国际组织金融扶贫创新的经验及启示

■薛曜祖，包 盛，毕洁颖

一、我国农村金融扶贫现存的主要问题

我国农村金融扶贫整体效率不高，主要因为一些金融机构在进行金融扶贫的过程中，只是将传统的金融产品与服务从城市“搬到”农村，并未结合农村地区的实际情况。本文从农户自身需求角度出发，分析当前我国农村金融扶贫存在的主要问题。

（一）金融信贷产品期限与农户需求周期错配

农户有强信贷需求和还款意愿但缺乏足够的还款能力，客观上使农户无法有效获得信贷产品的金融支持，金融机构的短期信贷服务难以发挥真正的扶贫作用。例如，甘肃省在2013年实行了草食畜牧业和设施蔬菜业的贴息贷款（以下简称“双业”贷款），解决种养殖业农户贷款难和贷款贵的问题，促进农户增产增收。“双业”贷款规定草食畜牧业2年、设施蔬菜业1年的贷款期限，但是一部分农户将申请到的贴息贷款用于发展特色林果业种植，生产经营周期较长，使得特色林果业种植产生的收益尚未实现就要开始归还本金。此外，贫困地区易地扶贫搬迁、特色主导产业发展、基础设施建设需要的贷款期限都较长，除中国农业发展银行、国家开发银行等政策性银行和农行等提供长期贷款外，其他扶贫金融机构提供的中长期贷款较少，金融产品的贷款期限与生产周期错配。

（二）金融产品供给单一与农户金融需求多元失衡

在扶贫攻坚事业的不断推进中，农村经济社会的发展不断加快，一些农户的生活需求和生产方式发生了明显的变化，农户对金融产品与服务的需求不再仅局限于农业生产中的小额信贷，对于农产品的加工、仓储、运输，和日常生活中的储蓄（子女教育、住房、婚丧）、汇款、支付等方面的金融需求日益增强，但是当前各类金融机构供给的金融产品主要以短期的小额信贷产品为主，难以满足农户多元化的生产生活金融需求，导致农村金融产品结构性供给失衡。因此，未来在扶贫过程中，金融机构应增加多样化的金融产品，以满足农户多元化的金融需求。

（三）农村地区抵押担保发展滞后

农村信用体系差、农户缺乏优质的抵押资产是农户难以获取信用贷款的主要障碍。在传统的放贷要求中，金融机构通常采用抵质押和第三方担保的方式对农户进行信用评级，接受的抵押资产主要以传统的土地和房产为主，林权、土地承包经营权、集体建设用地使用权等抵押方式较少被银行接受。免担保、免抵押的信用放贷方式只是在少部分信用体系较好的省市县开展，辐射的农户范围极小。部分市县虽然在地方政府的组织下以财政资金成立了担保机构，但是受制于地方财政能力，担保机构的注册资金有限，担保能力差，难以符合金融机构授信时的抵押担保要求。总体而言，农村地区亟需探索新的抵押担保方式，增加农户的可供抵押资产，扩大有效抵押品的范围（龙荣等，2018）。

综合来看，普惠金融的重点不仅是提供金融服务，还应确保为穷人提供有用的金融服务，这就要求金融机构在农村地区供给金融产品与服务时，应从农户对金融产品的具体需求出发，结合农户自身特征量身设计出科学可行的金融产品，这也是今后提高金融扶贫效果的主要发展路径与方向。

二、国际组织金融扶贫创新经验

关于如何创新具有扶贫特征的金融产品与服务，一些国际机构与组织做了有益的探索并取得了良好的效果，以下简要介绍国际组织金融扶贫创新的主要做法，为我国创新农村金融产品提供思路借鉴。

