美国大型体育场馆运营中PPP模式应用研究

陈磊 陈元欣

摘 要：采用文献资料法、案例分析法、专家访谈法等，分析美国大型体育场馆运营中的PPP模式应用实践，为我国大型体育场馆运营中的PPP模式应用提供参考。以PPP模式的核心环节——利益分配、风险分担、政府监管为切入点，对美国大型体育场馆PPP模式运营实践进行研究。结论：政策指引与项目机制是PPP模式在大型体育场馆应用的必要前提；PPP模式下灵活应用税收杠杆可实现减轻政府财政压力与公共财政投入有效回收的双赢；职业体育俱乐部参与大型体育场馆运营是PPP模式在场馆运营中应用的可行路径。

关键词：PPP；PPP模式；美国；体育场馆；运营；职业体育俱乐部；利益分配；风险；监管

中图分类号：G 80-052 学科代码：040301 文献标识码：A

Abstract：By using the methods of literature review， case study and expert interview， this paper analyzes the practices of the PPP model in the American large-scale stadiums and provides the reference for PPP model application in large-scale stadiums operation in China. Taking the core links of the PPP model of profit distribution， risk sharing and government regulation as the cutting point， the application of PPP model in the operation of American large-scale stadiums is analyzed. The main conclusions are as follow： policy guidance and project mechanism are the prerequisites for the application of PPP model in large-scale stadiums； the flexible application of tax leverage in PPP mode can achieve a win-win result of reducing the government's financial pressure and effectively recovering the public financial input； participation of professional sports clubs in the operation of large-scale stadiums is a feasible way to apply PPP mode in the operation of stadiums.

Keywords： PPP； PPP model； America； stadium；operation； professional sports clubs；interest distribution； risk；supervision

美國作为世界体育产业发展的探路者，早在20世纪70年代就开始运用PPP模式建设运营大型体育场馆，成果与教训颇多；因此，分析PPP模式在美国大型体育场馆运营中的应用实践，为我国应用PPP模式建设与运营大型体育场馆提供经验参考就显得非常必要。“利益分配”“风险分担”“政府监管”是PPP模式的核心环节[1]15-17；因此，本文将以“利益分配”“风险分担”和“政府监管”3个核心环节为切入点，同时以理论为主、案例为辅，对PPP模式下美国大型体育场馆的运营实践进行研究。

1 PPP模式的内涵与“PPP模式在大型体育场馆运营中的应用”的概念界定

1.1 PPP模式的内涵

美国 PPP国家委员会对PPP的定义是：PPP 是一种公共产品提供方式，利用私营企业进行公共基础设施的设计、投资、建设、运营和维护，并提供相关服务以满足公共需求，这种提供方式结合了外包和私有化两者的特点[1]1。

PPP模式是建立在公共部门和私人部门之间相互合作和交流基础上的“共赢”，虽然参与各方没有达到利益最大化，但是总收益却是最大的，实现了“帕累托最优”，这一点正契合了公共部门在大型体育场馆建设、运营实践中追求的社会效益与经济效益双赢的目的。

1.2 “PPP模式在大型体育场馆运营中的应用”的相关概念界定

PPP模式在大型体育场馆运营中的应用强调3点内容：首先，强调场馆的属性，即应用PPP模式建造或运营的大型体育场馆。其次，强调场馆“运营”这一过程，即如何利用场馆参与各方的优势资源，盘活场馆，实现“帕累托效应”。最后，强调PPP模式在场馆运营过程中的应用，即根据PPP模式操作的核心环节，场馆是如何实现“利益共享”“风险共担”和“政府监管”的最优组合。

从目前美国体育场馆的经营管理来看，美国体育场馆主要的运营机构可以分为3类：政府机构、职业球队和专业的私营体育场馆经营管理集团。除政府机构外，职业球队和私营体育场馆经营管理集团均属于私营机构。本研究的案例限定为PPP模式下美国职业球队或私营体育场馆经营管理集团运营的大型体育场馆。如图1所示。

