工程建设项目审批制度改革要求下的信息化平台建设

文｜上海数慧系统技术有限公司 李云鹏

在我国社会经济快速稳定发展的背景下，营商环境质量的优劣越来越被人们所关注。工程建设项目审批制度改革的出世，无疑是近年来优化营商环境工作的最强音。面对这样一项全新的改革，面对综合而全面的改革要求，信息化的支撑作用格外凸显——以“互联网+政务服务”为实现手段，建立起“横向到边，纵向到底”的工程建设项目审批改革信息平台，助推改革实施，深化落实“放管服”，着力优化营商环境。

一、政策驱动

党中央、国务院一直高度重视优化营商环境工作，持续深入推进“放管服”改革。习近平总书记在党的十九大报告中明确提出，要清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种做法，实行高水平的贸易和投资自由化便利化政策。李克强总理亲自部署“放管服”改革，并在《政府工作报告》中明确提出了“工程建设审批时间再压减一半”的要求。

5月18日，国务院办公厅发布了《关于开展工程建设项目审批制度改革试点的通知》（国办发〔2018〕33号，简称《通知》），明确要求2018年，试点地区建成工程建设项目审批制度框架和管理系统。根据《通知》在“完善审批体系”内容中的要求，需要通过“多规合一”业务协同平台统筹各类规划，实现“一张蓝图”统筹项目实施。通过建立“横向到边、纵向到底”的工程建设项目审批改革信息平台，实现“一个系统”实施统一管理。并且引入“双随机、一公开”等监管机制，加强工程建设项目事中事后监管，进而深化“放管服”改革，优化营商环境，推进政府治理体系和治理能力现代化。

图1 工程建设项目审批信息高速公路

二、平台实现

工程建设项目审批制度改革离不开信息化平台的支撑，以“共享、协作、监管”为理念，通过“互联网+”的手段，构建起深度应用、上下联动、综合协同的全方位的业务协同大平台——工程建设项目审批信息高速公路，助力打造审批最快、材料最少、流程最优、效率最高的工程建设项目审批环境，确保实现“工程建设项目审批时间再压减一半”的目标。如图1所示。

（一）总体思路

工程建设项目审批制度改革的信息化建设工作，应从业务域、应用域、标准化三部分着手开展：

● 业务域

对工程建设项目审批制度进行全过程、全覆盖、全层级改革，构建科学、便捷、高效的工程建设项目审批体系。全过程包含项目生成、立项用地规划许可、工程建设许可、施工许可、竣工验收阶段；全覆盖包含审批事项、区域范围、投资类别、投资规模、项目类型；全层级包含国家级、省级、市（县）级、区（镇街）级。

● 应用域

建设覆盖全国的整体联动、省级统筹、部门协同、一网办理的互联网+工程建设项目审批应用平台，实现项目审批全过程的共享、监管、协作。支持统一申请、综合受理、集中办理、统一反馈、全流程信息共享、全阶段信息关联、业务协同、监督考核、统计分析等应用。

● 标准化

通过统一审批事项、统一审批流程、统一办事指南，实现工程建设项目审批全过程标准化、数字化、无差异快捷办理。包含审批流程标准化、事项清单标准化、办事指南标准化、申请材料标准化、审查工作细则标准化、考核评估指标标准化等。

图2 平台层级框架

（二）层级框架

工程建设项目审批改革信息平台应由国家级平台、省级平台、地市级平台三个层级组成，各层级之间通过电子政务网采用信息共享、业务协同、统计分析监督考核等方式进行监管、协作和共享：如图2所示。

（三）业务应用

● “多规合一”业务协同系统

以“一张蓝图”为支撑，在工程建设项目审批前期，统筹协调各部门提出的建设需求，建立多部门协同的工作机制，落实项目投资、预选址、用地指标等建设条件，实现在线协商、意见跟踪、信息共享、矛盾协调，促使策划生成的项目可落地、可决策、可实施、可评估、可考核、可督察，并将策划生成的项目推送审批，为审批提速创造条件。如图3、4所示。

图3 项目储备库

图4 前期策划

图5一窗受理

图6 办理状态跟踪

图7 审批时限跟踪

图8 领导驾驶舱

图9 BPM动态子流程

● 工程建设项目审批系统

遵循“减、放、并、转、调”的原则优化建立工程建设项目审批体系，搭建“横向到边、纵向到底”的工程建设项目审批改革信息平台，实现各部门和市、县、区、乡镇（街道）各层级的互联互通，集成统一受理、并联审批、实时流转、跟踪督办、信息共享等应用，同时对接投资项目在线审批监管平台、政务服务网平台、中介服务系统、市政公用服务系统及信用管理等系统，支撑多评合一、多图联审、测验合一等集成改革应用，打造审批最快、材料最少、流程最优、效率最高的工程建设项目审批环境。如图5所示。

● 项目综合监管系统

面向部门监管人员，落实国家“强化事中事后监管”要求，提供项目审批程序合规和项目审批时限效能“双监管”，实时动态显示工程建设项目审批情况，对业务环节的办理时间进行实时监控，并自动给出催办、到期督办信息；实时监控项目审批各环节的规范性操作，实现工程建设项目审批程序规范化，全程精准监管、项目进度实时督办，落实“双随机、一公开”机制。如图6、7所示。