（一）提供数字金融服务，通过减少金融扶贫成本实现减贫

农村地区长期以来一直面临着融资难与储蓄难的问题，传统的金融服务难以解决（Simon&Isabelle，2017）。随着数字技术在金融领域的多元化应用，数字普惠金融服务逐渐成为农村金融、开展金融扶贫的主体。世界75亿人口中，近2/3拥有手机，成为贫困群体利用移动支付平台和手机银行等数字金融服务的先决条件。对于农户而言，依靠数字金融服务，可以实现在移动平台和网络平台管理日常生活开支，包括子女教育储蓄、家属间汇款等，避免了因办理日常生活金融业务来回往返金融机构产生的通勤成本，从而降低农户生活成本（Ozili，2018）。为了满足农户的数字金融服务需求，一些国际机构与组织联合各国政府、金融机构，开展了一系列数字金融服务项目。包括：国际农发基金（IFAD）、扶贫协商小组（CGAP）、优于现金联盟（BTCA）、国际劳工组织（ILO）等。

1.津巴布韦的“Eco cash”服务

传统金融服务专注于资助小农的农业活动，却忽视了小农在非农业活动方面对于金融服务的需求和愿望，比如家庭中父母支付子女的教育费用问题。在津巴布韦贫困地区，子女高昂的教育开支对于普通家庭而言是一项沉重的经济负担。为帮助农户做好子女教育费用的储蓄计划，CGAP与津巴布韦最大的移动货币服务提供商EconetWireless开展了一项特殊的数字金融服务。该服务利用EconetWireless的移动支付平台（Eco cash），将小农连接到一个目标储蓄账户（Eco Farmer），小农可以选择每月的最低存款金额2～5美元（Mattern etal.,2015），也可以依据自身经济状况存入更多的现金，且Eco Farmer给予存储金额自由。当需要支付学费时，Eco Farmer会自动将小农储蓄转移到所选择的学校，同时小农要向Eco cash支付与交易金额相关的转账费用。Eco cash制定了宽松的付款条件，错过每月向学校支付生活费的农户不会受到Eco cash罚款，信用良好的农户可以向EconetWireless公司申请小额贷款，以便在储蓄余额不足的情况下增加现金流，及时支付子女教育费用。对于学校而言，该服务解决了学生不按时交付学费和用商品或劳工形式进行实物支付的问题；对于农户而言，该服务提供了一个为子女教育储蓄的途径。

2.斯里兰卡的“简单汇款”产品

IFAD为斯里兰卡农村地区农户同其家庭之间提供转账汇款业务和关联账户储蓄服务，并为许多农村妇女提供储蓄和就业机会。与此同时，还向开办企业的农户提供信贷服务。在斯里兰卡，近200万的农村人口外出务工，每年共有超过50亿美金的打工收入寄送回家，占当年全国GDP的6%。哈顿国际银行（Hatton National Bank，HNB）推出“HNB简单汇款”金融产品，为斯里兰卡外出务工人员及其家庭（尤其是家庭中的女性）提供转账汇款服务，打工者将款项通过HNB直接转入家中指定储蓄账户。此外，HNB将外出务工者的储蓄款借贷给想要创业的农户，也用于本国建设投资。截至2015年，超过1000名的斯里兰卡农户依靠HNB开办的汇款业务获得信贷资金，最高贷款额为50万卢比，年利率为9%。

3.哥伦比亚的“咖啡智能卡”

BTCA资助哥伦比亚联邦政府，依托数字平台开通特殊数字支付渠道，通过咖啡种植者联合会向种植咖啡的农户发放工资和补贴，工资和补贴的金额记录在咖啡智能卡上，为农户和哥伦比亚联邦政府节省了大量的成本。咖啡是哥伦比亚经济重要的产品之一，咖啡种植者成立咖啡种植联合会，向农户提供咖啡种植技术培训与政府补贴，并收购农户种植的咖啡豆。2005年，由于一些农村地区发生叛乱事件，不安全感上升，提高了咖啡种植联合会向农户支付现金的风险。此外，20世纪90年代末发生的金融危机使哥伦比亚传统的银行基础设施一直在收缩，大量的农村分支机构关闭，咖啡种植联合会开始使用支票而不是现金来支付农户工资，但农户通常选择以低于支票面值的金额获得现金。为帮助农户安全获得咖啡种植收入，咖啡种植联合会与一家地方银行共同开发了一款方便农户获得工资与政府补贴的咖啡智能卡，该卡可以在农村商店和自动柜员机或特别销售点（POS）设备上运行，或在咖啡购买点和农村商户的特殊销售点（POS）设备上运行。据统计，在项目实施的6年中，与直接发放现金相比，通过咖啡智能卡使支付成本降低了79%，节省了1550万美元，缩减了农户和政府的开支。

