网络交易市场的协同治理研究——以武汉市为例

涂万平

(中南财经政法大学 公共管理学院，湖北 武汉 430073)

互联网技术的发展和推广加速了网络经济的迅速发展，网络经济成为国民经济的重要增长之一，网络消费在方便消费者购物的同时也带来了不正当竞争、销售假冒伪劣产品、虚假促销宣传、恶意刷单炒信等问题。李克强总理在2017年《政府工作报告》中提出，“要整顿和规范市场秩序，严肃查处假冒伪劣、虚假广告、价格欺诈等行为，加强消费者权益保护，让群众花钱消费少烦心、多舒心。”[1]由于网络交易市场的虚拟性和信息不对称性，使得网络市场监管和治理难度大，政府失灵时有发生，消费者合法权益屡受侵犯。

网络交易市场是指企业、个人等主体进行交易的电子化与网络化的商务平台和虚拟交易场所[2]。网络本身具有虚拟性，再加上网络交易主体和交易对象的不可感知性，因此网络交易市场具有与生俱来的虚拟性特征。与实体交易市场相比，网络交易市场的虚拟性使得网络交易成本低、交易方式多样化。这也使得网络经营违法成本较低，进而引发了大量的不正当竞争、销售假冒伪劣产品、虚假促销宣传、恶意刷单炒信等问题，这些问题既严重损害了消费者的合法权益，也严重影响了网络交易市场的健康有序发展。此外，网络交易市场的虚拟性也加剧了网络市场环境中信息的不对称性[3]2，因为网络交易主体身份真假难辨、商品宣传信息的真实性难以识别和网络市场中信息容量大与变化速度快，使得政府部门与网络交易主体之间存在着信息不对称问题，这无疑加大了网络市场监管和治理的难度。当代网络公共事务日益增多，以及社会资源及其使用掌握在不同的主体手中[4]58，传统的政府统一包揽、单中心治理模式已无法很好地应对，因此必须探索治理网络交易市场的新模式、新途径。协同治理是解决网络交易市场中诸多问题的一种必然选择。笔者以2017年“双十一”期间武汉市为例，分析网络交易市场协同治理中的困境与问题，总结治理的有益经验，为其他地区的网络市场监管与治理提供较为有益的经验与借鉴。

