PPP模式下公共品有效供求研究

尹音频，闫胜利

(西南财经大学财税学院，成都611130)

一、问题的提出

伴随着社会经济的发展，一方面，城镇化进程不断加快，社会公众对公共品的“刚性需求”不断增加；另一方面，我国经济进入新常态，经济增速日趋放缓，财政收入增速也会随着经济增速的放缓而下降，且近年来我国地方性政府债务迅速膨胀，债务风险日益加剧。在财政收入增速下降且地方政府债务风险加剧的现实背景下，引入私人资本进入公共品提供领域，无疑会减轻政府财政压力。PPP(政府与社会资本合作)模式作为私人资本参与公共品提供的重要方式对于缓解我国财政收支矛盾，满足社会公众对公共品的“刚性需求”发挥着巨大作用。PPP模式兴起于英国，我国于20世纪80年代中期开始实践探索PPP项目，经过30多年的摸索，PPP模式如今成为我国主推的实现公共品有效供给方式之一。PPP模式对于化解地方政府债务风险，更好地为社会公众提供优质的公共品创造了条件，其强调政府与私人资本的合作伙伴关系，强调如何更好地进行公共品的供给。然而，PPP模式在涉及政府与私人资本的同时，社会公众是PPP模式下所提供的产品的直接利益相关方，同样也是PPP模式重要的利益主体，因此在PPP项目具体实施中不仅需要考虑如何对公共品进行有效供给，同时需要充分考虑社会公众对公共品的需求状况，实现公共品供给与需求有效匹配。

2013年以来，PPP模式受到财政部和国家发改委的力推，应用范围逐渐扩大，学界从多个角度对PPP模式下公共品供给进行了阐述。刘波、龚晖晖(2009)通过分析PPP模式在大型体育馆建设中的优势认为，我国在大型体育场馆的建设和管理中可以适度引进PPP模式，能够有效扩大体育设施的供给。马君(2011)以北京地铁四号线为例，分析了PPP模式的成功运作机理，认为PPP模式在我国公共事业中有广阔的应用前景。王林秀等(2013)将PPP模式应用于公租房的项目建设中，认为引进PPP项目可以扩大公租房的供给量，缓解财政资金压力并提高资金的使用效率。王培培、吴瑞丽(2016)将PPP模式应用于公共图书馆的服务体系中，认为我国目前具备了政策环境、资本环境和法律环境，PPP模式能够解决公共图书馆不同区域间和同一区域间的不同层次资源和服务分布不均衡问题[1]。刘志穷、庞泓(2017)基于不完全契约理论的视角，通过理论模型将基础设施项目的PPP模式提供和传统政府提供模式进行比较发现，若决策者存在与政府目标不一致的私人目标时，PPP模式可以有效避免资源浪费，提高资金使用效率；PPP模式在政府财政资金有限的情况下，能够增加公共物品的供给，提高资金的使用效率，但是资金使用效率的提高不能等同于供给效率的提高，供给的效率最终取决于需求[2]。

公共利益是PPP模式的核心要旨，而公共利益可以简单地理解为让最广大的老百姓得到实惠。王琨(2017)在分析县域城镇化进程中 PPP项目失败的因素中，着重强调了社会公众这一主观因素，开始于第三方的 PPP项目的失败，其系统反馈回路的起点是公共需求[3]。因此，PPP模式的成功运用及实施效果符合政策预期，不能单纯地考虑供给方，公众的需求也是不可忽视的因素。盖国凤、丁莉(2013)通过分析保障性住房的供给与需求及PPP模式利益相关者的关系，认为PPP模式下的保障性住房是整合了资金需求和建设需求的一种理想的建设模式[4]。杨丰全(2016)构建了公共图书馆的PPP模式，该模式不仅包括公共部门和私人部门，还融入了公众的角色，其认为在PPP模式中公众扮演着重要角色，对公众满意度的调查评估是衡量PPP模式工作绩效的重要依据[5]。

通过梳理文献可以发现，当前国内学者对PPP项目的探讨基本集中于供给层面，由供给与需求两个视角对PPP模式进行研究的文章较少。基于此，本文在对PPP模式下公共品供给进行分析的同时，将社会公众对公共品的需求纳入分析之中。由供给与需求两个角度分析PPP模式下公共品的供求状况，并对如何实现PPP模式下公共品有效供求进行阐述。