4.尼日利亚的“成长提升支持计划”

为了提高粮食产量，促进粮食安全和农村发展，许多国家为小农提供肥料和种子。尼日利亚联邦政府（FGN）提供了一个很好的案例，在CGAP的资助下，该国通过数字金融服务减少了价值链的组成部分，降低了政府管理补贴的成本。

2012年，尼日利亚联邦农业部和农村发展部（FMARD）推出了成长提升支持计划（GES），移动支付服务商Cellulant提供技术支持，改善政府分配化肥补贴效率低下现象。在“GES”计划下，政府的角色从直接采购和分配肥料转向促进采购、肥料质量管理和促进私营化肥价值链。州政府和地方政府负责登记符合条件的小农（拥有5公顷或更少的农田），然后农户会得到一个GES ID。如果农户拥有一部手机，在登记期间，他们的手机号码也会被记录在册，系统会向他们发送定期的信息，确认他们的登记，并通知他们何时何地获得补贴。收到补贴的农户可以前往当地的农业经销赎回中心采购化肥。如果交易成功，农户和农业经销商赎回中心都会得到确认授权发放补贴的信息。在“GES”计划实施的第一年（2011～2012年），有120万农户在“GES”计划下用补贴购买了化肥，到2013年末，有800万农户获得了补贴，其中430万农户购买了化肥。与之前政府实施的补贴计划相比，“GES”计划的效率和透明度要高得多。2011年，FGN花费了300亿尼日利亚奈拉（约1.8亿美元）用于农户化肥补贴，其中90%的资金没有到达农户手中，仅60～80万的农户受益，每个农户获得化肥的成本为230美元。相比之下，到2012年，FGN的补贴和管理成本仅为50亿尼日利亚奈拉（约为3000万美元），有120万农户受益，每个农户的补贴成本为46美元，补贴成本下降了80%。

（二）创新信贷担保方式，通过增加农户家庭收入实现减贫

1.坦桑尼亚推出WRS项目，帮助农户存储农作物

仓单系统（WRS）是坦桑尼亚政府联合IFAD共同开发、既能解决农村地区缺乏仓储设施、又能为农户提供信贷支持的新型农村金融产品。过去，坦桑尼亚的农户在农作物收获后由于没有地方存储，不得不即刻卖掉它们，短时间内出售的农产品价格低于市场均价，同时在收获季节，农作物的价格会急剧下跌，两个因素导致农户的经济收入甚微。为提供农产品仓储条件进而保障农户经济收益，在坦桑尼亚政府的鼎力支持下，国际农业发展基金出资建立的两大项目，农产品营销系统开发计划（AMSDP）和农村金融服务计划（RFSP）于2005年在坦桑尼亚合作开发仓单系统，帮助农户存储农作物，并提供信贷服务。

图1 坦桑尼亚的仓单系统使用图

WRS的主要申请和使用方法如图1所示。（1）农村金融服务计划协助坦桑尼亚地方社区建立储蓄和信贷合作社。（2）农户把农作物交给仓库登记入库，（3）并获得收据凭证，（4）凭收据向合作社申请小额信贷。（5）合作社的经理把农户的信贷申请递交给银行，（6）银行通过审核后向合作社的经理发放资金。（7）合作社收到资金，以低利率放贷给农户，信贷规模约为按当时市场价格出售农作物所得收入的70%。（8）农户可用信贷资金支付日常生活开销，比如子女的教育费用。（9）当农产品的市场价格上升时，农户可从仓库取回农作物，按市场价格出售，获取收益。总体而言，在仓单系统运转的过程中，农作物作为抵押物流转到银行处，使银行愿意放贷资金给农户，仓单系统这一创新性的金融产品，一方面降低了银行承担的信贷风险，另一方面创造了农户可用于抵押的信贷资产，保障了农户的基本生活开支。

