我国养老服务业发展的绩效评价——基于31个省域数据

朱凤梅，游 茂

(1.民政部政策研究中心，北京 100006；2.国家卫生计生委卫生发展研究中心，北京 100191)

发展养老服务业是应对人口老龄化、满足人们对健康养老服务需求的重要举措。近年来，国家对养老服务业的发展给予了高度重视并出台了一系列的指导意见，特别是在2013年9月，国务院出台《关于加快发展养老服务业的若干意见》，明确提出加快发展养老服务业是扩大内需、增加就业、促进服务业发展、推动经济转型升级的重要力量，并对养老服务业中养老服务体系建设、行业发展措施和政府政策支持等方面给出了明确要求。之后，党的“十八大”和“十九大”报告又再次强调“积极应对人口老龄化，加快老龄事业和产业发展”。可见，发展养老服务业是完善我国基本公共服务供给的重要战略部署，亦是经济发展新的增长极。那么，这5年来各地养老服务业发展的实际情况如何？各省域间的差异性有多大？如何在养老服务业发展过程中实现区域间协同发展是今后一段时间需要持续关注的内容，这其中不可避免的涉及对养老服务业政策实施绩效的评价，绩效评价的结果将直接反映各地区养老服务业发展中的优势和不足。

目前学界对养老服务业发展的绩效评价研究较少，主要是从养老服务业发展存在的问题、困境和出路的视角进行阐述。如在养老服务业市场发展方面，曹立前(2018年)认为当前养老服务业存在市场化程度低，竞争性不足等[1]。林宝(2017年)则认为养老服务业存在“低水平均衡陷阱”，依靠市场自身力量很难突破，必须要有外在的政策支持，包括在需求侧提高老年人的养老服务支付能力，在供给侧维护公平市场环境和降低养老服务供给成本[2]。杨立雄(2017年)认为当前政府在政策职能定位上存在“越位”，表现为多数养老企业、养老机构仍以公办为主，政府仍然是养老服务的经营主体，严重影响资源的市场配置效率[3]。在养老服务业发展的路径方面，耿永志(2013年)认为发展养老服务业需要处理好政府与市场的关系，实现单位管理向业务管理的转变[4]。辛本禄、高和荣(2012年)提出应大力发展以物质和服务消费为导向的老龄消费产业以拉动经济增长[5]。唐振兴(2014年)提出建立政府主导下的多元主体参与机制，发挥市场作用，大力发展社区居家养老服务网络，发展“医养结合”服务等[6]。皇甫小雷(2015年)[7]、任冲(2014年)[8]等学者认为应提高城镇化水平，城镇化水平的提高不仅有利于破除城乡二元体制，解决农村养老难题，在一定程度上也有利于完善新型农村养老保险制度，提高农村居民社会养老保障水平。还有一些学者通过对国外养老服务业做法的总结，提出我国养老服务业的发展应注重借鉴国外加大财政政策支持(班晓娜、葛稣，2013年)[9]、发挥政府保障和引导作用、加强人才队伍建设(沈婕、李昱，2015年)[10]进行产品和服务创新(李超，2015年)[11]等有益经验。

从已有的研究成果来看，学者们侧重于对当前养老服务业发展的现状进行描述，并在此基础上提出相应的政策建议，缺乏有针对性的问题分析，特别是省域间的差异分析。同时，由于缺乏定量的绩效评价，难以深入地剖析我国养老服务业发展的状况和绩效水平。本文旨在借鉴已有研究成果的基础上，构建适应我国养老服务业发展的评价指标体系，实证分析各地区的养老服务业发展绩效，存在的不足及改进方向，最后得出相关启示并提出针对性的政策建议。

1 指标体系构建与评价模型

1.1 数据来源与名词界定

本文研究的样本为我国31个省(自治区、直辖市)，有关养老服务业的数据来源于2017年《中国民政统计年鉴》，养老保险参保人数数据来源于2017年《中国人口和就业统计年鉴》，老年抚养比、城镇化率、城市人口密度数据来源于2017年《中国统计年鉴》《中国城市统计年鉴》。