1 协同治理的概念与实践探索：文献回顾与问题提出

协同治理是一种新兴的交叉理论，也是近年来公共管理领域的一个研究热点，其理论基础来源于自然科学中的协同学和社会科学中的治理理论[5]。

协同治理的兴起，源于现实生活中的市场力量、社会力量的提高和政府失灵现象的增多，是回应政府再造、政社关系变迁的时代要求所做出的必然选择。西方学者对协同治理的研究始于20世纪80年代，现已成为众多学者研究的焦点领域。自从1995年我国首次提出“协同治理”的概念之后，立即引起国内外学者的广泛关注[6]。总的来说，国外学者对于协同治理的概念解释有两个基本共识：(1)治理主体的多元化；(2)多元主体的协同行动。但是国外学者对协同治理的概念解释有不同的侧重点，主要有以下几种倾向：(1)突出政府的主导作用，但是也强调其他非政府治理主体拥有一定的话语权。哈佛大学教授唐纳修(Donahue)、理查德(Richard)通过对公私部门合作关系的研究，将协同治理定义为：政府与政府以外的主体共同合作，并让渡或赋予非政府部门部分自由裁量权，共同行动以实现政府制定的政策计划[7]。美国学者卡尔佩珀(Culpepper)认为协同治理指的是政府和非政府行动主体在一个既定的范围内互动合作，且在这个过程中，政府对问题的界定以及实施方法的选择上均没有垄断的权利[8]。以上两位学者对协同治理的定义突出了两点：第一，政府作为向公众全面负责的主体，政府对公共目标和政策的选定具有主导作用，但不是垄断包揽，非政府行动主体也能参与和影响公共目标的选定；第二，政府尊重非政府行动主体的地位，非政府行动主体不是仅仅听从政府命令的附庸，而是拥有自由裁量权的决策者、执行者。(2)突出个人和组织的自主性。美国学者马克(Mark T.Imperia)认为协同治理是一种协调方式，引导、协调和指挥拥有自主性的个人和组织为实现共同目标而共同努力的过程[9]。(3)突出规则和机制的重要性。哈佛大学高级研究员西蒙教授(Zadek)将协同治理定义为来自公共的和私人机构的多方行动人为解决共同面对的问题，在共同制定的规则和机制的指导下，共同行动，以实现共同的利益[10]。(4)突出非政府主体在公共决策过程中的参与。美国当代行政伦理学领域大师库珀等认为协同治理是政府采取与非政府组织、公民进行协商的方式，共同决策，共同治理地方公共事务[11]。国内学者对协同治理的定义阐述比较偏向于第一种倾向，比较具有代表性的是俞可平认为国家与社会协同治理的本质，就是政府与公民基于合作关系共同管理社会公共事务，简单地说，就是官民共治[12]4。李辉等认为协同治理是指现实生活中的多元主体，政府、企业、非政府组织、公民等，通过建立互相尊重、平等协商、共同决策的机制，互动合作、共同努力以应对共同面临的社会公共问题[13]。综合国内外学者对协同治理的概念解释，虽然各自的侧重点不尽相同，但基本上可以达成以下共识：第一，治理主体的多元化；第二，各治理主体地位平等、共同协商、共同决策；第三，各治理主体在共同制定的利益协调机制下共同行动，以解决共同面对的问题，促进社会公共利益的实现。

通过对国内外学者对协同治理概念解释的梳理和分析，笔者认为协同治理就是政府与非政府部门(企业、社会组织和公民等)为解决共同面对的社会问题，各治理主体间平等协商，互动合作，建立起正式的利益协调机制，共同决策，共同行动，并分别对自己的行为和结果承担责任。

与理论研究大致相同的是，协同治理的实践探索同样始于20世纪80年代——英国的“协同型”政府改革，即在新自由主义竞争机制与市场机制的指导下，政府主动退出相关公共治理领域，引导、鼓励非政府部门(如企业、社会组织、公民个人等)参与治理社会公共事务[14]。可见，协同治理的实践最早开始于政府的转型过程中，即从政府一元单中心管理模式向政府、市场和社会等多元主体协同治理模式嬗变。从20世纪90年代引进协同治理理论以来，我国已将协同治理理论应用于诸多社会公共事务治理实践。在应急管理领域， 2008年汶川地震和南方雪灾后，形成了横向、纵向的双重协同治理机制，横向上政社互动，形成了政府主导、社会组织参与应急救灾格局；纵向上中央与地方各司其职，中央统筹协调，地方就近指挥[15]。在雾霾治理领域，政府主张建立府际协同治理机制，地方政府间互动合作、共同治理[16]。在生态环境保护领域，提出建立和完善政府、企业、非政府组织、公民个人等多元主体的治理新机制[17]。

综上所述，我国对协同治理的理论研究已有十分丰硕的成果，关于协同治理的实践也已在社会公共事务的许多方面展开，取得了许多有益经验。然而，现有文献在有关网络交易市场的协同治理研究方面却鲜有涉及，亦缺乏对协同治理实践绩效的案例研究。近几年,网络经济蓬勃高速发展，在问题非常明显的背景下，选择最具代表性的网购盛典——“双十一”购物狂欢节来研究网络交易市场的协同治理具有启迪意义。