2 PPP模式下美国大型体育场馆运营中各参与主体的利益诉求及共享方式

2.1 政府部门的利益诉求及其共享方式

结合《大联盟体育设施的公私合作》中公共部门参与体育设施发展的研究，将政府部门的利益诉求研究分为经济效益、城市发展效益和象征性效益诉求[2]。

1）经济效益。美国政府部门在场馆运营过程追求的经济效益一般指场馆运营带来的就业率和税收的增长。就业率通常是通过临时性和固定性的工作岗位来衡量，对于大型体育场馆而言，在场馆运营之前的工作数量远远大于后期运营中的工作数量，但前期的工作大部分是临时性的，永久性工作岗位往往是由场馆的持续运营来实现的；因此，场馆运营才是实现稳定就业的重要环节。美国政府对大型体育场馆运营收入征收的税收由2部分组成，即直接税收和间接税收，主要包括场馆工作人员缴纳的所得税，以及门票和商品的销售税等。然而场馆在持续运营中产生的收入会带来更多的税收，主要是由于工作人员在随后的商品和服务中支付的营业税，这些直接或间接的税收收入构成了“乘数效应”。财产税虽然也是场馆创收策略的一个重要目标，但是一般很少直接征收。相反，通常的目标是利用场馆来作为邻近地区发展的催化剂，吸引新的住宅和商业用地来产生新的财产税。

2）城市发展效益。城市发展效益主要是指通过场馆建设振兴部分特定的地理区域。在美国许多体育场馆PPP项目案例中，政府部门与私营企业合作的目的就是为了振兴特定的地理区域，特别是在那些发展不充分的地区。例如，宾夕法尼亚州Neille岛的俄亥俄河边公园球场，该公园建造在掩埋生活、建筑、工业和化学垃圾处理厂上，如今它是一座拥有室内和室外运动设施、每天接待数千人的多功能体育休闲中心[3]。从理论上讲，这种振兴是通过房地产开发项目的形式来实现的。通常，在伴随大型体育设施发展而来的总体规划中，大型体育场馆往往作为重大项目，而围绕场馆周围布局的房地产、娱乐休闲设施等往往也被作为大型项目，这些场馆和新的商业环境能够吸引新企业和新居民，创造新的收入来源，同时也给以前未能充分利用的场地带来额外的活力，最终达到振兴特定地区的目的。

3）象征性效益。象征性效益主要是指场馆对城市声誉和形象、公民自豪感、社会凝聚力的增强。场馆带来的这些象征性效益主要是通过举办大型体育赛事、吸引职业球队入驻等方式来实现。美国很多新建场馆最初也是为了满足大型赛事的需要，大型赛事的落户实际上是对城市发展的一种认可，加之赛事期间举办城市在全国乃至全球的高曝光度，无疑会使城市声誉和形象、公民自豪感、社会凝聚力等显著增强。此外，建设新型场馆也是吸引职业球队入驻的重要原因，职业球队的兴衰成败与城市声誉、形象、公民自豪感、社会凝聚力等因素捆绑在一起。城市如果不建造新的场馆，就可能面临主队迁移到其他地区的威胁。例如，1984年NFL小马队（Colts）从巴尔的摩迁往印第安娜波利斯，1995年NFL布朗队（Browns）从克利夫兰迁往巴尔的摩，都是由于两者分别提供了比以前更好的场馆（分别筹资9 500万和2亿2 900万美元建成）[4]。

美国政府在大型体育场馆建设方面的公用支出资金主要集中在对4大职业联赛的各个职业俱乐部场馆建设的扶持上。从1980到2001年，美国在公共支出领域已经投入近160亿美元用于扶持100多个联赛俱乐部的场馆建设[5]。具体而言，一般是通过税收减免、低息贷款、职业培训及建造体育设施的方式来吸引职业体育俱乐部进驻[6]。

