扶贫贴息贷款的利益联结机制何以可能——基于信任理论的分析视角

■毛安然

在各类针对深度贫困问题的扶贫政策中，以贴息贷款为代表的信贷扶贫成效显著。近年来，贴息贷款的发展与精准扶贫和金融创新同步。一方面，随着贫困瞄准精度提升，贴息贷款的重点放款对象从区域聚焦到个体。另一方面，地方政府积极推进金融产品创新，搭建起协助贷款资金入股企业的利益联结机制，使得困扰扶贫贴息贷款的瞄准问题和还款率低下问题都得到不同程度的改善。然而放款对象的焦点转换使得原有适应区域开发的贷款执行方式遭遇挑战，扶贫贴息贷款在针对贫困户的政策实践中“遇冷”。部分贫困户“不敢贷、不愿贷”，而其中又以无劳力、无资源、无稳定收入来源，缺乏自主发展能力的“三无”贫困户居多。这一深度贫困群体正是当前“十三五”脱贫攻坚期的重点发展对象。因此，深入了解贫困户不敢贷、不愿贷的原因，针对性提出解决方案，对于打赢脱贫攻坚战与全面建成小康社会意义重大。本文以贵州省扶贫贴息贷款项目“特惠贷”为调研对象，考察以户（人）为对象的贴息贷款项目及其利益联结机制在政策执行层面出现的新情况与新问题，并以贫困户-政府信任关系为切入点，提出针对性解决方案。

一、贷款制度设计与利益联结机制的构建困境

（一）“特惠贷”的制度设计与实践困境

贵州省是“十三五”脱贫攻坚主战场。截至2016年底，贵州省尚有372.2万贫困人口，是全国贫困人口最多、贫困面积最大、贫困程度最深的省份。在全方位脱贫的理念和精准扶贫的政策背景下，2015年10月，贵州省扶贫办、人民银行贵阳中支、贵州农村信用合作社联合印发《贵州省精准扶贫“特惠贷”实施意见》，提出对建档立卡贫困户发放“5万元（含）以下、3年期以内、免担保抵押、扶贫贴息支持、县级风险补偿”的扶贫小额信用贷款，用于贫困户的生产、就业、教育和移民搬迁等用途。试图由政府主导、引入金融力量，通过外在资金注入，解决贫困户的启动资金问题，打破“贫困恶性循环”（Nelson，1956）。

作为精准扶贫项目，“特惠贷”将授信对象明确为建档立卡贫困户，提升了政策瞄准精度。其制度设计意在提高建档立卡贫困户的贷款获得率，并进行用款指导，既有助于准确投放扶贫资金，也有助于提高资金使用效率。“特惠贷”最具特色的制度设计在于，其贷款去向除了传统扶贫贷款的自主用款，还有构建于利益联结机制基础上的集中用款。自主用款即用于贫困户自主发展产业。集中用款是指贫困户申请贷款后，经基层政府中介，多户贫困户一起以贷款资金入股龙头企业或专业合作社，获得入股分红，贷款到期后入股企业归还本金。自主用款适用于有劳动力、有一定产业基础、有自我发展能力的贫困户，而集中用款适用于缺乏增收渠道、没有自我发展能力的深度贫困户。相比产业脱贫和就业脱贫模式，通过集中用款进行入股分红可以在短期内实现深度贫困户稳定增收，脱贫效果明显。因此，集中用款逐渐成为“特惠贷”推进过程中的主流模式。

然而，以上良好的制度设计与政策创新没能保障“特惠贷”政策的顺利推行，贷款率远未覆盖授信范围。据统计，2016年8月末，贵州农信社已向全省126.63万贫困户评级授信。截至2016年12月末，“特惠贷”覆盖全省贫困户55万，仅占授信贫困户的43.4%。

在调研过程中，很多基层扶贫干部表示“特惠贷”政策虽然好，但贫困户不敢贷、不愿贷。经营风险是贫困户排斥贷款的首要因素。已有众多研究指出贫困带来的“贫困适应文化”和风险厌恶，以及小农经济面临的高度经营风险，在此不作赘述。然而对于将贷款投入更有经营能力的企业或合作社，贫困户也抱有高度戒备。