2 网络交易市场的协同治理

武汉是我国中部地区最大都市及唯一的副省级城市，是中国内陆地区最繁华都市、中华人民共和国区域中心城市，是我国中部崛起战略的重要承载城市。2016年地区生产总值达1.19万亿元，全市电商市场主体总量已达98.79万户，注册资本(金)6 776.70亿元。2016年，新登记电商市场主体14.61万户，同比增长12.29%[18]。网络市场主体已成为武汉市经济发展的主要推动力之一，且随着改革红利的不断增加，网络经济还将继续蓬勃发展。笔者作为第三方专业机构的一员，在2017年10月25日—11月27日期间,三次协同武汉市政府相关部门开展网络商品消费定向监测，在监测中发现，商品质量问题与退换货问题是“双十一”期间引发消费争议与纠纷的主要原因。调查结果显示，在往年的“双十一”网购消费经历中，引发网购消费纠纷的原因有4个方面：65.70%的消费者因为商品质量问题，44.21%的消费者因为退换货问题，30%的消费者表示是商品配送和服务态度问题，另外有15%的消费者表示是商品价格问题①。具体如图1所示。

图1 “双十一”期间引发消费争议与纠纷的原因

此外，近七成消费者不熟悉网络消费新规——《网络购买商品七日无理由退货暂行办法》。针对该新规对2 029名受访者进行问卷调查发现，有44.58%的消费者表示不太熟悉，23.65%的消费者表示完全不知道。对新规内容基本了解的消费者占比为21.08%，而清楚新规内容的占比最少，仅为10.69%。如图2所示。

图2消费者对《网络购买商品七日无理由退货暂行办法》的了解情况

在调查中还发现网络商家活动前先提价、再打折是“双十一”期间诱导消费者进行消费的最主要误导性方式。基于上述主客观原因，消费者的合法权益不仅屡受侵犯，也严重扰乱了网络交易市场的良好秩序，更加阻碍了武汉的繁荣与发展。在此背景下，武汉市本着“敢为人先，追求卓越”的城市精神，2017年“双十一”购物狂欢节前后，武汉市在总结以往网络市场监管经验的前提下，对网络交易市场监管采取了创新性举措——协同治理，具体表现在以下三个方面：

(1) 吸纳其他治理主体参与治理。为努力构建多方参与的网络市场社会共治格局，武汉市引入第三方专业机构开展网络商品交易监测，以充分发挥社会力量作用，不断提高监测效率，提升网络交易市场定向监测工作的科学性、专业性和权威性。

“双十一”期间,整个监测工作秉持事前、事中和事后的持续性监测原则，采取线上监测和线下监测的方式。武汉市工商局与第三方专业机构合作于2017年10月25日至11月5日进行网购消费问卷调查,针对家庭群体、白领群体、学生群体等重点消费人群，采取线上线下相结合的方式发放调查问卷2 216份，回收有效问卷2 029份。以全面了解武汉市消费者在往年“双十一”期间网购消费中遇到的问题和2017年“双十一”期间的消费倾向等内容，为之后的网络交易市场监管提供指导,并且将监测结果进行综合分析形成监测报告，向消费者发布消费预警。

随后，武汉市工商局与第三方专业机构合作于11月4日至11月18日对事前选中的1 000个促销力度大的样本商品进行了价格监测和商品页面信息监测，以全面了解样本商品在“双十一”期间的价格浮动情况和商品宣传广告、促销内容等情况，揭示和查处在“双十一”期间不规范经营现象和行为。

最后，武汉市工商局与第三方专业机构合作于11月17日至11月27日再次进行网购消费问卷调查，第二次网购消费调查是以第一次网购消费调查为基础进行的。此次的调查样本目标为2 000份，其中回访样本800份(从第一次问卷调查的样本中抽取800份样本继续跟踪调查)，新增样本1 200份。全面了解消费者在2017年“双十一”期间的网购消费体验以及对今后网购消费的期待等内容，以调整今后的监管和治理政策及措施。

(2) 建立平等协商的对话机制。本着尊重彼此、平等协商的原则，武汉市政府转变传统的对网络交易市场单中心主导一切的治理理念，由武汉市工商局领导带队，实地走访、行政约谈卷皮网、斗鱼TV、集配号、植物网、良品铺子、宁美国度等平台和电商20余次，以期能够建立起平等协商的对话机制,让企业有反映自身利益和实际经营情况、提出网络交易市场监管工作意见建议的话语权。同时，政府可以宣传政策法规，指导企业规范经营。