● 统计分析决策系统

面向各层级领导决策人员，依托工程建设项目主数据库，将分散在各个审批部门的项目信息抽取汇集，以图文交互的方式直观体现全市工程建设项目总体情况，建设起集信息汇集、跟踪监测、决策分析于一体的全过程、全覆盖、全层级的统计分析决策系统，实现全市工程建设项目总体情况的统筹管理，辅助城市决策。如图8所示。

三、关键技术问题

审批管理平台相较于部门内部业务审批系统有业务范围广、流程与数据复杂度高、对接系统多、用户量大且并发高等特点，这些特点都对审批平台的后台技术提出更高的要求，因此，工程建设项目审批改革信息平台的搭建需要解决如下六大关键技术问题：

(一)流程问题

工程建设项目审批改革信息平台的业务流程涉及跨多个部门的并联审批，多层级主子流程结合审批，若使用传统的工作流技术实现，很容易形成一张蜘蛛网，逻辑混乱，难以维护。业务流程管理（BPM）技术为解决这类跨部门、多层级、端到端的业务流程提供了可执行的路径。因此，工程建设项目审批改革信息平台的建设运用业务流程管理BPM技术以解决流程问题，让业务流程“跑顺跑通”。如图 9所示。

（二）数据问题

图10 并行版本控制

图11 分层分级运维管理

图12 高性能集群案例

图13 统一应用安全中心

数据问题体现在两个方面。一方面审批管理平台中承载的数据量更大、数据逻辑结构关系更加复杂；另一方面并联审批过程中多个子流程和外部系统对同一份项目数据的同时读写，容易出现数据覆盖、脏数据、坏数据等情况。针对第一种情况需要采用“统一模型库”实现数据模型的统一运维管理，“分布式实例库”实现运行时业务实例数据的垂直拆分，降低单库数据量与复杂度；针对第二种情况，需要运用“并行版本控制”技术与相应的“数据一致性”方案相结合，保证各个子流程拥有独立的数据版本以及数据的最终一致性。整个审批过程中的每个分支版本都将归入全过程档案库中，最终版本归入成果库。如图10所示。

（三）服务管控问题

审批管理平台存在大量的系统对接工作，比如政务服务网、综合受理平台、投资项目审批监管平台、多规业务协同平台、信用管理平台、电子证照库以及各部门内部审批系统等。如果单纯的采用代码编写来实现所有的接口对接将会导致接口关系错综复杂、难以维护、后期问题排查困难。这就需要采用面向服务的企业级架构的支持，通过ESB（企业服务总线）实现所有服务接口的统一管理、注册、发现、路由和监控。

（四）运维管理问题

审批管理平台的最终用户包括市区各级机关单位、建设单位、中介机构等，用户量大且组织机构结构复杂，简单的统一运维管理模式将很难支持系统的正常运行，因此系统必须支持“分层分级”管理模式，实现各个组织和部门可以拥有独立的管理员，各自管理所辖范围内的所有系统资源且互不影响，引入“管理域”的概念将管理层级与机构层级解耦，实现更加符合实际情况的“分层分级”管理模式。如图11所示。

（五）性能问题

随着用户量的增加，并发数的提升，系统性能问题是一个不得不考虑的问题，一个普通市级审批管理凭条，高峰并发数至少在1000以上，比一个普通单位内部审批系统的并发要高出10倍以上，为保障平台稳定、高效的运行，可以从三个方面来提高并发响应速度：

● 运用缓存技术降低数据库读写压力

● 实现服务拆分分散单个服务的并发压力

● 搭建高性能服务器集群部署，实现高并发的服务可以进行水平扩展。如图12所示。

（六）安全问题

审批管理平台部署在政务外网上，对外需要与互联网打通、对内需要与各部门内部系统打通，网络环境比较复杂，如何避免黑客攻击，保护应用系统安全是一个十分重要的问题。建立“统一应用安全中心”即是解决这个问题的有效手段，该平台实现了4A级应用安全防护，支持“三权分立”的安全管理模式，同时可以与第三方系快速集成，确保平台通过安全等保三级认证。如图13所示。

四、建设成效

工程建设项目审批改革信息平台的建立，有利于进一步推动政府职能转变，有利于推进“互联网+政务服务”，深化落实“放管服”，提升工程建设项目审批信息化、便利化程度，便利企业群众办事，充分激发市场活力，确保实现“工程建设项目审批时间再压减一半”的目标。其预期建设成效体现在以下方面：

● 打造业务管理新模式

实现纵向上全面贯通、统筹一体，横向上协同合作，统一共享，消除跨部门、跨层级的信息孤岛，打造科学、高效的业务管理新模式，提升工程建设项目审批服务水平，深化工程建设项目审批全过程、全覆盖改革。

● 构筑事项审批新生态

对审批流程去繁化简、优化再造，为审批业务找到最高效、最简明的办理流程，形成全国统一的工程建设项目审批体系和制度框架，进而构筑起全新的事项审批生态环境，为工程建设项目宏观统筹和精细化管控提供全方位的信息服务，保障审批的规范性和科学性。

● 建立信息化新架构

通过引入BPM（业务流程管理）/SOA（面向服务的架构），开启规划信息化升级转型的进程。充分运用云计算、大数据等技术手段，强化服务能力输出，推动规划信息化的创新和赋能，打造全栈的“互联网+政务服务”能力。