2.乌干达的通勤摩托车贷款，增加年轻人收入

在乌干达，IFAD资助的农村金融服务计划（RFSP）依靠特殊的借贷产品，成功吸引年轻人加入到储蓄和信贷合作社（SACCOs）。乌干达的普通年轻人每年可以通过出售种植的咖啡、玉米等农作物获得625美金的收益，但低于世界银行公布的贫困标准（每天收入1.9美元，年收入693.5美元）。依靠骑摩托车赚取收入是一份体面的工作，结合这一特色，SACCOs向没有土地的乌干达年轻人提供了一种特殊贷款：通勤摩托车贷款。具体来说，SACCOs租赁给年轻人通勤摩托车，年轻人需向SACCOs一次性支付4.3美元的费用以获得通勤摩托车的使用权。一般情况下，年轻人每天可使用通勤摩托车赚得6.5美元的收益。截止到2015年，RFSP在乌干达创建了735个SACCOs，服务960万农户，其中49%是女性，储蓄556亿乌干达先令，共计2270万美元，通勤摩托车借贷961亿乌干达先令，共计3920万美元。

3.柬埔寨创建资金循环借贷机制，帮助农户自我创业

柬埔寨位于大湄公河次区域，特殊的地理位置使贩卖妇女和儿童活动频繁发生。被贩卖的妇女和儿童失去了谋生的机会，由此陷入贫困中。在1997年，ILO开展了湄公河次区域①参与该项目的湄公河次区域有柬埔寨、老挝、泰国、越南和中国云南省。项目，打击贩卖妇女儿童活动（TICW Project）。为更好地帮助妇女和儿童这类风险人群获得参与经济活动的机会，ILO协助柬埔寨政府和五大非政府组织（NGO）设计了一套资金循环借贷的流动机制，即“参加培训——免息贷款——循环基金——轮流借款”。具体而言，柬埔寨政府和五大NGO向风险人群提供社区培训，完成技能培训后，风险人群可以获得免费贷款进行自我创业。并鼓励风险人群储蓄，把形成的资金池作为循环基金，以便小组成员可以轮流借款，发展小型企业。例如，在柬埔寨波萝勉省，175个有儿童和妇女的易受害家庭通过移动培训课程完成了动物饲养、小型企业管理和种植蔬菜的课程培训。随后，他们获得了免息贷款，开始了社区自我创业，并定期分享在自我创业过程中的经验和教训。还有70名女生，参加职业技能训练避难所，培训结束后，她们同样获得了免息贷款，并开始在缝纫/裁缝、美发、织布、畜牧和小型企业等各个行业进行自我创业。

三、国际组织金融扶贫创新经验对我国的启示

（一）推广数字金融服务，满足农户多元化金融需求

加大资金投入，建设贫困地区道路交通、水电通信等基础设施，为建立完善农村金融服务体系提供良好的外在条件。加快农村地区普惠金融物理网络建设，在贫困乡（镇）、农民聚集区适量增加营业网点、ATM取款机、存取款一体机、自助终端等物理设备，在城乡结合部、行政村、自然村等偏远地区设立小额支付便民点。加快推广数字金融服务，逐步推广电话银行、网上银行、支付宝等非现金支付工具，形成覆盖贫困村的金融服务虚拟网络，有效解决贫困地区偏远、贫困户分散的金融需求问题，让贫困户享受到便捷的金融服务。

