对于环境公益诉讼发展中实践问题的认识与反思

于萌

摘要：随着改革开放的不断推进，环境保护日渐成为国家治理的难题之一。利用司法手段解决环境问题，也成为新一届国家领导入的基本倡导。而环境公益诉讼实践作为环境司法的具体措施就背负了国家治理的专项重任。本文中，笔者首先对环境公益诉讼的发展历程进行论述；随后，笔者通过对福建南平采矿毁林生态破坏案着手，对其所带来的社会意义与借鉴意义进行分析；最后，笔者对于环境公益诉讼在实践过程中所产生的问题进行探析并提出相应建议。

关键词：环境公益诉讼；发展历程；典型案例；诉讼主体

1 环境公益诉讼的发展历程

纵观我国环境公益诉讼制度的发展，主要经历了理论研究、个案探索、立法推动与全国推广四个阶段。

1.1 理论研究阶段：2007年之前

2007年之前，环境法学界对环境公益诉讼制度已有研究，其制度的构建主要借鉴于美国公民诉讼制度。随后，地方开始逐步进行环境公益诉讼个案的实践。1995年至2007年，环境公益诉讼的个案平均每年不到2起，其中以海洋渔业相关部门为原告提起的海洋溢油污染损害赔偿诉讼为主。

1.2 个案探索阶段：2008年-2012年

2008年至2012年间，中华环保联合会、“自然之友”、贵阳公众环境教育中心等环保组织开始逐步进行公益诉讼个案实践的探索。公益诉讼个案的数量也由2008的5件不断增长至2012年的14件。这些实践成为环境公益诉讼制度如何在法律上进行构建的案例依据。在之后《民事诉讼法》《环境保护法》修改过程中，环境公益诉讼主体资格成为争论焦点。“自然之友”所提起的第一个公益诉讼案件——曲靖案成为较为典型的案例，說明环境公益诉讼的原告应为更广泛的环保组织，而不应对其主体资格进行过于严苛的限制。

1.3 全国立法阶段：2012年-2014年

1.3.1 《民事诉讼法》中的相关立法

2012年，《民事诉讼法》修改时，“民事公益诉讼制度如何规定”成为讨论焦点。修改草案将有权提起公益诉讼的主体界定为“法律规定的机关、有关社会团体”。但考虑到不同规定中对社会团体范围的不同认识，法律委员会建议将这一条中的“有关社会团体”修改为“有关组织”。至于具体哪些组织可以提起公益诉讼，可以在制订相关法律时作出进一步明确规定，还可以在司法实践中逐步探索。

1.3.2 《环境保护法》中的相关立法

2012年至2014年，《环境保护法》修正案历经全国人大常委会四次审议通过。此次修法，对我国环境法治的推进具有重大意义。

2013年6月26日，《环境保护法》修订草案二审稿中规定：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会可以向人民法院提起诉讼。”此项规定引发社会激烈争议。2013年10月，该法进行修订草案三审，其中对于环境公益诉讼制度作出如下修改：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，依法在国务院民政部门登记，专门从事环境保护公益活动连续五年以上且信誉良好的全国性社会组织可以向人民法院提起诉讼。

可以说，在环境公益诉讼制度的整个立法过程中，始终贯穿着“收紧”和“放开”两种截然相反的声音。在环境公益诉讼立法之前，司法实践在探索的过程中一直对环境公益诉讼的主体资格持“放开”的态度，环境公益诉讼的原告除了环保组织、检察院，甚至还有个人。

2014年4月，《环境保护法》四审通过，环境公益诉讼条款相较于环保法二审稿和三审稿放宽了环境公益诉讼的主体资格。

1.4 公益诉讼个案实践全国推动阶段：2014年底至今

《新环保法》于2015年1月1日正式生效实施，意味着环境公益诉讼个案可以依法在全国开展。据“自然之友”环保公益组织统计：2015年，全国有9家环保组织提起的37起环境公益诉讼个案获法院受理；2016年，全国有14家环保组织提起的59起环境公益诉讼个案获法院受理。无论从参与的环保组织到个案数量，2016年均比上一年有较大幅度提升。随之，全国人民代表大会常务委员会于2015年7月授权检察机关在试点地区探索环境公益诉讼实践。