二、基于PPP项目案例的公共品供求分析

实施PPP项目的目的是为了有效提供公共品，公共品的供给与需求有效匹配是推进PPP项目顺利实施的必要条件，一旦PPP项目的供给与需求错配则必然会导致PPP项目的失败。PPP项目在我国已经运营多年，涌现了大量的成功案例，但是在PPP项目中也出现了失败案例，对PPP项目失败案例予以总结有助于推动PPP项目健康发展。

(一)案例选取

本文通过整理相关文献，共收集了12个PPP项目案例[6][7]，下表列示这些案例的基本情况，这些案例涉及桥梁、供水、电厂、隧道等项目，项目虽然不能涵盖目前所有的PPP项目，但是透过这些失败的案例能够发掘PPP项目中存在的潜在问题，达到“窥一斑而知全貌”的目的。

表 案例描述

(二)项目失败的成因分析

PPP项目的目标是提供与社会公众需求相匹配的公共品，这也成为PPP项目成功的关键，一旦PPP项目下的公共品供给与需求任一方出现问题均会影响PPP项目的质效。

1.PPP项目下公共品供给分析。PPP项目所提供的公共品供给数量不均衡(过多或过少)、公共品质量不达标甚至对公众产生严重危害以及公共品利用效率低下均会导致PPP项目的失败。

(1)公共品供给数量不均衡。PPP项目中，政府的目标是为了更好地维护社会公众的利益，但是私人资本具有明显的逐利特征，因此在实现公共利益的同时需要保证私人资本的适度盈利。公共品供给的过多或过少均会对PPP项目带来损害，有碍PPP项目正常发挥作用，甚至导致项目失败。例如福建泉州刺桐大桥项目，20世纪90年代随着经济的发展车流量日益增加，原有的跨越晋江的泉州大桥已经难以满足公众的需要，因此泉州市政府与泉州市名流实业有限公司合作，以BOT的形式开工建造了刺桐大桥(名流公司特许经营至2025年)，在大桥建成之初明显缓解了交通压力，为社会公众提供了便利，企业也获得了很好的收益，但是随着跨越晋江大桥的增多，刺桐大桥的收益下降明显，而且刺桐大桥作为八座跨越晋江大桥中唯一的一座收费路桥，引起了社会公众的强烈不满，最终刺桐大桥提前收回特许经营权，并于2016年1月1日起停止收费。

(2)公共品质量不达标，严重影响社会公众的健康。PPP项目提供的公共品多与公众的生活息息相关，因此保证公共品的质量是实施PPP项目的根本前提，如果所提供的公共品不能达到质量标准必然会影响PPP项目的实施，甚至引发社会恐慌，兰州威立雅水污染事件清晰地揭示了PPP项目质量的重要性。兰州市威立雅水务由兰州市国资委与威立雅水务投资有限公司合作，为兰州市供水。2014年3月6日兰州市民曾发现自来水有异味，4月10日威立雅水务集团检测出苯超标，消息一出引发了公众的恐慌，大量居民涌向超市购买矿泉水。尽管最终调查结果确定污染源为兰州石化管道泄漏，但是作为供水公司兰州威立雅水务对水质并不是日日检测，通过新闻发布会可知威立雅水务集团对水质的检测每隔半年才进行一次(当年3月8日检测，下次检测为9月8日)。水作为生命之源，供水公司半年才对水质检验一次，水的质量很难得到保证，且一旦发生水污染，供水公司很难及时发现，严重威胁公众健康。

(3)公共品利用效率低。PPP项目具有公益性质，但是由于种种原因，部分PPP项目利用效率却很低，甚至处于闲置状态，造成了很大的资源浪费。北京国家体育场项目由北京市政府与中信联合体共同筹资建造，北京中信联合体体育场运营公司负责30年特许经营与项目维护，北京国家体育场承办了2008年奥运会，但是奥运会之后体育场的运营却出现了严重问题，利用率低，配套商业设施不健全，项目收益下滑，最终导致项目失败，特许经营权被政府收回。

