民主党派地市级机关建设思考——以九江市民主党派机关为例

陈兵斌 周飞云

（1.农工党九江市委会，九江332099；2.中共九江市委统战部，九江332099）

民主党派地市级机关通常为基层机关组织，是党派工作中承上启下的桥梁和纽带，发挥着组织联络、沟通协作、协调指导、管理服务等重要作用。既要传达和贯彻执行上级机关的工作部署，又要总结反映基层组织及成员的工作状况；既要在履行参政党职能中发挥骨干带头作用，又要指导帮助基层组织有序开展工作，对调动基层组织的积极性发挥着决定性作用，是履行好参政党职能的重要组织保证。作为党派承上启下的关键性机构，地市级机关的工作质量体现着党派的整体工作水平。科学规划党派地市级机关工作、确保党派地市级机关有效运转，将其打造为巩固和发展中国共产党领导的多党合作事业的坚强阵地，是适应新时代参政党建设的需要。

一、民主党派地市级机关建设的重要意义

党的十八届三中、四中全会指出：“发挥统一战线在协商民主中的重要作用。完善中国共产党同各民主党派的政治协商，认真听取各民主党派和无党派人士意见。”“坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，推进社会主义民主政治法治化。”十九大报告进一步强调：“要推动协商民主广泛、多层、制度化发展，统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商。”因此，巩固和发展多党合作事业，是决胜全面建成小康社会、夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利的必然要求，是实现中华民族伟大复兴的政治保证，不仅取决于中国共产党执政能力和领导水平的提高，也需要民主党派同样担负起历史赋予的使命，不断加强自身建设，努力提高履职水平。

当前，以习近平同志为总书记的中共中央领导集体，带头改进工作作风，不断密切联系群众，得到了人民群众的普遍拥护。民主党派需要以十八届历次全会和十九大精神为指引，沿着执政党率先垂范的步伐，切实加强自身建设，更加积极地发挥参政党作用，努力建设符合时代要求的高素质参政党组织，不断推动新形势下统一战线事业的发展。

民主党派机关建设是党派自身建设和发展的关键，是提高参政党履职能力，发挥参政党重要作用的组织保证，关系到中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的坚持与发展。民主党派的地市级机关，通常也是党派基层机关，承担着直接联系党派基层组织和广大成员的重要作用，是保证各项工作任务顺利运行到一线的 “传动轴”。地市级机关既要落实党派上级机关的工作要求，加强与政协、统战部门的工作联系，还要增强与成员所在单位中共组织的交流与合作，通过汇集广大成员智慧、整合基层组织力量等形式深入人心、广接地气，发挥承上启下的作用，从而促进党派履行好参政党职能。

二、九江市民主党派机关建设的发展历程

机关办公用房：九江市有民革、民盟、民建、民进、农工党、九三学社六个民主党派，1979年9月，民主党派均恢复工作，集中在九江市环城路民主党派大院办公，各单位平均2间办公室。1995年，环城路拆迁，迁入庾亮南路老行署大院临时过渡，同年在九江市庐峰路48号建设民主党派大楼。1996年6月，党派大楼落成，各党派均分得办公室6间、会议室1间，面积244平方米，条件设施明显好转。2015年4月，各民主党派随中共九江市委、市政府一同搬入九江市八里湖新区新市民服务中心办公，均配备办公用房9间，面积300平方米，机关办公条件、工作环境等硬件设施大为改善。

机关人员编制：1996年、2002年和2010年三次核定党派人员编制、内设部门与单位性质，党派机关建设得以逐步发展。1996年7月定编，各单位内设机构仅有办公室一个正科级科室，人员参照国家公务员管理；2002年9月重新核定人员编制为公务员行政编制；2010年7月增加正科级内设机构——组宣部，增配正科级职数1名。现各党派机关人员编制核定情况为：主委或副主委领导职数1人，正科级职数2人，副科级职数1人，其余为非领导职务或科员。

表1数据显示，九江市各民主党派核定编制41人，在编人数31人，其中公务员26人，工勤人员5人。

表1 九江市各民主党派编制、人员情况表

人员进入渠道：在26名公务员中，长期在党派机关工作的老同志2人 （任专职副主委）；由其他行政机关提拔或交流到党派担任专职副主委的2人；其余22人为近十几年陆续通过公务员考录进入。其中1人已提拔为处级非领导职务，占考录人数的4.5%；15人已提拔为科级干部，占考录人数的68.2%。5名工勤人员担任会计、出纳等，均已调整到高级工技术岗位级别，工资水平与副科级干部相当。