为应对我国环境治理的危机，环境公益诉讼制度从理论到实践，从民间公益行动到官方话语表达，从地方司法创新到国家立法回应，终于成为新时代中国特色社会主义的环境治理的新手段。自2012年民事诉讼法修改时起首次从立法规范层面规定公益诉讼制度，到环境保护法的环境公益诉讼条文，再到2017年行政诉讼法与民事诉讼法中全面确立以检察院为主体的公益诉讼制度。至此，我国形成具有中国特色的公益诉讼制度。

2 典型案例分析福建南平采矿毁林生态破坏案

2.1 基本案情

2015年1月1日，福建省南平市中级人民法院（以下简称“南平中院”）正式受理了由“自然之友”、福建省绿家园环境友好中心（以下简称福建绿家园）诉谢某等四人的生态破坏环境公益诉讼案。谢某等四人在未经采矿权审批管理机关审批、未依法取得占用林地许可证的情况下，从山顶剥山皮、开采矿石并将产生的弃石往山下倾倒，造成林地原有植被严重毁坏。2015年10月，南平中院开庭宣判：四名被告在判决生效之日起五个月内恢复被破坏的28.33亩林地功能，在该林地上补种林木并抚育管护三年，如不能在指定期限内恢复林地植被，则共同赔偿生态环境修复费用110.19万元；共同赔偿生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失127万元，用于原地生态修复或异地公共生态修复；共同支付原告“自然之友”和福建绿家园支出的评估费、律师费等16.5万余元。一审宣判后，被告谢某等提起上诉。福建省高级人民法院二审驳回上诉，维持原判。

2.2 借鉴意义

该案是新环保法实施后，全国首例环境民事公益诉讼案。该案的借鉴意义在于：第一，该制度确定了环保组织可以异地起诉，如在北京的环保组织“自然之友”可以在全国各地起诉；第二，规定了原告的办案成本由被告承担；第三，规定了如何对遭受破坏的环境进行赔偿，即利用经济学知识，计算生态环境的功能损失。法院通过判决从实务上支持了“服务功能损失”的赔偿请求，赔偿的时间跨度始于环境遭受破坏，终于恢复完毕。

3 环境公益诉讼实践问题的反思

3.1 诉讼主体的界定过于严苛——将主体范围扩大至公民

根据《环境法》第五十八条对环境公益诉讼主体进行了界定。在我看来，此条所规定的“社会组织”过于严苛，将主体范围扩大至公民是可以考虑的。

是否将主体范围扩大至公民一直是一个备受争议的问题。很多学者认为此做法不可取，主要原因有三：第一，公民的环境权益救济并非只能通过环境公益诉讼来实现；第二，公民自身的私权属性与所谓“公益”的内在价值难以统一；第三，公民作为一个庞大的群体，若作为主体存在难以管制，容易出现“滥诉”现象。

但事实上，此前已经出现以个人名义进行环境公益诉讼的例子。以“蔡长海诉贵州省清镇市屋面防水胶厂”案为例，原告以个人名义诉被告排污致使两条河流化学物质超标，法院最终判决被告环境污染罪成立。此案的亮点在于，这是我国首例公民因环境公共利益而提起的诉讼，为以后相似案例的司法实践提供了范例。

由以上案例作为支撑，我认为可以将主体范围扩大至公民。首先，环境公益诉讼的确非公民的环境权益救济的唯一途径，但这并不意味着我们就由此否定此种渠道的存在。其次，在我看来，环境公益诉讼中的“公益”两字，并非作为主体资格的限制，而是对于被告行为影响范围的限制，即如果被告行为已经造成公共环境的破坏，造成公民们环境权益的损害，那么它就应该受到法律的规制。最后，公民作为一个庞大的群体，如何避免“滥诉”现象的确是一个较为头疼的问题。但是，问题难不代表没有解决方法，我认为我们可以借鉴公司法中“信用等级制度”，在大数据的时代背景下，根据每一位公民的日常表现，分别赋予其不同的信用等级。我们可以仅允许信用等级高的公民作为诉讼主体提起环境公益诉讼，从而对公民的主体资格进行规制，防止“滥诉”情况的出现。