在T县，X公司提出，贫困入股“特惠贷”资金5万元每年可获分红4000元和一头猪。但贫困户仍然担忧入股资金的安全性。如一贫困户N在调研中向笔者表示，他不敢入股是由于担心X公司的经营风险，一旦公司经营失败，5万元的还款负担仍将落到他身上。在特惠贷的一些地方实践中，部分信用社也会因为没有按时收到政府的贴息而向贫困户本人提出付息要求。T县扶贫站工作人员Z向笔者解释，信用社向贫困户索要利息是由于政府贴息流程审核时间较长，偶尔会出现利息没有及时划拨到信用社的情况。然而贫困户对基层政府的信任基础并不牢固，一旦出现信用社向贫困户索要利息的情况，贫困户就容易对“特惠贷”政策失去信任。

可见，贫困户对企业和政府难以建立信任是集中用款模式面临的首要困境。

（二）多方利益联结机制及其信任基础

集中用款方式的实质是以基层政府为中介的“贫困户+政府+金融机构+企业/合作社”多方利益联结机制（见图1）。多方利益联结机制通过贷款和入股将贫困户、企业/合作社、信用社联结为利益共同体。政府组织金融机构向建档立卡贫困户授信，获得授信的贫困户向金融机构贷款后以贷款资金入股企业或合作社，入股单位按照股金和收益向贫困户分红。各方均可获益，贫困户通过分红增收，企业获得流动资金，企业经营顺利的情况下可保障金融机构的贷款资金安全，政府落实扶贫职责，获得税收保障，发展地区经济。多方利益联结机制意在保障扶贫实效基础上，达到贫困户、企业/合作社、金融机构、集体经济与政府多方共赢。

图1 以基层政府为中介的多方利益联结机制及其信任关系

互信关系是多方利益联结机制稳定构建的基础，而基层政府与贫困户的信任关系在互信关系中最为重要也最难建立。如图1所示，政府-金融机构、政府-企业互信关系构建在组织间的契约关系之上，信任成本低且较容易建立。贫困户-政府互信关系的重要性与难点在于：（1）基层政府是贫困户最主要的信息来源，而信息是建立信任的前提。由于信息权力不对等，利益联结机制中的金融机构、政府、企业都可通过多种信息来源获取其他三者信息，贫困户的社会资本与文化资本均限制了其信息来源，其最主要信息来源就是基层政府。（2）贫困户无法与金融机构和企业建立起直接信任，只能通过基层政府牵线搭桥。贫困户一方面由于无力抵押担保和金融知识匮乏，无法与金融机构直接建立互信关系；另一方面社会资源匮乏，无法与企业建立直接信任关系，均需通过政府为中介来构建信任关系。（3）贫困户的风险厌恶度高，难以接受贷款风险。但是只有建立起贫困户对入股企业的信任，才能完成由贫困户到入股企业的资金流动。

扶贫贴息贷款项目中，基层政府通常重视拓展资金来源渠道、构建与金融机构之间的信任、以及遴选合格的入股企业并建立契约信任，较为忽视贫困户与基层政府信任关系的重要性。在利益联结机制当中，贫困户-政府信任关系是关键信任，缺乏信任会截断资金通路，阻碍构建完整的利益联结机制，进而无法实现政策预期。

二、关键信任缺位：利益联结机制的制约因素

如前文所述，在利益联结机制中，贫困户-基层政府信任关系是构建利益联结的重点与关键。信任是一种在社会交往中习得和确定的期望，分为普遍信任、能力信任与责任信任。（Barber，1983）在以“特惠贷”为代表的信贷扶贫项目中，贫困户-基层政府的信任缺失体现在这三类期望落空：（1）基于社会秩序期望的信任中，普遍信任仍局限于熟人信任文化，尚未过渡到现代的契约信任模式。（2）基于技术能力期望的工具信任中，基层政府工作人员的行政能力弱化，尤其是扶贫工作效果差，导致贫困户对政府的能力期望落空；同时基层政府对贫困户的脱贫能力期望低，因此采取“包办型”扶贫策略，又反过来降低了贫困户的参与意愿。（3）基于履约品格期望的责任信任一旦遭遇贴息延时等违约行为，就会导致贫困户对政府的履约品格产生质疑。后两点共同表现为基层政府公信力危机。