由于养老服务业是我国的一个新兴产业，目前学界对其理解有着广义和狭义之分。广义的“养老服务业”泛指一切为满足老年人特殊需要而提供产品和服务的行业的总称。包括老年食品业、老年用品业、老年医疗保健业、老年保险业、老年旅游业、老年文化教育业等。狭义的“养老服务业”则局限于为老年人提供家政服务、疾病护理、精神慰藉等生活照顾性的服务(张乃仁，2015年)[12]。除此之外，还有学者从老龄产业的角度对养老服务业进行定义。如张智敏等(2001年)[13]认为老龄产业是现代服务业的一部分，是专门为满足老年人养老服务需求而提供老年劳务服务产品的行业。顾鉴塘等(2001年)[14]认为老龄产业是因老年人市场需求而自发形成的产业，包括一切为满足老年人需求所产生的生产、经营和服务的经济活动，也包括各种为老年人提供的设施和兴办的经济实体等。鉴于此，本文所提及的养老服务业采用广义养老服务业的概念。

1.2 评价指标体系的构建

表1 我国养老服务业评价指标体系构建及说明

养老服务业涉及系统复杂，对其评价属于多层次、多因素的社会经济问题，只有建立多层次、多指标体系才能对其进行客观的评价。一般来说，至少从3个层次对评价目标进行因素分析：第一层是总目标层，它说明的是综合评价最终所要达到的目标；第二层是中间层，它是对总目标的主要因素进行分解；第三层是指标层，它由反映评价目标的各方面统计指标所构成。因此，本文采用统计学指标体系的构建方法，在遵守全面、准确、科学的指导思想下，结合我国养老服务业的发展实际、已有研究成果以及专家学者的意见并充分考虑到资料获取的可能性和指标体系的构建原则，从养老服务业的财政支持、服务提供、服务利用和发展潜力4大方面共25个具体的数量指标，来作为评价我国养老服务业发展绩效的基准，且这25个指标均为高优指标，见表1。其中，政府的财政支持被认为是养老服务业发展的关键，一般来说，财政支持的内容应包含两方面：一是提高老年人养老消费水平方面的支持；二是促进养老服务提供方面的支持。服务的提供和服务的利用代表着养老服务业可能的产值；而发展潜力体现了养老服务业的动态过程，对各地区养老服务业在未来发展水平的评价上起着决定作用。

1.3 评价方法及模型

1.3.1 评价因素集的确定

如前所述，本文评价因素集共有三层。第一层为总体目标层，记为X=(X1，X2，…，XN)；第二层为评价要素层，记为Xi=(Xi1，Xi2，…，XiN)；第三层为评价指标层，记为Xik=(Xik1，Xik2，…，Xikm)。

1.3.2 权重的确定

本文采用定量和定性相结合的方法来确定各评价层级的指标权重。其中二级、三级指标权重的确定采用因子分析法，即通过主因子的形式把相互联系的指标概括出来。具体步骤为，首先对各指标数据值进行Z-score归一化处理以消除量纲的影响；其次进行因子分析，并按照特征值大于1以及KMO和球形Bartlett检验来判断主因子个数和因子分析的可靠性，以此提炼出财政支持、服务提供、服务利用和市场潜力各自在三级指标上的主因子；最后将得到的原始指标在每个主因子上的载荷向量单位化，即可得到三级指标的权重向量。同时，把提取出的主因子作为指标体系中的二级指标，并将各主因子对其上级指标的贡献度向量单位化，即可得到二级指标的权重向量，见表2。

一级指标权重的确定采用层次分析法。步骤如下：首先，构造两两比较判断矩阵。层次分析法的两两比较判断矩阵利用层次结构反映了因素间的关系，并根据衡量目标的重要程度给出标度。本文构造的总体目标层比较判断矩阵，见表3。

表2 各层次评分比较标准表

注：若因素i与因素j的重要性之比为aij，那么因素j与因素i重要性之比为aij=1/aij。

表3 总体目标层的比较判断矩阵

再次，根据判断矩阵阶数查表得到平均随机一致性指标RI，见表4，可以计算出相对一致性指标：CR=CI/RI(当CR≤0.1时，认为判断矩阵满足一致性检验条件)。本文计算得出的CR为0.016，满足一致性检验条件。