经费保障：除人员工资福利外，财政预算工作经费相关情况为1989年0.6万元；2005年3.5万元；2015年19.6万元。

探寻民主党派机关发展的脉络轨迹，回顾人员、经费、办公用房等基础设施的发展变化得知，党派机关发展经历了三个阶段：一是组织恢复期，以1978年十一届三中全会拨乱反正为起点；二是逐步规范期，以1989年 《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》 的发布为标志；三是全面发展期，以2005年《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》的发布为标志。

通过梳理分析九江市党派机关建设的相关数据可以看出，每一次中央统战政策的推出，都进一步推动了多党合作事业的蓬勃发展。30多年来，九江的民主党派机关得到了中共九江市委和市委统战部的持续关心帮助，在硬件设施建设方面取得了质的飞跃：办公用房实现了与市直单位同等待遇；办公经费逐年提高，统一纳入财政预算；人员编制得以核定并逐步扩充，采用公务员招考方式进人，取代了恢复期在企事业单位调任人员的做法，通过平等公开、择优竞争的方式选拔任用的22名机关干部，有2人为研究生学历，19人为本科学历，人员整体素质得到了提高；健全了组织机构，明确了职责分工，形成了内设部门一部一室，即办公室与组宣部的框架模式。这些硬件设施的改善，为党派机关工作走向制度化、规范化和效能化奠定了基础，为今后党派机关工作重心由日常事务处理、服务联络联谊向提高参政水平、指导调动基层的转变提供了保障。

三、民主党派地市级机关建设的问题与困惑

现阶段，民主党派机关建设在硬件设施方面取得了长足的进步，在思想学习、人员素质、制度建设、参政履职、成员培养等方面也逐步形成了良好的运行机制，取得了一定成效，但就建设新时期高效文明、务实创新的机关要求而言，还有一定的差距，存在一些问题与困惑。

（一）强调学习形式，忽视联系实际

九江市各民主党派均注重理论学习，以各种形式开展学习活动，确保人员在政治方向、政治立场、政治信念上与中国共产党始终保持一致，这些加强政治教育、提高理论水平、坚定理想信念的做法无疑应该贯彻和坚持。但有些单位只在形式上走过场，人员被动参与，消极应付，没有将理论学习与实际工作相结合，推进日常工作的顺利开展。实际上，参政党的职责和任务不仅要提升政治把握能力，而且也要围绕中心工作提高参政履职水平，要牢牢把握参政的基本职能和生命线，实现政治思想教育与参政调研实际紧密联系，在政治理论学习中融入参政履职因素，促进二者相辅相成。

（二）强调硬件建设，忽视视野拓展

经过多年的积累，九江市各民主党派的办公条件得到明显改善，在硬件设施建设上办公用房充足，办公经费、人员经费有保障，每个单位均装备了多媒体小会议室，每人配备办公电脑，实现了互联网无纸化办公。

环境条件的改善应促进人员履职水平的提高，机关人员长期处于单一的岗位环境，对经济社会发展进程的了解和认识相对局限、滞后。想要积极投身中心工作，服务发展大局，围绕发展的重点、难点和热点问题出谋划策、贡献才智，当务之急是要拓展机关人员的视野，锻炼机关人员的履职能力。

（三）强调制度设立，忽视执行落实

当前，按照机关工作 “按制度办事，依制度管人”的要求，各党派都制订和建立了一套完整的机关运行制度，初步形成了较为完整的制度框架。但是，在执行制度时，有章不循、有规不依的情况时有发生，尽管制度编印在册、高挂在墙，但有些制度落实不够严格，形同虚设，没有执行到位，没有起到以制度建设改进工作作风的作用。

（四）强调岗位职责，忽视协作配合

在内设机构办公室的基础上，增设了组宣部及相关人员，机构设置得以细化，机关功能得以完善。各单位为落实任务分工到人，确保工作有章可循，纷纷制定部门岗位职责。尽管实现增人增编，但地市级党派机关仍然属 “袖珍型”机关，人手少、工作任务重的情形仍然存在。有的单位过多强调制度分工，部门人员之间缺少协作配合，导致机关工作运转不通畅。