2.PPP项目下公共品需求分析。尽管PPP项目的直接目的是提供公共品，但是所提供的公共品必须在满足社会公众的需要时才会取得成功。需求不足、公共品价格频繁提高以及替代品出现均会影响社会公众的需求。

(1)需求不足。PPP项目所提供的公共品需要有稳定的需求量，而且在可以预期的将来能够保持需求量的稳定，一旦PPP项目所供给的公共品没有达到预期的需求量则会造成严重的损失，最终可能导致PPP项目失败。杭州湾跨海大桥作为经典PPP项目案例于2008年5月1日通车，通行费是大桥的唯一收入，通过《杭州湾跨海大桥可行性研究》可知，2010年的车流量预测有望达到1867万辆，然而当年实际的车流量为1112万辆，2012年的车流量也距离预测的车流量相差较大，需求量的不足导致PPP项目入不敷出，同时加之其他跨海大桥的建成通车，杭州湾跨海大桥的收入也愈发减少，最终导致杭州湾跨海大桥项目失败，在鑫远闽江四桥项目、泉州刺桐大桥项目中也出现需求量下降，企业收入下滑问题。

(2)公共品价格频繁提高。PPP项目很多属于社会公众日常必需品，频繁地提高价格必然会导致社会公众的强烈反对。香港西区海底隧道项目自建成通车后给社会公众带来便利，但因频繁提高通行费，也给社会公众造成一定的困扰，此外香港大老山隧道也暴露出同样的问题。

(3)替代品出现。替代品出现必然会使原有的公共品需求量下降，进而影响PPP项目的收益。事实上，杭州湾跨海大桥项目、鑫远闽江四桥项目均因出现替代项目导致收入下滑严重，使得PPP项目陷于失败境地。

(三)总结

PPP项目的实施有利于有效地提供公共品，但是单纯地强调公共品的供给而忽视公共品的需求则会导致公共品供需之间的错配，导致PPP项目失败。PPP项目是政府与私人资本合作提供公共品，政府代表了社会公众的利益，谋求公众利益的最大化，而私人资本则是以自身利益最大化为其经济活动的出发点，两者存在着一定的矛盾，但是矛盾并不是不可调和，调和政府与私人资本之间矛盾的根本落脚点在于实现PPP项目下所提供的公共品需求与供给相互匹配，同时兼顾社会公众合理的利益诉求。通过上述案例分析可以清晰地发现，虽然上述案例呈现的特点不同，但是就经济分析而言，失败的原因归根结底为公共品的供给量与需求量的不匹配。

三、PPP模式下公共品有效供求的模型分析

学界对公共品最佳供给的研究已经较为深入，涌现了萨缪尔森模型、维克赛尔—林达尔模型、布坎南俱乐部模型以及马斯克莱尔对公共品最优水平的阐述，本文借鉴马斯克莱尔有效供求模型对PPP项目下公共品有效供求进行阐述。

(一)公共品最优水平

对PPP模式下公共品有效供求进行分析首先需要对公共品的最优水平进行阐述，以此作为整体分析的基本参照。对于公共品的消费者而言，首先假设社会中有I个消费者和一种公共品，其次假设每个消费者在公共品中得到的效用为φ(x)，再次假设消费者的效用函数二次可微，对于所有x≥0都有φ″(x)＜0。对于公共品的生产者而言，首先假设生产者提供q单位的公共品的成本为c(q)，其次假设成本函数c(q)二次可微，对于所有q≥0都有c″(q)＞0。在帕累托最优情况下，可以构建如下目标函数:

(二)公共品由私人提供存在的问题

在对公共品有效供求数量进行分析的基础上，我们假设公共品完全由私人资本提供，通过模型分析存在的问题，以克服私人资本提供公共品存在的缺陷。在需求层面，假设消费者通过购买获得公共品，公共品的均衡价格为p∗，在均衡点处，每个消费者购买公共品数量为x∗，此时消费者的效用达到最大化，x∗必然是如下目标函数的解:Maxφ(x)-p∗x∗，因此对于每一个消费者而言，必然有φ′(x∗)＝p∗。 在供给层面，均衡产量q∗必定是企业目标函数Maxp∗q-c(q)的解，在此条件下必然满足一阶条件p∗＝c′(q∗)。在竞争均衡时，最优供给量q∗与最优需求量x∗相等，因此必然有φ′(q∗)＞c′(q∗)，将上式与公共品最优供求数量表达式比较，当 q0＞0，I＞1时，公共品的供应过低，即q∗＜q0。显然，公共品不能由私人提供，这便为探讨公共品由政府与私人资本合作提供创造了条件。