最终得到的指标体系权重，见表5。

表4 RI取值表

表5 我国养老服务业评价指标体系及权重

1.3.3 评价等级和隶属度函数的确定

(1)指标Xi隶属于低等级水平的隶属度函数

(2)指标Xi隶属于较低等级水平的隶属度函数

(3)指标Xi隶属于一般等级水平的隶属度函数

(4)指标Xi隶属于较高等级水平的隶属度函数

(5)指标Xi隶属于高等级水平的隶属度函数

把被评价对象在每个评价指标上通过隶属度函数映射到Vj(j=1，2，3，4，5)上的模糊集记为(rikj1，rikj2，…，rikjp)，则二级指标的评判矩阵可以表示为：

1.3.4 多级综合评价模型

为了便于比较，本文对五个不同等级进行赋值，令γ=(1491625)，从而计算出不同地区绩效评价的总得分：Score=B·γT。

2 省域养老服务业发展绩效评价的实证分析

2.1 综合绩效评价

在指标权重确定和隶属度计算的基础上，利用模糊综合评价模型最终得到各地区在5个评价等级上的隶属度向量和综合得分排名，见表6。

结果显示，我国养老服务业发展存在区域差异性。根据总得分的高低可以将31个省(自治区、直辖市)养老服务业发展现状划分为六类。如第一类为养老服务业发展很好的地区，它们是上海、北京和天津。从隶属度向量上也可以看出，上海在隶属度向量b5上的值最大，而北京和天津在隶属度向量b4上的值最大。第四类为养老服务业发展一般的地区，它们是河北、辽宁、陕西、青海、西藏、广东和四川。它们隶属度向量中的最大值普遍徘徊在b2和b3之间。第六类为养老服务业发展最差的地区，它们是福建、海南、河南、吉林、贵州、甘肃和云南。它们隶属度向量中的最大值普遍徘徊在b1和b2之间，且综合得分在6分以下。

2.2 省域差异分析

通过省域间的差异分析可以进一步探究养老服务业发展的状况，找出个别地区养老服务业综合绩效水平偏低的原因，并提出未来养老服务业发展改进的方向。

由表7可知，上海、北京和天津之所以综合绩效评价结果较高主要是因为它们在财政支持和市场潜力两个一级指标上的得分较高，而这两个指标恰好是养老服务业发展最为关键的因素，其中上海是全国财政支持力度最大的地区(财政支持得分为17.270)。相较之下，贵州、云南、青海、宁夏等地区表现出明显的财政支持力度不够，市场潜力不足。河北、内蒙古、山东等地区在服务提供和服务利用上的得分较高，天津、广东、海南、云南等地区反而在服务提供和服务利用上得分较低。除此之外，从表7也可以直观的看出各个地区在发展养老服务业上的短板，如西部四川，在综合评价结果中位居第四类地区排名之列，与前三类地区的差距主要在于财政支持得分过低；又如中部安徽，在综合评价结果中位居第五类地区排名之列，主要原因在于其财政支持力度不够和服务提供水平过低，在未来养老服务业发展中应注重政府的作用以及提高养老机构数量和加大养老服务业人口就业水平。

为进一步探究各地区养老服务业发展的现状并进行对比分析，按财政支持和市场潜力，服务提供和服务利用指标匹配的原则进行聚类，如图1、图2所示。除上海、北京和天津外，其他地区养老服务业的财政支持力度普遍不高，但浙江、江苏、辽宁、黑龙江、山东、安徽、河北、河南等地区的养老服务业市场发展潜力优于广东、广西、山西、江西、福建、甘肃等。除河北、内蒙古、山东和陕西外，青海、甘肃、贵州、湖北、山西、浙江等地区的服务提供有冗余之嫌，在养老服务业发展中应注重供需匹配问题；而重庆和安徽的服务提供却又有所不足，应根据养老服务需求适当的提高服务供给水平。由此可知，各地区在养老服务业发展上面临的问题不尽相同，相关政府部门应该根据当地的实际情况制定符合本区域养老服务业发展的政策，积极应对人口老龄化问题，促进经济结构转型。

表6 我国养老服务业发展的综合评价结果

表7 各地区一级评价结果(数字为计算后的得分高低)