1.金融扶贫要满足农户储蓄、汇款、理财需求

津巴布韦的“Eco cash”服务和斯里兰卡的“简单汇款”产品为我国金融机构如何更好地满足农户的金融服务需求、贴近农户的真实生产生活情况提供了指导方向。从子女教育问题出发，津巴布韦的“Eco cash”服务帮助农户家庭做好了子女教育费用的跨期管理，解决了部分农户家庭无法“按时支付、充分支付”子女教育费用的难点。从外出务工出发，斯里兰卡的“简单汇款”产品为在外务工农户与其家庭成员之间提供了一条安全、便捷的转账汇款渠道，降低了外出农户向家庭转移财产面临的不确定性。两国政府不仅在满足农户储蓄和汇款需求方面做了有益的探索，还利用农户在储蓄和汇款过程中的交易行为与记录作为评估农户信用质量的实际依据，向信用良好的农户提供小额信贷，这一举措也给金融机构评估农户信用状况和信用质量提供了一个参考。

借鉴CGAP协助津巴布韦移动货币服务提供商EconetWireless、IFAD协助斯里兰卡HNB银行开展的农户汇款服务，政府应当引导参与扶贫开发的大型商业银行、村镇银行、农村信用合作社等为贫困户和其家庭间开通亲情账户，该账户主要功能包括：第一，用于贫困户为子女教育储蓄，当子女教育需要支付学杂费时，自动实现转账功能，设置零手续费；第二，用于外出务工农户和其家庭之间转账汇款，设置零手续费；第三，日常理财功能，将农户存入的资金进行投资理财，安排专业的人才指导农户理财，投资产品应当具有保本、风险低、收益稳定的特征，比如货币基金、国债等。农村信用合作社是我国农村金融的主力军，村镇银行是近年来农村金融的主要力量，大型商业银行在金融扶贫中的主要职责是服务特色主导产业中的龙头企业和贫困户，它在投资理财方面较农村信用合作社和村镇银行积累了更丰富的经验，这三类扶贫金融机构在农村金融市场拥有庞大的客户群和渠道优势，深受农户信赖，且其扶贫的主要职责是满足贫困户的金融服务需求。因此，满足农户的储蓄、汇款、理财需求是大型商业银行、村镇银行、农村信用合作社在脱贫攻坚战中应承担的任务。

此外，鼓励以支付宝、财付通为首的大型移动支付服务商参与扶贫开发，指派专业人士指导农户建立支付宝账号，利用支付宝平台上的余额宝进行财富管理，享受天天有收益。支付宝和财付通是我国迈入互联网金融时期，最早诞生的两家互联网金融公司，在移动支付领域和网络财富管理上具有技术、经验、渠道上的优势，两家公司应当利用自身专业性，将移动支付和网络财富管理服务延伸农村金融市场，为我国农村金融体系注入新的活力。

2.金融扶贫要满足农户收支需求

哥伦比亚的“智能咖啡卡”项目和尼日利亚的“GES”计划为我国政府部门安全、可靠的实施财政转移支付提供了思路。从特色农产品出发，哥伦比亚政府与地方金融机构合作设计的“智能咖啡卡”本质上是一张专款专用的银行卡，既是农户获取咖啡种植收入的银行卡，又是政府定向发放咖啡种植补贴的银行卡，此外该卡还兼备存取与支付功能。与之相比，尼日利亚的“GES”计划关注了农户在生产过程中的化肥补贴问题。“GES”计划的实施给农户提供了一个了解化肥补贴的来源、款项数量的机会。两国政府基于农户生产视角，一方面保障了农户的生产性收益，另一方面提高了财政转移支付的透明度和效率，降低了政府支出的成本。

借鉴BTCA在哥伦比亚开展的“智能咖啡卡”项目和CGAP在尼日利亚推出的“GES”计划的经验，对于参加农业合作社的农户，地方政府可联合地方银行设计一款特色农产品智能卡，发放给每个农户，并指导农户使用方法。该卡主要用途包括：第一，农业合作社向农户发放种植特色农产品收入的渠道；第二，地方政府向农户发放补贴的渠道。此外，银行在设计特色农产品智能卡时，应当开通提现功能，支持在POS机、ATM机使用。这一举措一方面可以保证政府对农户的种植补贴能够及时到位、专款专用，避免了地方政府工作人员挪用补贴现象的发生，同时降低了地方政府发放补贴的成本。另一方面，保障了农户获得特色农产品收益的权利，降低了传统现金发放的风险。