（一）熟人信任：普遍信任构建的文化制约

“基层政府”具有具体与抽象双重特征，既包括扶贫工作人员等贫困户能接触到的具体政府工作人员，也是抽象的“政府”符号，因此基层政府和贫困户的信任关系则兼具特殊信任与普遍信任特征。

华中师范大学中国农村研究院“百村十年观察”项目组2009～2010年对政府公信力的连续调查显示，村民对各级政府的信任比分别为：70.6%（中央政府）、10.3%（县级政府）、6%（乡镇政府）、13.1%（村委干部）（陈浩天，2011）。乡镇干部最低，中央政府最高。通常的想象心理理论并不能很好地解释这一结果，因为距离村民最近的村委干部信任比高于稍远的乡镇干部。但通过传统“熟人信任”机制可以得到解释。在一项关于公民对行政官员认知程度的调查显示，样本范围内公民对国家现任最高行政官员（总理）的认知度高达79.8%，而对地方行政官员（农村的乡长、城镇的街道办主任）的认知度仅为19.8%（李萍，2006）。可见我国信任模式都还保留着“熟人信任”机制，基层政府与公民之间的契约信任关系在我国农村地区尚未达成。

在“特惠贷”的贷款决策中，一类贫困户选择跟随熟识的邻居进行贷款。另一类“特惠贷”借贷个案中，对口帮扶干部先与贫困户建立熟悉信任关系，再以个人名义写下“借条”，以此说服贫困户同意贷款并入股企业。从“熟人信任”过渡到“普遍信任”，是我国扶贫干部推广政策最常用的策略。

（二）扶贫能力：工具信任构建的技术制约

基于能力信任与政府公信力理论，如果政府提供的服务和公共品不能契合公众的诉求，那么政府公信力就会受到质疑。在扶贫开发工作中政府提供给的服务与公共品是各类扶贫政策。如果前期扶贫政策在运行中没有取得良好成效，贫困户就会质疑政府公信力，而影响扶贫政策成效的原因主要在于地区发展导向和政绩考核导向的偏差。

1.扶贫资金的地区发展导向

在以往扶贫工作中，由于地方政府与个体发展目标层面不同，地方政府重视地区发展层面，个体目标在于家庭层面，两者出现“目标落差”，导致政府提供的扶贫服务不能契合所有贫困户个体的需求，扶贫资金的益贫性表现为“益贫困地区”，而没有“益贫困户”（张伟宾和汪三贵，2013）。

从近几十年整体水平来看，我国财政是“建设型”财政，基本建设拨款支出居财政支出之首，通常占到国家财政支出的40%，但是贫困地区的县级财政却是典型的“吃饭型”财政，财政收入少，财政支出主要用于维持政府机构和科教文卫等事业单位运转。低水平的财政支出格局使政府正常履行职能受到严重影响和制约，对地区发展资金的需求量大。因此财政扶贫资金投入后，部分地方政府特别是县、乡政府出现了转移、挪用扶贫资金现象（吴国宝，2015），在县乡财政困难的情况下，政府倾向于首先将财政投入维持政府机构的正常运转、保障教师工资、保持社会稳定、促进地方财政收入增长和GDP增长等。

2.扶贫政绩的指标考核导向

近年来，中央加强了对扶贫工作的重视力度，采取多项措施强化扶贫瞄准精度，杜绝扶贫资金漏出。但当前扶贫工作的评价体系中，难以避免考核指标的异化。一项公共政策从顶层设计到基层执行的过程中，往往会产生从价值理性到工具理性的形变。在政策设计时，社会的安全稳定、效率发展、公平公正、社会秩序等都会被纳入政策设计的背景和目的。但是在对政策执行效果的政绩考核体系内，只能凸显出可被测量、便于管理的指标。马克斯·韦伯指出，官僚组织的行政目标必然会倾向于提升显而易见的“指标”。