图1各地区养老服务业发展优势及不足

图2各地区养老服务业发展优势及不足

2.3 指标分解分析

省域差异分析给出了各地区在养老服务业4个一级指标上的表现情况和未来进一步改进的方向。但具体应如何改进和提高还需要落实到具体的指标上来。本文以财政支持和市场潜力为例进行分析。其中，财政支持可以分解为补需方和补供方2个二级指标；市场潜力可以分解为老龄化程度、市场优势和市场基础3个二级指标。各个地区在这5个二级指标上的隶属等级情况，见表8。由于隶属度向量经过单位化处理，因此括号里的值(取值区间为0-1)代表了某一地区在该隶属等级上的最大隶属程度。举例来说，上海市在“很好”等级上的隶属度为0.838，远高于它在其他等级(较好、一般、较差、很差)上的隶属度，因为其他等级上的隶属度最大仅为0.162(1-0.838)。

可以看出，那些在财政支持评价得分上不高的地区可能是补需方的力度不够(因子分析得出的权重结果显示补需方的权重0.716显著高于补供方的权重0.284)，如河北、山西、吉林、安徽、山东、湖北、广西、重庆、四川、贵州、云南、陕西、甘肃、河南、湖南等地，它们在补需方较差等级和很差等级上的隶属度较高且都超过0.5，同时也说明这些地区与隶属于很好、较好和一般等级上的地区存在较大的差距。

表8 各地区的二级评价结果(仅以财政支持和市场潜力为例，数字为隶属度大小)

那些在市场潜力评价得分上不高的地区可能是老龄化程度不高、市场优势不足或市场基础不够。如山西、内蒙古、广东、海南、云南、青海、宁夏、新疆和西藏由于老龄化水平不高，养老服务业发展潜力尚不明显，体现在隶属等级上为较差等级和很差等级；湖南、四川、贵州、云南、陕西、甘肃、青海、江西和西藏存在市场优势不足，需要提高城镇化水平和养老服务市场化程度；而接近一半地区存在市场基础薄弱，未来需要破除这一可能制约养老服务业发展的因素。

3 结论与政策建议

3.1 结论

本文运用模糊综合评价法对我国31个省(市、自治区)的养老服务业发展绩效进行综合评价，得到以下结论。

3.1.1 综合评价分析

我国养老服务业发展存在区域差异性，根据综合评价结果的高低可将其划分为六类：第一类为发展很好的地区，它们是上海、北京和天津。第二类和第三类为发展较好的地区，它们是江苏、浙江、内蒙古、江西、山东和重庆。第四类为发展一般的地区，它们是河北、辽宁、陕西、青海、西藏、广东和四川。第五类为发展较差的地区，它们是黑龙江、湖北、安徽、新疆、山西、广西、宁夏和湖南。第六类为发展最差的地区，它们是福建、海南、河南、吉林、贵州、甘肃和云南。

3.1.2 省域差异分析

省域差异分析结果表明，地区经济发展水平、财政支持力度与养老服务业发展程度相关。如除养老服务业发展水平较高的上海、北京和天津外，其他地区养老服务业的财政支持力度普遍不高。其中贵州、云南、青海、宁夏等经济欠发达地区表现出明显的财政支持力度不够，市场潜力不足。同时，青海、甘肃、贵州、湖北、山西、浙江等地区的养老服务提供有冗余之嫌，而重庆和安徽的养老服务提供却又有所不足。

3.1.3 指标分解分析

指标分解分析结果表明，那些在财政支持评价上不高的地区可能是补需方的力度不够，如河北、山西、吉林、安徽、山东、湖北、广西、重庆、四川、贵州、云南、陕西、甘肃、河南和湖南等地。而湖南、四川、贵州、云南、陕西、甘肃、青海、江西和西藏存在市场优势不足；接近一半地区存在市场基础薄弱，这些都是制约养老服务业发展的重要因素。