2.2 私营企业的利益诉求及其共享方式

1）政府部门在场馆运营过程中的优惠政策。大型体育场馆建设、运营是一项投资巨大且复杂的工程，例如，在前期的土地获取、基础设施建设等方面需要处理好各方面的关系。而政府部门作为政策的制定者，在协调各部门之间的关系上具有较大优势，具体体现在税收、基础设施建设、土地使用等优惠政策上。根据美国有关法律规定，公共机构提供服务的过程中发生的各种支出等均不需要缴纳消费税，以美国康州政府委托AEG运营Rentschler体育场为例，AEG为运营体育场而发生的各种消费、租赁等支出均不需要征收消费税[7]46，间接给场馆带来了较大的利润。

2）公私合作是对私营企业自身发展的一种肯定。PPP模式下的大型体育場馆在运营过程中，从冠名权、广告位招商到寻找承租人、举办赛事等，拥有场馆经营权的私营企业一般不会完全统揽运营中的全部业务，更多的是通过合作的方式将非自身专业的业务转交给更专业的团队，以寻求经济效益的最大化。而私营企业建设运营的大型体育场馆与公私合作的大型体育场馆相比，在风险规避和信誉等方面存在不足，因此，私营企业希望与政府部门合作，来提升自身与其他团体合作的砝码。

3）场馆经济效益的最大化。通过对美国纽约州边界运动场（所有权归门罗郡政府，经营权归大罗切斯特室外体育场馆公司）2013年以来近4年运营收入与支出进行梳理分析，边界运动场近4年收入占比排前五的分别为停车费、包厢租赁、冠名权、场馆使用费、广告；边界运动场近4年支出排前五的项目为租金、管理费、体育场馆维护和维修、能源费用、保险[7]27。PPP模式下，美国政府部门往往会在场地租金、税收、体育场馆维护等方面给予私营企业优惠，并在活动优先举办权等方面予以支持，以此来提高私营企业的经济效益。

根据M.L. Walker的《体育设施管理》，在公私合作的体育场馆项目中，一般由美国政府方面提供项目所需的资金，委托私营企业负责相关项目的收益来源（见表1），从而达成美国政府与民间的融资合作方式。

2.3 社会大众的利益诉求及其共享方式

美国社会大众对于场馆的利益诉求主要集中在其提供的公共体育服务的质量及场馆运营带来的溢出效应上。

通过梳理部分体育场馆的融资案例发现，美国社会大众关注的公共体育服务主要集中在体育场馆免费门票、大型体育赛事活动供给等方面，其关注的场馆运营带来的溢出效益主要集中在就业机会与经济收入增加、场馆周边设施的改善等多元内容上。PPP模式下美国大型体育场馆运营中的社会大众利益分享的实现方式主要是在场馆建设之前举行公众听证会，公众在听证会中可以充分表达自身的利益诉求。例如纽约扬基队在建造扬基新体育场的所有96个包工合同中，大约有1/3的建筑份额给了布朗克斯区的建筑公司。政府部门还承诺如果扬基新体育场建成，将在场馆附近建设新的地铁站，以此来解决社会大众在听证会中提出的对场馆建设带来的交通拥堵的担忧。此外，MLB官方公布的MLB俱乐部2001年财务信息显示，公民从巨人、奥克兰运动家俱乐部分摊的收入高达2 440万1 000美元[8]。

3 PPP模式下美国大型体育场馆运营中的风险类型及分担方式

根据参与主体和PPP项目风险发生的阶段性特点，将PPP模式下场馆运营中的风险分为政府部门承担的风险、私营企业承担的风险及政府部门和私营企业共同承担的风险。

3.1 政府部门承担的风险类型

1）政策变动风险。譬如税收政策变动风险，税收政策最常见的是美国政府部门通过发行市政债券来筹集建设与维护大型体育场馆所需的资金。市政债券具有的特点之一就是场馆资金来源的90%必须通过政府部门来担保。正是有了政府的担保，私营企业在与公共部门的合作中资金有了保障，但是税收政策一旦发生变动，没有了政府部门的担保，市政债券这一杠杆可能就不能发挥出原有的政策推动效应，对于场馆运营中的维护资金筹集来说无疑是一种风险。此外，由于职业球队的入驻是PPP模式下大部分美国大型体育场馆能否持续运营的关键，因此，球队的出走对PPP模式下美国大型体育场馆来说无疑是一个巨大的风险，而这一风险的诱因之一是其他竞争城市的税收政策优于本市。公共部门作为政策的制定者，比私营企业更擅长控制和应对政策风险，因此，这类风险一般由政府部门承担。