当前扶贫工作的评价体系仍然以脱贫人口数量、贫困村出列数量、贫困县摘帽数量为指标，不考核对贫困人口的能力发展，造成功利性的快速起效的“运动式扶贫”。数量考核导向的目标是短期内增加贫困户可见收入，而不是其长期发展的造血能力，更无力考察贫困户背后的多元需求和多重无奈。从“特惠贷”分红力度来看，若按人头贷款入股，仅此一项就高于年人均收入3000元的贫困线，从数量指标上看，仅此一项政策就可完成脱贫考核指标。在以往扶贫工作中，与此类似的“完成指标”的工具理性扭曲了“为贫困户提供资源、帮助贫困户发展能力”的价值理性。

（三）产业困境：责任信任构建的根本制约

我国反贫困历程经历了从面到区域、再到点的瞄准对象聚焦，从早期县域扶贫到整村推进的政策惯性，使得基层政府习惯于以地区发展带动贫困户发展的脱贫思路。面对2020年全面脱贫的时限，出于对贫困户发展能力、还款能力没有信心，基层政府更倾向于采取效率更高的“自上而下”形式制定扶贫规划和选择扶贫产业。缺乏“自下而上”的群众参与决策机制，导致贫困县的扶贫规划和产业项目难以真实体现贫困人口诉求，最终呈现为“政府包办型”项目选择机制。包办型项目选择机制中基层政府可以包办项目的市场调研和产业原料采购，但是无法包办农产品销售渠道。因此一旦在销售市场遇冷，贫困户不仅无法增收，还可能损失前期资金和人力投入。

“政府包办型”项目选择机制在“特惠贷”中还表现为基层政府代为决定资金去向。贫困户选择自主用款时，部分县乡政府会将贷款投入项目限制在当地特色产业。在非自主选择的情况下，贫困户会对“政府项目”持低认可度，导致后续参与度也低，不热心积极进行养殖维护，即便因此导致产业项目发展失败，他们也因未参与初期决策而认为这是政府的事，自身无责，拒绝还款。尽管发展地区特色产业，集中种养殖同一种农产品具有降低采购运输成本、打造品牌等优势，但也确实增加了集中供应导致供过于求的市场风险，以及流行疫情导致全面绝收等后果。部分农户甚至在产业选择中总结出“与政府反着来”的经验：政府建议种植农作物A，那么种植B就一定赚钱。在比例更大的集中用款方式中，政府包办完成入股企业的选择、拟定合同、制定分红比例，全程几乎不需要贫困户的参与，只需简单履行贷款程序，但是一旦企业出现经营失败，风险仍需要由贷款主体贫困户承担。

三、信任基础构建的可能路径

当前，基层政府应当把握好扶贫攻坚的政策利好期，重建政府公信力，打造以扶贫贴息贷款为代表的农村信贷体系的社会基础。

（一）以政府转型促进信任关系转型

基层政府实现自身从传统向现代的转型是打造现代契约信任关系的前提。政府自身转型主要表现在从管理型向服务型转变、从伦理型向法制型转变。全面取消农业税为基层政府回归“服务”职能营造了前提条件。尽管乡镇政府陷入了“财空、权小、责大”的治理困境，但另一方面，中央财政直接拨付基层政府财政支出，将乡镇政府从自负盈亏的“公司化”运行中解放出来，无需将自身生存放在首位，更无需为此与民争利，为乡镇政府从管理型向服务型转变提供了条件。贫困地区基层政府应当从为贫困户经济发展创造环境、提供更多更好的公共服务、创造稳定的社会环境三个方面履行现代政府职能。基层政府自身治理核心应当放在强化法制素养之上，杜绝“托关系”“开后门”，坚持秉公办事、维护社会公平公正，促进基层政府自身从伦理政府向法制政府转变。