3.2 政策建议

针对以上研究结果，对促进养老服务业发展提出如下政策建议：

3.2.1 补齐短板，缩小区域间发展差距

十九大报告强调，新时代我国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。并提出我国基本公共服务领域不充分、不平衡或不均等的问题依然明显存在，养老作为基本公共服务领域的重要内容面临着不少困难和问题。按照党的十九大的要求，结合本文养老服务业发展绩效评价结果，各地在养老服务业发展中既要发挥各自的优势，又要补齐短板，缩小区域间发展差距，实现区域协调发展。一是加强省域间的交流学习和合作，实现区域间的良性互动。每个地区养老服务业发展都有自己的比较优势，也都存在自己的短板和瓶颈，通过加强地区间的交流、合作，坚持问题为导向，对于发展好的地方进行经验推广，对于发展落后的地方进行完善和改进，实现信息互通、部门互访、经验互学。同时注重省内城乡发展差距、保障公平统筹并举。二是建立共享机制，实现共享发展。缩小区域发展差距，加快落后地区发展是体现共享发展的应有之义。在市场经济体制下，实现共享发展的关键在于促进区域间资源、要素的合理流动，促进各类服务供给主体齐头并进，增强区域发展的协调性。三是，对于养老服务业市场化程度低、体制改革滞后的地方，把市场体制机制改革放在首位，通过体制机制改革拉动上下游养老服务产业的发展，实现落后地区弯道超车。

3.2.2 明确政府作用，做到不缺位、不越位

养老服务业的发展在一定程度上也就成为政府保障民生，建设和谐社会的重要决策，因此，政府参与不可或缺。但政府如何参与是养老服务业健康有序发展的关键。研究表明，我国养老服务业发展较好的地区多为东部沿海和部分经济发达省份，究其原因，这些地区不管是财政资金投入还是市场环境均优于其他省份。从财政资金投入上来看，重在补需方是其共同点；而从市场环境上看，养老服务机构的市场化程度起关键作用。这两者体现出了政府的“不缺位”和“不越位”。因此，应明确市场政府定位，结合地区当前的实际情况，因地制宜的发展养老服务业，这其中，能够进行政府购买服务的地区积极促进政府购买服务的进程，转变政府简单直接的财政投入方式，发挥政府优化资源配置的能力；而能够交由市场来提供的交由市场提供，发挥市场自发形成供给的同时也能有助于减轻政府的负担，以便于把更多的精力用于养老服务业发展的宏观调控和市场监管。

3.2.3 注重供需匹配，最大化满足养老服务需求

研究表明，我国养老服务业发展过程中供大于求和供小于求两种情况并存。即部分地区出现养老服务提供冗余的现象，表现在服务提供水平高于全国平均水平而服务利用水平却远低于全国平均水平，这不仅可能造成养老服务资源的浪费，在一定程度上也可能导致养老服务业的不均衡发展。同时，部分地区又出现养老服务提供不足，表现在服务提供水平远低于全国平均水平而服务利用水平却高于全国平均水平。为解决这一问题，实现养老服务的供需匹配，一是对于服务利用较低的地区，首先应弄清服务利用较低的原因，如果是老年人消费能力有限，通过补需方的方式提高老年人的支付能力，主要做法是“让钱跟人走”以购买服务的方式实现服务供给的优胜劣汰；如果是服务提供的内容与服务需求的内容出现错位，即供需内容的不匹配，通过发展医养结合，心理慰藉等精准化的服务满足老年人的养老服务需求。二是对于服务供给不足的地区通过降低市场进入门槛，引导服务供给，激发服务需求。这是因为，囿于财政资金有限以及事业单位固有的低效率，单凭公立机构已无法适应人们日益增长的养老服务需求，鼓励社会资本举办养老服务是趋势，社会资本不仅能根据养老服务市场需求自发形成多样化、多水平的养老服务供给，还将有助于养老服务质量的提高。实际上，2016年12月国务院办公厅发布《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》就提出，“进一步放宽准入条件，降低准入门槛。营利性养老机构只需在工商行政管理部门办理登记后，在辖区内县级以上人民政府民政部门申请设立许可即可”，改变了过去由业务主管单位审查同意的旧弊，为养老服务市场化提供了政策依据。除此之外，各地政府还应积极营造公平竞争的市场环境，对待不同性质的养老服务机构一视同仁。只有这样才能从根本上解决当前养老服务市场供需失衡的问题，促进养老服务业发展。