2）企业道德风险。根据美国部分委托经营合同的约定，由受托人根据委托人的委托，以受托人的名义开展受托场馆的经营与管理活动，由此产生的法律后果将由委托人承担；因此，在美国体育场馆的委托经营中，为了控制企业的道德风险，场馆所有人和受托人之间签订的委托经营合同中一般会明确约定：受托人与第三方之间的合同需要事先征得委托人的同意[7]91。美国也有部分政府部门与私营企业就企业道德风险提出购买商业保险，例如AEG与康州政府就签订了一份金额为25万美元的忠实保险契约，用以补偿因AEG员工的不忠实行为而对业主造成的损失[7]41。

3.2 私营企业承担的风险类型

由于私营企业承担着PPP模式下美国大型体育场馆的经营权，因此，经营中的风险一般主要是由私营企业来承担。

1）场馆闲置风险。场馆闲置对经营者来说是极其重要的一种风险，因此，在PPP模式下美国政府部门在与私营企业签订合约时非常重视对场馆闲置风险的控制。以康州东哈特福德Rentschler体育场委托经营为例，双方合同中约定：AEG作为受托方，需要对业主（美国康州政府）保证在未来5年的管理期限内在其管理的体育场内举行10场大型赛事，其中至少有7场为大型橄榄球赛事。如果未能达到上述要求，则AEG需要支付给业主违约金2万5 000美元[7]39。政府部门通过这种方式将场馆闲置的风险转移到私营企业。

2）成本超支风险。在美国体育场馆的委托经营过程中，私营企业作为场馆的经营者，享有经费使用的自主权，在预算范围和预算事项内自主、合理使用经费，不受业主的控制，因此，场馆所有者拨付给私营企业的运营资金在使用上便存在成本超支的风险，成本控制成为合作中政府部门关注的关键风险之一。为了达到成本控制的目的，委托人主要采用以下几种措施：一是成本总量控制；二是通过审批受托人制定的年度预算进行控制；三是通过对大额支出的审批进行控制；四是通过对人员的工资、福利支出等进行约定；五是通过管理费用、激励费用的计算标准来进行约束。

3.3 政府部门和私人部门共同承担的风险类型

1）决策失误风险。美国政府部门作为场馆建设的发起者，往往在场馆的运营决策中发挥着举足轻重的作用，但PPP模式的介入使得场馆管理运营的决策变得更加复杂。尽管大部分场馆依然由政府投资建设和拥有；但由于运营环节引入专业场馆运营公司或职业球队，仅由政府部门主导决策可能会对场馆的后续运营产生不利影响，因此，PPP模式下的美国体育场馆运营决策往往由场馆所有者（一般为政府部门）、运营方、俱乐部来共同确定[7]，这在很大程度上就规避了原本由政府部门单方面承担决策权带来的风险。

2）场馆安全风险。场馆安全风险的规避与控制是PPP模式下美国政府部门和私营企业需要处理的关键风险之一。根据美国场馆委托经营实践，场馆的安全风险一般由政府部门和私营企业共同承担。以Hardball Capital 公司和韦恩堡市的场馆委托协议为例，双方明确约定：当场馆内部举办由市政府组织的大型群众性活动时，由韦恩堡市政府負责场馆的安全；当场馆内部举办由Hardball capital公司自行组织的赛事活动时，由Hardball capital 公司负责场馆的安全；同时双方还约定场馆外部的风险全部由韦恩堡市政府负责[9]42-44。