（五）强调内部培养，忽视外部交流

党派机关承担的是调研、服务及其他事务性工作，对外无行政管理职能，职务晋升的激励作用十分明显。数据表明，九江市的机关干部，有84.6%的人员通过公务员考录进入，这部分人大多已晋升到科级干部行列；有15.4%的人员是原机关老干部或外单位提拔交流调入，领导职务均由这部分同志担任。

地市级机关人员通过内部培养，晋升至科级干部行列比较容易，进一步获得提拔和晋升则十分困难。九江六个党派自恢复工作以来，机关干部提拔交流至今未取得突破，容易在科级干部层面形成“天花板现象”。形成时间一般以5年一次的换届会议为分水岭，除少数机关干部可以挤上 “独木桥”获得晋升外，大部分人感觉升迁无望、心理失衡，感觉前途暗淡，工作上有倦怠，工作从勤奋敬业、主动作为变为追求清闲、被动应付。有67.7%的党派干部职工认为 “党派工作做得再好出不了大成绩，消极应付也出不了大问题”；有35.5%的人员表示，“没其他想法，就等待退休”。

党派机关人员的交流使用，未纳入与其他党政部门一起通盘考虑的体制之内，未得到人员交流“一盘棋”的重视，是调动党派干部工作积极性亟待破解的瓶颈问题。

四、民主党派地市级机关工作的思考与建议

（一）加强学习，夯实思想基础，提高政治素质

民主党派要履行好参政党职能，必须筑牢政治思想基础，加强理论政策学习，提高成员的政治思想意识和理论水平。要以提高机关干部政治素质为抓手，发挥好机关成员模范引领作用，通过以点带面，提高基层组织对时事政治、党史和统战理论的认识，要注意将政治理论与工作实际紧密结合，从而不断提升全体成员的政治把握能力和参政水平。

1.机关人员列席党派领导班子中心组学习

在中共中央全会，全国两会，各党派中央及省、市两会等重要会议后，党派领导班子都会召开常委会或全委会讨论学习，应形成机关人员列席参会的惯例，以班子成员良好的政治素质和理论水平影响机关人员，通过发挥好党派领导班子在政治上带好队、领好班、引好路的旗帜作用，提高机关人员的思想理论素质和政治把握能力。

2.大力提供交流培训平台，加大对机关人员的培养力度

加强机关人员队伍建设，一方面应严格要求机关人员守得住清贫、耐得住寂寞，能够热爱本职工作，正确对待名利和地位，树立正确的人生观和价值观；一方面应加大对机关人员的培养力度，关心人员成长，尽量安排机关人员参加党校、社院等机构举办的培训班，或其他有关的报告会、座谈会、研讨会进行学习交流。九江市委统战部还建立了党派干部到统战部轮流跟班学习的制度，效果显著，通过跟班学习，提高了党派人员的政治素质和工作水平。

要及时做好机关人员的推荐任职工作，关心人员成长，只要条件成熟，便及时解决级别待遇，为机关人员的成长奠定基础，充分调动机关人员的工作积极性，提高人员的履职激情。

3.发挥机关引领作用，全面提高成员队伍整体履职水平

筑牢机关干部思想基础，提高机关人员工作能力，从而更好地发挥机关引领作用，促进全体成员提高履职水平。如农工党九江市委会坚持每年一次的机关办学，对通讯员队伍和新党员进行培训，培训工作均由机关工作人员备课教学，介绍 “中国政党格局中的参政党”“农工党的奋斗历程”“如何写好社情民意信息”“如何提高新闻稿件的质量和上稿率”等内容。通过介绍我国的基本政治制度和党史等，激励成员筑牢思想基础，进一步继承传统，牢记历史，不断坚定自觉接受并始终坚持中国共产党领导，坚定不移走中国特色社会主义发展道路的理想信念。

（二）注重调研，开拓参政视野，提高履职能力

党派机关相对于其他党政机关而言，相对较为封闭，机关人员长期在单一的岗位上工作，阅历不够广，对经济社会发展进程的了解和认知不足。因此，拓展视野，加强调研，对提高机关人员履职能力至关重要。