2017年“双十一”前夕，武汉市工商局向武汉市内各大电商平台发放《规范网络交易秩序，保护消费者合法权益的行政指导建议书》，积极倡导各大电商平台建立严格的网店经营者市场准入制度，营造良好的网络交易秩序，建立健全消费者维权制度，维护消费者合法权益，积极配合工商部门查处违法经营和侵害消费者合法权益的网店经营者，主动承担起维护良好网络市场环境的责任和义务。企业也可以通过武汉市工商局网站中的政务之窗向政府建言献策。

(3) 应用信息共享的联动机制。武汉市政府加强与企业信息共享交换，加快“信用信息共享交换平台”的推广。建立平等协商的对话机制是为了政府与企业之间能够信息互达、互动，最大限度地减少网络交易市场固有的信息不对称特征给网络交易市场治理带来的困难，信息共享有助于政府与企业、新闻媒体等主体采取协调一致的治理行动。

武汉市工商局向武汉市内各大电商平台发放行政指导建议书后，武汉市内电商平台积极响应，加强自律，构建消费者经营者共赢格局。武汉市的卷皮网、京东华中区域总部、宁美国度、良品铺子等多家知名平台及电商企业相继承诺，要严格依法规范经营，共建良好网络市场秩序，积极保障消费者合法权益，努力提升消费者购物体验。如卷皮网综合采取缩短售后时限、延长服务时间、物流实时监控、推行“售后无忧”措施、专人对接突发事件等多种手段确保消费者的权益。该公司承诺:消费者的问题就是他们的问题，消费者的满意就是他们的追求。

为充分发挥新闻、电视媒体的监督作用，积极营造良好网络消费舆论氛围;武汉市工商局邀请省、市主流媒体实况报道政府监管和治理的措施以及对违规不当经营企业责令其整改;邀请了湖北经视等电视媒体采访，将网络消费预警及时发布在湖北日报、楚天都市报等地区主流报刊上，为网络消费者提供前瞻性建议的同时，对网商、网络经营企业形成违法违规必惩的舆论高压态势。

3 网络交易市场的协同治理机制反思

通过上述协同治理举措的实施，武汉市网络交易市场监管取得了明显效果。“双十一”购物节结束后，在武汉市工商局与第三方专业机构合作再次进行的网购消费问卷调查中发现，以往所出现的扰乱正常市场秩序的虚假宣传、假冒伪劣商品横行的情况有很大好转，有接近65%的消费者表示在2017年“双十一”网购过程没有遇到实物与描述不符、商品质量不合格等问题。统计情况如3所示。

图3 “双十一”期间网购遇到的商品问题

此外，消费者维权难的情况也有了很大好转，在对2 000名消费者纠纷处理满意度的调查中发现，消费者对消费纠纷处理的满意度总体在60%以上。在1 200名新增受访者中，有过消费纠纷处理经历的消费者对消费纠纷处理的满意度达到64.29%，跟踪调查的800名回访者在这方面的满意度为63.9%。

武汉市网络交易市场治理取得成效的关键，在于网络交易市场协同治理举措的实施，多方面行动主体的共同努力。具体而言，政府为加强监管工作的专业性，携手第三方机构开展调查共治；政府加强行政指导，多次走访约谈武汉市内的网络经营企业，建立双方平等协商的对话机制，倡导网络经营企业合法规范经营；网络经营企业的依法自律，规范经营，保护消费者的合法权益；政府有效发挥新闻媒体的舆论监督、引导作用，提前发出消费预警。政府、企业、社会等多方面主体共同努力，为打造和谐健康的网络市场环境提供了有力保障。

然而，对于网络市场的监管和治理，武汉市政府仍是最主要的行动者，而市场和社会的参与程度都不是很高，如行政约谈指导、规范经营倡议、发布消费预警等措施无一不是政府在行动，这大大降低了网络市场协同治理的治理绩效。