3）不可预见性风险。契约的不完整性和部分灾难事故发生的无法控制性使得PPP模式下美国大型体育场馆合作双方都无法独自承担场馆运营中发生的不可预见性风险，这种风险一般是由公共部门和私营企业共同承担。例如：美国康州政府在与AEG的合约中约定：AEG需购买一般商业保险，用于人身伤害和财产损失，保额不低于每次100万美元，每年不低于200万美元。同时，美国康州政府需购买以康州政府和场馆运营方AEG为被保险人的总额不超过2 500万美元的额外保险，用以解决场馆承担责任的其他事件[7]41。

4 PPP模式下美国大型体育场馆运营中的政府监管内容及方式

4.1 PPP模式下美国大型体育场馆运营中政府的监管内容

1）场馆运营的财务监管。财务监管主要包括场馆运营收入、预算与大额支出的监管。分析PPP模式下政府委托给受托人的权利与义务，运营收入所有权、年度预算与大额支出审批权均是委托人的主要权利。美国体育场馆委托经营所产生的全部收入归委托人所有，委托人会设立专门的运营收入账户，受托人收取的运营收入在活动结束后要全部转移到委托人管理的收入账户之中，该账户由委托人管理、使用。根据美国部分场馆委托经营合同的约定，受托人在每一管理年即将结束时需要编制下一年的运营预算，年度预算的审批权由委托人行使。此外，受托人发生的超过一定额度的支出需要经过委托人的事先同意。

2）场馆第三方合同监管。PPP模式下的美国体育场馆，政府部门在与私营企业签订的协议中一般会就场馆的第三方合同做出明确要求，由政府部门或其指定的专业第三方机构对场馆的第三方合同进行监管。以SMG和AEG 2大体育场馆运营集团为例，在SMG与美国路易斯安娜州政府签订的管理合同中，双方同意由一个合同管理者就体育场馆的预算和采购合同进行监管[10]。在AEG与美国康州政府签订的合同中双方约定：AEG与第三方签订的合同并不能减少AEG对于该协议所承担的责任，任何第三方协议均要服从于该协议，美国康州政府提供给AEG一份不具有签订合同资格的名单，AEG不得与此类机构签订合同[7]43。

4.2 PPP模式下美国大型体育场馆运营中政府的监管方式

1）私营企业定期报告制度。根据多数美国体育场馆的委托经营实践，受托人需要定期向委托人汇报受托场馆的运营情况，例如向委托人提交月度、季度和年度报告等。根据合同约定，报告内容一般涉及当月的各种收入和支出明细、各种应付款与应收款说明、每月的合同及年度计划的完成情况、银行账户信息、场馆上座率及其他需要说明的信息等。例如：哈里森体育馆的委托合同中美国韦恩堡市政府与Hardball capital公司约定，受托公司每月向韦恩堡市政府汇报的内容包括：场馆用户摘要及详细的使用活动报告；韦恩堡市政府或者capital 维护基金的偿付发票；韦恩堡市赛事的收入和支出信息；场馆在赛事活动中的上座率；城市合理要求的其他相关信息等[9]56-63。

2）第三方机构独立监管。成立第三方监督机构是PPP模式下美国政府部门对私营企业进行监督的主流方式，其中监管发生的合理支出一般由私营企业承担。例如美国门罗郡边界运动场，其场馆的监管者正是由美国门罗郡政府成立的非营利的公共福利机构——大罗切斯特体育管理局，管理局与场馆运营公司——CROSFC签订监管协议，该公司需要支付管理局正常的因监管运动场而发生的合理支出[7]24。在哈里森棒球场的委托运营协议中合作双方约定，场馆的监管工作主要由政府指定的会计师事务所来承担，该会计师事务所将不定时对公司相关财务记录进行审查，一旦因受托方导致韦恩堡市政府受损超过5%或损失金额超过5 000美元，则会计师事务所的审查费用将由受托方公司承担[9]64。