1.通过班子成员传授知识开拓视野

将理论学习与工作实际紧密联系，班子领导在中心组学习过程中，结合各自所熟悉的领域讲授经济社会发展的状况，开拓机关人员视野，提供调研思路。如2014年9月25日国务院发布 《关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》，将生产力布局的重点由沿海向沿江转变后，农工党九江市委会主委在会上给机关同志阐述了九江在长江经济带中抢占先机的重要性和可行性，提出构建大平台、打造大交通、发展大产业、创新大机制的四点想法。机关根据调研思路，形成了 “加快沿江发展，崛起宁汉之间，在长江经济带战略推进中抢占先机”的高质量专题发言，得到了中共九江市委书记的高度评价，还被作为集体提案提交省政协。又如江西省委、省政府提出 “关于推进旅游强省建设的若干意见”的发展思路后，农工党九江市委会两位班子成员提出，九江已拥有庐山、长江、鄱阳湖、浔阳古城及庐山西海等多张名片，应该在科学开发与资源整合上挖掘潜力，谋求跨越，把景区景点串珠成链、结线成网，下好 “全市一盘棋”，实现由庐山的 “一山独秀”向 “山江湖城”齐发转变，打造山上山下联动发展、城里城外相向发展、旅游文化融合发展的大旅游格局。机关按此思路调研后，撰写了 “打造九江旅游集散中心构想”的集体提案，该提案在九江市政协十四届五次会议上提出后，得到了中共九江市委的高度重视，中共党刊《九江》对该调研文章予以全文刊载。

2.通过社会服务和界别活动开拓视野

通过安排机关同志随同政协委员参加界别调研活动，组织医疗义诊、抗灾救灾、扶贫济困、科普宣传等社会服务活动，以及积极参加基层组织开展的各类活动等方式，开拓机关人员视野，丰富人员阅历，为机关人员撰写提案和社情民意创造有利条件。如近几年，农工党市委会机关牵头组织农工党界别政协委员到武汉、青岛港调研和赴芜湖经济开发区开展界别调研活动，撰写了 “借鉴青岛港经验，促进九江港发展”和 “学习芜湖经济发展经验，建言九江决战工业一万亿”的专题调研报告，就如何科学、高效利用好九江沿江岸线资源优势，完善港口建设等问题提出了建议，得到了中共九江市委的高度评价。

（三）健全制度，履行岗位职责，提高工作效能

制度建设永远在路上，把制订各项规章制度作为民主党派机关建设的重要内容，并根据形势要求，与时俱进地完善和健全各项规章制度，使机关工作有章可循、有规可依，从而推动人员履行岗位职责。

要建章立制，更要依规行事。制度的有效贯彻执行是根本保障，各项规章制度既要编印在纸上，更要落实在人员心中。要增强机关人员照章办事的自觉意识，专职副主委的示范作用是重中之重。在执行规章制度时，专职副主委要带头遵章守纪，注重细节，谨言慎行，认真落实班子决策，不断增强机关人员责任感，为提高机关工作效能率先垂范，确保机关良好运转。在履行参政职能上，专职副主委既要以身作则，带头撰写理论文章，认真调研提交提案，积极反映社情民意，当好战斗员；又要善于协调各基层组织正确履行参政党职责，充分调动广大党派成员的积极性，当好指挥员。近几年，农工党九江市委会在良好的规章制度和专职副主委身体力行的带动下，机关人员纪律观念明显加强，机关运转高效有序，履职热情全面调动，机关参政议政、宣传思想等工作亮点突出，精彩纷呈，形成了一大批高质量的参政议政、思想理论宣传成果，如专职副主委撰写的建议 “尽快在我国建立以腹膜透析技术为主的尿毒症疾病救治体系”在全国政协十二届一次会议上作为大会发言材料使用，机关承研的理论课题 “民主党派组织发展问题研究”获农工党中央 “理论研究优秀论文”二等奖。

（四）改进作风，注重团结协作，提高服务水平

与省级党派机关和其他行政部门相比，地市级党派机关规模小，编制少，内设机构仍然不够健全，但工作内容和承担的职能却缺一不可，机关事务、参政工作、课题调研、组织发展、宣传思想、社会服务等职责一应俱全，还要为基层组织和广大成员做好指导服务工作。