（二）创新信贷担保方式，增加农户抵押资产收益

目前，农户被金融机构认可的抵押资产较少，抵押品的范围较窄，局限于房屋、土地、林地、集体建设用地使用权等，如何结合农户自身实际、有效拓宽抵押品的范围是金融机构在提高农户信贷担保能力时应该深思的问题。坦桑尼亚的仓单系统和乌干达的通勤摩托车贷款项目分别将农户的农产品和运输工具产生的未来现金流作为质押，创造了新的抵押资产，赋予农产品和运输工具金融属性，增强其在市场上的流动性。柬埔寨的资金循环借贷机制使小组内的每个农户都成为担保主体，以此提升信用质量。

1.仓单质押

坦桑尼亚仓单系统的成功归因于IFAD紧密联系农户日常生产实际，将流动性一般的农作物打包成仓单票据，提高了农作物的流动性。因此，中国可以借鉴IFAD在坦桑尼亚开发仓单系统的经验，在贫困地区大力推广地方仓单系统，解决农产品存储问题和农户缺乏信贷抵押物问题。具体而言，在农产品存储方面，大型物流企业在运输与仓储方面具有优势，可以帮助农户安置管理农产品，政府应该鼓励大型物流企业将暂时闲置的仓库用于农产品存储，帮助农户存储农作物，各仓库管理员向存储农作物的农户发放兑换功能的收据凭证，收据凭证上记录农作物的品名和数量。在创造农户信贷抵押物方面，农村信用合作社多年来扎根于农村金融市场，服务于农户，政府可以引导农村信用合作社与物流企业对接，农村信用合作社认证物流企业出具的农作物存储收据凭证，将农户存储在物流企业仓库中的农作物视为抵押品，按照农作物的公允价值，以低利率放贷给农户。在放贷期间，农作物的使用权归属于农村信用合作社，所有权归属于农户，同时农户可用信贷资金支付日常生活开销，比如子女的教育费用。当农产品的市场价格上升时，农户可从仓库取回农作物，按市场价格出售，获取收益。

2.未来现金流质押

乌干达通勤摩托车贷款项目的成功源于IFAD将青年人跑摩托车运输的未来收益作为抵押品，为其创造高质量的抵押资产。因此，中国可以借鉴IFAD在乌干达创新的通勤摩托车贷款项目，在深度贫困地区鼓励农村信用合作社大力推广特色租赁业务，增加农户收入渠道。比如，对有资格承担运输业务的农户，农村信用合作社可购买摩托车、巴士、卡车等交通运输工具，在期初免费租赁给农户，但农户必须每月按时支付农村信用合作社利息，利息偿还一定期限后，该交通运输工具的所有权可归属于农户所有。

3.农户联合担保

农户在创业过程中需要持续稳定的现金流为支持，ILO利用柬埔寨创业成功的农户的收益作为资金池，建立农户创业基金，循环借贷给有信贷需求的创业农户，本质上是创业成功的农户联合为准备创业的农户做担保，提升农户信用质量。因此，可以借鉴ILO在柬埔寨开创的资金循环借贷机制，地方政府要与农业合作社、农村信用合作社展开积极合作，提升农户生产技能和创业能力。具体而言，地方政府组织职业技能培训机构对参加农业合作社的农户进行职业技能培训，例如作物种植、牲畜饲养、美发培训等。完成培训的农户可以获得农村信用社发放的免费贷款进行自我创业，创业成功的农户将收益存入农村信用社的账户中，农村信用社把形成的资金池作为循环基金，以便农业合作社的农户轮流借款，扩大规模，形成一套“参加培训——免息贷款——循环基金——轮流借款”的资金循环借贷机制。