3.2 立法的脱节——法院充分发挥居中裁判职能

在2012年民诉法有关环境公益诉讼的立法中，因未提前做好立法前后制度实施条件与风险的评估工作，从而导致立法后的条款无法有效实施，使环境公益诉讼在司法实践中的倒退。2014年，有关《环境保护法》中“5年以上无违法记录的社会组织”可作为原告提起诉讼的规定，在实际问题中，如何认定“5年”成为一大难题。

以2015年“中国生物多样性保护与绿色发展基金会（简称“绿发会”）诉宁夏瑞泰科技股份有限公司环境污染公益诉讼案”为例，“绿发会”若想证明自己“从事环境保护公益活动已满5年”，就先要證明自己的宗旨是符合“公益”的标准。但其实想要证明“符合公益”这一点就非常复杂。在此案中，法院通过列举、释明和比较该组织章程以及《生物多样性公约》《环境保护法》后，认定该组织符合"5年标准”的。

类似这样的案例，导致2015年大多民间环保组织对提起环境保护公益诉讼畏首畏尾、望而却步。由于立法者罔顾社会现实国情，而致使主观设计的条文与客观现实之间出现难以调和的矛盾与脱节。而通过上面的案例，我们也可以看出法院的居中裁判功能是非常重要的，它可以在一定程度上弥补法律的不完善。

法院应如何充分发挥居中裁判功能，也是最新司法解释关注的问题。根据《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》的规定，法院职责包括：一是行使释明权，原告在起诉过程中，其诉求如果缺少要求“被告停止侵害”“恢复原状”等，法院可依职责向其释明。以之前的“中华环保联合会诉贵阳市乌当区定扒造纸厂水污染案”为例，原告未提出损害赔偿请求，仅提出停止侵害请求，由于此案发生在2003年，当时的环境公益诉讼研究还比较薄弱，法院并没有行使释明权，仅对被告作出停止侵害的判决。二是依职权调查收集证据和委托鉴定。对于案件审理过程中所需的证据，法院认为有必要的，应当调查收集。此外，对于应当由原告承担举证责任且为维护社会公共利益所必要的专门性问题，法院还可以委托具备资格的鉴定人进行鉴定。三是审判规则日益完善，案件处理过程中对当事人的处分权进行适度限制。四是多部门合作，主动移送执行，现阶段最高人民检察院、公安部和环保部实行信息共享，初步形成了多部门共治的局面。

相对于环境公益诉讼的表达，实践的公益诉讼也许更有意义。作为构建及实践制度最为重要一环的人民法院，“通过对具体案件的裁决来“应用”法律”，创造性地用自己的法律产品即裁判参与环境治理，对于评估公益诉讼制度的社会意义具有特别价值。

正如布迪厄所言，“如果我们想理解法律的社会意义，那就不能忽略司法场域这一社会世界，因为正是在这一世界中，司法的权威才由以产生并得以行使。”

参考文献

[1]葛枫.我国环境公益诉讼历程及典型案例分析——以“自然之友”环境公益诉讼实践为例[J].社会治理，2018，（02）：51-63.

[2]何勤华，王梦奇.我国生态环境保护诉讼的历史演进及评析——以2006年-2016年相关案件为线索[J].上海政法学院学报（法治论丛），2018，33（03）：84-93.

[3]李诗茵，周游.环境公益诉讼裁判方式的类型构造——基于若干司法个案的考察.2015年全国法院第二十六届学术讨论会论文集：司法体制改革与民商事法.

[4]黄楠.论环境公益诉讼中的法律解释——以泰州天价公益诉讼案为例[J].法制与社会，2018，（12）；49-55.