以农工党九江市委会科室分工为例：办公室负责参政议政、社会服务和人事工作，对外对接人社保障、纪检监察等部门；组宣部负责组织、宣传和财务工作，对外对接银行财政、医保工会等部门。要求人员身兼数职，一专多能，有较强的工作适应能力。面对人力资源有限的情况和较为繁重的工作任务，大力营造爱岗敬业、团结协作的机关作风，培养 “相互补台，好戏连台；相互拆台，一起垮台”的理念，既要求分工明确，各司其职，又倡导分工不分家，充分发挥集体智慧，共同下好一盘棋，部门之间遇事不推诿、不扯皮，齐心协力。如办公室分解参政任务时，大家主动参与，积极申报课题，撰写提案信息；组宣部考察入党申请人情况时，办公室主动陪同参加外调；承办各种会议、接待及举办义诊送药、科普宣传等社会服务活动时，则全员参与，人人都有任务。

党派成员大多是单位的业务骨干，本职工作都比较辛苦和繁忙，机关分解给基层组织的任务要靠部分热心成员利用业余时间完成，不少任务还要到机关 “回炉”完成。体制上，由于机关对成员的“帽子”和 “袋子”不直接支配，无法通过物质手段激励成员，应该如何调动基层组织的积极性呢？一是以多党合作的事业激励成员，在党派推荐人员担任人大、政协等社会职务时，要从促进工作的角度出发，推荐有能力的热心成员任职，决不能把社会职务拿来做人情、谋私利；对学习和工作取得一定成效的基层组织，还可以通过评优评先的方式给予精神鼓励和一定的物质奖励。二是以感情凝聚的温暖来激励成员，要关心成员权益，关注成员诉求，关爱成员冷暖。可以通过组织发展工作为纽带，密切联系成员，将机关打造为成员的大家庭，让成员在加入组织的那一刻起，既能在行动上加入，更能在思想上加入。要力所能及地关心成员生活，坚持春节走访老同志，坚持开展丰富多彩的“三八节”“重阳节”等重要节日的成员联谊活动，营造 “工作中相互帮助，生活上彼此关心”的氛围，通过提高机关服务水平的方法来促进机关工作。还可逐步在条件成熟的基层配备专职干部，如江西吉安地区的吉水县总支，就配备了一名专职干部，办公和编制落实在吉水县统战部，对地市级机关工作起到了明显的促进作用。

（五）拓宽渠道，促进人员流动，激发履职激情

党派地市级机关只有一个处级领导职数，其余人员通常在十年之内能够顺利晋升到科级，由于党派机关干部的交流机制一直没有建立，科级干部层面的 “天花板现象”便成为突不破的 “围城”。当人员事业发展到一定程度遭遇瓶颈时，就容易产生思想上自暴自弃、行动上自由散漫、心态上怨天尤人的问题。如何活跃干部队伍，避免消极情绪的产生呢？

一是在人员上注意年龄搭配，尽量形成梯队，避免同龄竞争。即使是在党派内部培养的过程中，也要任人唯贤，与工作成绩相挂钩，破除排资论辈的做法，建立促进工作的激励竞争机制。二是加强内部交流，可在本党派间试行纵向交流，推动地市级机关人员到基层挂职，基层组织人员也可交流到地市级机关工作，让人员队伍在小范围内先行流动起来。三是争取将党派干部统一纳入当地干部使用“一盘棋”，与其他行政机关一样，实现人员的正常流动，要积极与统战部等部门协商沟通，争取支持，拓宽干部交流任职、交叉任职的渠道，加大跨地区、跨行业、跨部门的交流力度。四是中共各级党委要认真履行统战工作职责，密切联系民主党派代表人士，积极发现培养民主党派干部，帮助提升党派人员素质，支持党派加强机关建设，推动党派干部交流和挂职锻炼工作，把党外代表人士队伍建设纳入干部和人才队伍建设总体规划，尊重和维护同盟者利益。只有做好党外代表人士和后备干部队伍建设工作，建立党派与政府、政协等部门之间的干部流动使用机制，形成 “党派干部也是党的干部”的理念，解决党派干部能进不能出的问题，才能在体制上激发人员的履职激情和积极性。