（二）以扶贫成效重建政府公信力

扶贫成效是贫困户对基层政府建立信任的最直接因素。可从如下方面提升扶贫成效：（1）考核体系。在脱贫机制上转变考核体系，以全面的长期的发展为考核标准，注重脱贫效果稳固，不以单一的短期收入增长为脱贫指标。（2）人才队伍。优化贫困地区干部结构，给予贫困地区用人优惠政策，提升干部队伍素质，拓展扶贫产业思路。（3）监督机制。强化扶贫款项监督机制，规范扶贫款项专款专用。（4）政策宣传。加大扶贫政策宣传力度，针对少数民族地区，要求基层干部了解民族文化、学习使用民族语言以提升宣传效果。（5）社会组织。规范和培育各类非政府组织参与扶贫工作，可以提升扶贫效率的途径，也有利于构建社会信任。在PPP合作过程中，政府应当利用好社会组织的正面影响，提升村民对政府以及村民之间的互信度，打造一个全面信任的乡村社会。

（三）以产业发展强化信贷经济基础

无论是政府包办项目还是自主发展项目，产业发展面临的困境是贫困户不愿贷款发展的根本制约。因此，基层政府应当从创造经济发展环境、打造基础设施等方面，做好产业发展保障工作。产业选择是市场行为，基层政府应当遵循市场规律，不盲目决策包办。基层政府在产业选择过程中应当发挥信息优势，扩展信息来源，搭建平台，提供咨询服务的功能，弥补贫困户的弱信息获取能力。对于扶贫产业选择可以先行试点，成效良好再进行大面积铺开。对于地区主导产业的选择既要结合本地区资源现状，也要结合市场需求，遵循市场规律进行选择。在扶贫产业的选择机制上，基层政府应当充分调研贫困户的产业基础、技术基础和发展意愿，畅通贫困户与政府沟通、对市场了解的渠道，自下而上结合市场信息来进行项目决策机制。通过仔细调研与了解市场，发现贫困户的发展能力与市场需求之间结合的可能性，根据两者的结合点选择项目，从而避免“政府项目”不被贫困户认可，或者在销售市场遇冷。

四、总结与思考

本文研究的多方利益联结机制将小额贴息贷款与企业发展相联系，为解决无增收渠道的深度贫困提供了有益的政策探索。在此基础上，只有构建起稳定的贫困户-政府互信关系，才能顺利推行包括扶贫贷款在内的各项惠农政策。

然而贴息贷款被接受的问题解决后，利益联结机制本身的问题也需要我们进一步思考。首先是其风险系数。利益联结机制中的企业并非信用社的直接放贷对象，因此信用社不对其进行资质审查，企业的经营能力与还款信誉仅依靠政府审核，难免遭遇不够专业、人手不足等困难，或者制造权力寻租的空间。在此背景下，如何防范企业经营风险及如何保障入股资金安全等，都值得深入探讨。

其次是贴息贷款分红模式对贫困户和扶贫工作产生的影响。社会政策对社会结构的影响并非单一线性的，还应当注意到社会结构中的其他方面，避免原本抑制贫困的政策在无意间扰乱了发展规律，造成新贫困、新问题。从“特惠贷”的执行过程看，基层扶贫人员处在政策推广困难和脱贫攻坚目标压力夹缝中，对于脱贫意愿和能力有限的贫困户，为尽快实现脱贫目标，倾向于采取“一手包办”的传统扶贫方式，帮助贫困户找好投资渠道、甚至买好家禽家畜再来上门请贫困户签字贷款。这在短期内增加了贫困户的收入，改善了贫困户的生活条件，但也可能造成福利依赖。

最后，对类“分红式”信贷扶贫的过度依赖可能导致扶贫工作与贫困户都偏离“人的全面发展”这一扶贫的本质目标。从可持续生计视角看，收入不应当是衡量贫困的唯一标准，更不应是扶贫工作的唯一目标，故而探寻一种整体发展战略，使贫困户提高自身发展能力并逐步消除贫困的制约性因素，实现以就业为基础的可持续生计能力才是扶贫开发工作的本质要求。所以如何通过“特惠贷”等金融扶贫措施，真正改变“输血式”扶贫方式，提高贫困户的“造血”能力，实现其内源式发展，仍是需要政策制定者、反贫困研究者、基层执行者用心思考的问题。