5 美国大型体育场馆运营中PPP模式应用的启示

5.1 政策指引与项目机制是PPP模式在大型体育场馆应用的必要前提

美国各州在大型体育场馆PPP项目的政策法规制定上有较大的自主权，由此，美国在大型体育场馆运营中采取的PPP模式，是基于其国情和制度基础上的做法。微观上，从美国大型体育场馆PPP项目的部分合作协议来看，政府与私营企业就项目市场准入与退出、投资回报、风险分担、绩效考核等机制上需要有明确规定，这是确保有效运营的必要前提。

5.2 PPP模式下灵活应用税收杠杆可实现减轻政府财政压力与公共财政投入有效回收的双赢

灵活的税收政策是PPP模式下美国政府部门参与大型体育场馆建设与运营的主要方式。1994—2004年美国4大职业体育联盟54座新建与改建体育场馆的总投资为1 316亿美元，其中公共财政投入高达802亿美元，占总投入的60.94%[11]，而美国政府财政投入大部分资金来源就是税收收入。美国用于建设大型体育场馆的税收政策中最常见的是发行市政债券，美国国内的有些税法不允许债券所有人从发行市政债券所获利息中盈利，因此，美国政府部门作为举债人，运用这种方法所需偿还的利息较低。此外，美国政府也非常注重运用税收杠杆保障公共财政投入的有效回收。已有学者按照纳税主体的性质将美国有关用于回收职业体育场馆投资的税收政策进行了分类，具体包括：门票收入税、广播电视收入税、体育场馆内广告和经营活动收入税、运动员收入所得税、更衣室收入税等[12]。这些税收随着场馆的运营而征收，将公共财政投入的回收与场馆的利益相关者相挂钩，在一定程度上实现了场馆公共财政投入的有效回收。例如BB&T;中心总投资2亿1 200万美元，其中作为政府部门的布罗沃德县投资1亿8 400万美元，主要依靠1亿3 700万美元的免税债券和4 700万美元的应税债券来资助，而每年1 340万美元的年度偿债主要由800万美元的旅游税和200万美元的销售税来偿还，其余部分来自场馆的利润和投资收益[13]。

5.3 职业体育俱乐部参与大型体育场馆运营是PPP模式在场馆运营中应用的可行路径

职业体育俱乐部（以下简称俱乐部）采取PPP模式参与场馆的投资、运营是美国私營企业参与大型体育场馆运营的主要模式。以NFL为例，俱乐部已经成为PPP模式下投资和运营大型体育场馆中的私营企业的主要力量。在NFL的29座公立球场中，有22家球队采取PPP模式参与了俱乐部所使用场馆的投资，大部分场馆的投资主要还是依靠美国地方政府，俱乐部只参与了其中的一小部分投资，场馆建成后球场所有权归美国政府所有，授予俱乐部一定期限的经营权，22家被授予经营权的球队的平均使用期限为28年[14]。美国4大职业体育联盟严格控制着球队的供给，各地吸引职业球队入驻的一般做法也是直接建设或与俱乐部合作建设场馆，这些俱乐部在场馆内容生产、培养球迷群体等方面有着先天的优势。

6 结束语

PPP模式应用于大型体育场馆，对提高大型体育场馆运营管理水平具有重要的意义，但其过程并非一蹴而就，PPP模式在美国大型体育场馆中的应用经历了漫长的演变过程，是受政治、经济、社会及其自身条件等多种因素综合作用的结果。当前我国俱乐部采取PPP模式参与场馆投资与运营的实践才刚刚开始，例如2016年，广州富力和广州恒大2家俱乐部分别获得越秀山体育场、大学城体育中心体育场副场，以及天河体育场内场最长达20年的承租资格。富力俱乐部承诺在2018年前投入约1亿1 800万元用于上述场馆升级改造[15]；但是PPP模式在我国大型体育场馆的运营效果如何还需要根据我国的具体国情与大型体育场馆的实际进行不断的探索和实践，PPP模式在美国大型体育场馆运营中的应用实践对我国大型体育场馆经营改革具有一定的参考价值。

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