武汉市网络市场的协同治理举措及机制，可以在以下两个方面进行反思。

3.1 治理主体间利益协调不足

利益协调是网络市场协同治理的关键。政府、企业和公民各自的利益不同，在网络市场中，政府为的是促进网络市场的健康有序发展，企业为的是自身经济利益最大化，公民为的是买到物美价廉的商品。治理主体间利益不断冲突、妥协、博弈与协调贯穿于网络交易市场的协同治理过程[19]。具体而言，网络交易市场协同治理主体间利益协调问题主要表现在以下两个方面：

一是利益补偿问题。当前网络市场中不正当竞争、销售假冒伪劣产品、虚假促销宣传、恶意刷单炒信等问题频发，与第三方网络交易平台的市场准入门槛低有关。第三方网络交易平台为了增加和保证其网店入住量，对网店经营者的资格审查比较宽松，没有严格地审核网店经营者的经营条件是否具备以及信用状况是否良好。在网络市场的协同治理过程中，第三方网络交易平台一旦提高其准入门槛，那势必带来网店入住量的流失，进而直接导致其收入的减少。

二是成本分担问题。对于各治理主体来说，网络市场的协同治理将面临相应的治理成本。如果第三方网络交易平台积极地监管和治理，将会花费巨大的技术、人力和物力等成本，因此第三方网络交易平台的经营成本大大增加，企业的利润会降低。面对较大的网络市场的监管和治理成本，第三方网络交易平台往往不会采取积极的监管和治理行动。

3.2 监管与反监管博弈不断上演

上有政策，下有对策，政府监管执法部门与网络经营者之间的监管与反监管的博弈不断上演。尽管《广告法》《消费者权益保护法》《网络交易管理办法》等相关法律法规已出台，但是部分商家仍然熟视无睹，置若罔闻，拒不执行。例如《网络交易管理办法》第八条已有明确规定，网络经营者必须按要求公示营业执照,但是有的商家并没有按照要求明确公示营业执照，还有的商家用其他证件顶替。

此外，还有商家没有严格履行“七天无理由退换货”条款，额外增设条款，限制和侵犯了消费者的合法权益。在2017年3月15日，《网络购买商品七日无理由退货暂行办法》已经正式施行[20]。基于商家的上述违反相关法律法规经营的现象，表明网络经营者的“反监管能力”也在不断提高，这对政府监管执法部门的能力提出了新的要求。监管与反监管博弈不断上演问题的症结还是在于政府与企业之间信息不对称，网络经营者出于最大限度获利的目的，抱有侥幸心理，打着规则的“擦边球”[3]4。

再者，有的商家在前期接受了《规范网络交易秩序，保护消费者合法权益的行政指导建议书》，表示愿意履行合法合规经营、保护消费者合法权益等相关承诺。但是在后期的具体经营活动中，还是出现了“越轨”行为。商家的这种前后表里不一的行为就犹如美国总统选举中选民的“布拉德利”效应②。

4 对策与建议

4.1 建立和完善协同治理的利益协调和补偿机制

利益分配状况是影响协同治理绩效的显性因素，利益分配状况影响治理主体间协同互动的热情，治理主体预期参与治理能使自身利益增加，则参与治理的激励效应就会发生作用[21]。长期、可持续和有效的网络交易市场协同治理，必须建立在互利共赢、成本分摊的基础之上。长期以来，网络市场中的不规范、违法经营者及相关既得利益者并没有得到应有的惩罚和制裁，对其他网络经营者形成了负面引导，而积极投入网络市场监管和治理的有关主体并没有得到正面的利益刺激，反而因监管和治理成本的负担过重而难以坚持治理行动。要避免这种不可持续的现象，就必须坚持违法违规必惩、参与治理必受益的基本准则，建立互利共赢、成本分摊的利益协调机制[22]。这就亟须从网络交易市场违规责任险、网络交易市场秩序保障基金等方面建立和完善协同治理的利益协调和补偿机制。

