规范性、窗口性工作事项、预算绩效管理“四重点”为内容创新预算监管。宁夏的“牵头处与分工处”统分结合运行，处室间部分业务同质交叉，“线上分析预警，线下精准核实”部门预算审核、转移支付资金监管等，定期监管分析报告、及时反映发现问题、提出解决完善意见建议和重大问题需要预算监管专报要求，实施“全覆盖、分析性、穿透式”动态监管等，都在推进工作重心向财政预算管理事前事中聚焦上不断加力。

三、未来我国财政预算管理事前事中监管聚焦

未来我国财政预算管理重点向事前事中环节监管聚焦，是在党的十九大“坚持和加强党的全面领导，坚持党要管党、全面从严治党”治国方略下，以及党中央专门成立中央审计委这一顶层设计构架下，财政预算管理事前事中事后监管业务技术本质的体现和反映。具体讲，未来我国财政预算管理要在审计全覆盖公共资金、国有资产、国有资源以及领导干部履行经济责任的体制下具体实施，其监管重点自然而本质地要向事前事中环节聚焦。尽管成立中央审计委、加强党对审计领导，与现行《审计法》的“审计对行政首脑负责制”还有待协调衔接，但审计作为事后监督的强化提升，一定会促使财政预算监管具体业务重点转到突出预算编制和执行监管上来。

（一）提高预算编制技术水平，强化预算编制业务监管

如前述，预算始于技术，预算首先是做事的技术。要稳妥有效地将事做好，必须有相应的技术水平。任何业务技术的精湛水平都取决于人对客观事物本质及发展规律的认知把握程度，预算编制技术的业务及监管正是这一技术本质完整充分的表现。预算编制技术的业务及监管几乎就是一桩较纯粹的做事问题。预算编制业务手上作业眼到手到，但完成这一作业与监管所需的经济社会、宏观微观、战略战术、历史现实、传统现代、自然人文、规划执行、为公徇私、做事逐利、严厉宽恕、实用审美、经略核算及相应的可持续发展等思想认识、逻辑思考和知识智慧，一般来讲，“做事”的人难以面面俱到，但这又是预算编制技术的业务及监管面面要求的。因此，做实预算编制及监管业务要解决好人及素质问题。

1、以“三严三实”标准选择“做事”的人。唯有如此，才能选贤任能、有效预期经济社会发展，才能正确客观把握政府部门担负的职责事务，有效实施预算编制和监管业务。

2、提高相关人员业务素质。如十九大后河北专员办推行的思想武装、业务学习、正确策略、转变作风、党管干部“五坚持”和政治、本领、业绩、作风、队伍“五过硬”措施，就是主抓人的问题。

3、结合我国《政府会计准则》核算实施，提高预算编制业务及监管效能。在《政府会计准则》实施框架下，政府经略及活动核算由预算会计、财务会计两大体系，收付制、权责制两套准则，以及“3+5”八个会计要素具体簿记完成。预算编制业务及监管要通过预算会计核算和收付制的年度收支绩效预算管理内容及业务，促进权责制层面的政府资产有效增加或使用节约，以及资源的有效利用、保护开发甚至更长期的持续利用。

4、贯彻落实国务院《决定》相关规定。国务院要求健全的预算标准体系，如：进一步完善政府收支分类体系和基本支出定额标准体系，建设项目支出定额标准体系，实行机关运行经费服务标准和实物定额，完善人员编制、资产管理与预算管理的结合，按经济分类编制政府和部门预决算等，须进一步落实。

5、建立预算业务技术执业规范与常态培训制度。目前我国财政预算、部门预算编制，都缺乏类似工程造价和工程概预算的执业标准规范。尽管世界各国都是如此，但根据党的十九大精神和我国强国发展时期的要求，目前财政预算、部门预算编制及标准的统一性、规范性、可操作性，以及执业与各类监管、执纪监督的一致性、通用性和相互认同性，甚至公允性等应当需要建立健全和完善起来。同时，结合执业与人员配置有步骤、循序渐进地实施预算业务技术应用培训。

6、提高财政队伍的会计核算业务素质。财政队伍的会计核算业务素质是财政人员的基本业务素质。如前述，财政预算管理必须要利用或衔接会计核算结果，因此，对财政队伍的会计核算业务素质要求普遍不是较低而是较高，较高程度应以不低于当地的一般会计核算和审计业务技术水平为准。因为，财政预算管理的事前事中监管，都需要财政队伍具备过硬的会计核算业务技术。从目前各级财政现状看，这项工作应当还有很多事要做。

（二）推行事权职责清单，强化预算执行业务监管

如前述，预算执行管理是预算权力运用，是预算的制度、行为、利益等人文层面的业务本质问题，也是必须面对的“加强预算管理”永远在路上的现实。党的十八大后，财政部在国务院《决定》基础上，专门发布《关于进一步推进地方预算执行动态监控工作的指导意见》和《地方预决算公开操作规程》等，为强化财政预算事中监管奠定了可靠基础。

1、贯彻落实财政预算执行动态监管。一是部门单位的财政拨款纳入国库支付子系统平台动态监管；二是部门单位财政专户资金纳入国库支付子系统平台动态监管；第三步发展为部门单位全部资金纳入国库支付子系统平台动态监管。具体业务内容：一是网络平台预警，二是财政核实，三是整改纠偏。在此基础上，配合各级人大正在实施的预算联网监督业务，使预算执行动态监管扩大到更宽广的范围，实现财政预算管理的事中监管聚焦。

2、根据预算管理业务流程推行预算管理权责清单，强化预算管理职责监管。分别在财政系统、部门单位系统按预算管理业务流程，明确各级财政、各部门、单位的预算管理职权责任，并以清单明细方式陈述、公示、公开，以利相关各方都知晓职权责任，明确预算管理业务流程环节及职权责任，强化预算管理业务流程职权责任监管，使预算管理各业务流程权责分明、责任落实、管理到位。

3、贯彻落实预决算公开相关规定。预决算公开是预算管理事前事中监管的特殊措施，政府的事是用天下人的钱来解决天下人的事，应予以公开。我国预决算公开已是十八大以前提出并开始实施的业务，目前按财政部规定已明细到各具体报表。在新时期贯彻落实党的群众路线，更应在此基础上公开预算管理业务流程形式及内容，以方便群众监督，推动政府部门提高管理服务水平。