(1) 网络交易市场违规责任险制度。对于出现违规问题较多或者消费者投诉最多的网络经营企业或网络经营者实行强制责任保险，这可以起到预防企业无力赔偿或拖拉赔偿问题的出现，从而确保赔偿及时到位，能及时有效维护消费者的合法权益和净化网络交易市场环境。

(2) 网络交易市场秩序保障基金制度。政府、企业共同出资，建立保障消费者合法权益和维护网络交易市场良好秩序的合作基金。合作基金运用经济刺激手段去激励网络经营企业参与治理行动。对于积极主动从事网络交易市场治理的企业，提供经济奖励；对于在资金和技术上有困难的企业，给予相应的帮助和支持；对于破坏网络交易市场秩序的企业或者个人，则给予经济上的重罚。

4.2 构建和完善政府主导、多方参与的协同治理模式

政府是保护网购消费者合法权益和管理网络市场公共事务的主要责任主体，而市场与社会是政府之外网络公共事务治理的重要主体，他们拥有政府所欠缺的资源，可以有效弥补政府因资源、精力等不足而带来的治理失灵问题[3]6。对网络公共事务的治理仍然采用政府一元主导的单中心治理模式，政府部门已经力不从心，难以为继。因此，必须走政府、市场与社会等多元主体互动合作、共同参与的协同治理道路。

政府应该主导建立网络市场的协同治理模式，首先政府部门应该转变传统的单一主体治理理念，引导和呼吁市场力量和社会力量加入到网络交易市场的治理中来。其次，作为各方主体利益的协调者，政府部门应该改变过去强政府的形象，尊重其他治理主体的话语权，本着照顾各方利益的原则，平等协商、共同决策。

作为市场力量的第三方网络经营平台，应该切实履行第一责任人的管理义务，建立平台准入机制、交易保障机制、消费者投诉信息反馈机制等管理制度，依法做好平台集中促销活动信息的公示、记录、保存等工作，在广告宣传、促销优惠、商品质量等方面替消费者严把关、把好关，尤其要注意做好消费者投诉处理工作，利用平台优势尽力保障消费者合法权益。同时，要积极配合工商部门，对网络经营者销售质量不合格产品、虚假宣传、利用格式合同欺诈消费者、恶意“刷单”、拒不履行七天无理由退换货义务等行为采取措施予以制止，并配合工商部门对侵害消费者合法权益的行为进行处理。

作为社会力量的社会组织，如消费者协会(简称“消协”)，应该积极帮助消费者处理侵权事件。在此前武汉市工商局与第三方专业机构合作进行的调查中发现，在2 029名受访者中共有791名受访者有过通过消协维权的经历。其他社会组织应该发挥自己的专业特长，积极与政府部门合作，获得一些实质性的社会事务管理权限[12]5，主动承接社会公共服务。

作为公民个人，应当加强法律法规知识的学习，重点学习、了解《消费者权益保护法》《网络购买商品七日无理由退货暂行办法》等关乎切身利益的法律法规的知识，熟悉和掌握网购维权方式、商品退换货规则及费用承担等关键条款内容，增强网购消费的自我防护和保护意识。若与商家发生纠纷，自身权益受到损害时，应当积极主动，依法维权。

在当今诸多社会事务治理方面，新闻媒体已成为发挥重要作用的“第四种力量”(政府、企业、非政府组织以外)[4]62。作为社会公共机构，他承担着信息传递、舆论引导、监督社会其他组织部门的责任，在网络交易市场协同治理问题上，媒体为各个社会组织以及公众提供网络市场中的相关消息，提供舆论空间，在法律和制度之外对消费者权益保护和网络市场环境净化进行有效监督。

注释：

①统计数据和相关图表均为笔者对监测数据加以整理所得，后文的数据及相关图表也来源于此。

②“布拉德利”效应是指美国总统选举时，有些选民在公众民意调查时表示支持该候选人，但在正式投票时投给他的对手这样一种现象。