(三)政府与私人资本合作实现公共品有效供求的途径

如前所述，公共品由私人资本提供会导致供给不足，如果单纯谋求供给数量的增加则会使得所提供的公共品质量难以保证，此时需要发挥政府的作用，通过政府与私人资本合作的方式更好地提供公共品，满足社会公众的需求。政府通过与私人资本合作方式实现公共品供求平衡的途径有两条:一是政府对私人资本提供的公共品予以一定的补贴，二是政府作为出资人参与公共品的提供，最终实现公共品供求的均衡。

1.政府对私人资本提供的公共品予以一定的补贴。如下图1所示，当公共品完全由私人提供时，最优点q0要大于均衡点q∗，在此时会出现公共品供给不足的问题，此时解决的一个途径便是政府对企业进行补贴，消费者每购买一单位的公共品，政府需要补贴φ′(q0)。例如案例中天津双港垃圾焚烧项目，尽管政府承诺对该项目进行补贴，但是补贴数额并没有明确规定，这导致企业经营收益存在较大的变数，严重威胁项目的正常运作。此外，在刺桐大桥等项目中，由于竞争性项目的出现，使得企业的收益急剧下滑，此时政府并未予以补贴，而是以回购的方式回收，导致项目失败。杭州湾跨海大桥项目同样也是由于替代项目的出现，使得收费标准明显高于其他大桥，这使得企业陷于两难的境地，降价很可能会导致企业在特许经营期限内无法回收成本，不降价车流量急速下滑，收益无法保证，此时政府予以补贴成为决定该项目成败的决定性因素。事实上通过总结PPP项目失败案例可以发现，不管是需求量不足、价格频繁提高还是替代品的出现，都暗含了没有补贴或补贴较少不能弥补成本最终导致PPP项目失败。

图1

图2

2.政府直接出资与私人资本合作共同提供公共品。通过图2可以看出，当政府以出资人的身份参与公共品的生产时，公共品的供给与需求在q0达到均衡。但是公共品的生产由于成本上升(社会公众的边际效用不变)，会使得边际成本向上移动，导致均衡点小于最优点。单纯强调供给数量会使得公共品的质量下降，例如中法廉江自来水项目因为高估社会公众的需求量，使得供给数量远远超过需求数量，在此情况下进行生产则必然导致企业亏损，项目闲置或利用率低下，最终使得项目失败。

需要进一步阐述的是，由于高估PPP项目需求量而导致PPP项目失败，在表现形式上是PPP项目的供给超过了需求，而深层次上则透露出社会公众的参与表达机制不完善。在PPP项目中，政府虽然代表了社会公众的利益，但是由于没有与社会公众建立畅通的需求反馈机制，使得政府并不能很好地了解社会公众的需求状况。虽然政府竭尽全力为社会公众提供公共品，但是由于割裂了与社会公众的联系，对某一公共品的需求状况以及公众对该公共品价格的承受能力不甚了解，最终导致项目失败。

四、实现PPP模式下公共品有效供求的政策建议

PPP模式无疑有助于缓解地方政府债务压力，为更好地提供公共品开辟了新的路径。通过分析可以发现，单纯地强调公共品的供给而忽略公共品的需求状况极易导致公共品供给与需求的错配，使得PPP项目无法达到预期目的，甚至会导致PPP项目失败。因此在PPP项目实施中，需要综合政府、私人资本以及社会公众的意愿，协调好三方之间的关系，实现PPP模式下公共品供给与需求相匹配。

(一)政府合理规划、适当补贴，注重长远利益

首先，政府要做好PPP项目规划，认真考虑项目的运营收益情况。通常而言，PPP项目需要向社会公众收取一定的使用费，以弥补成本并获得一定的收益，但是如果政府规划不善就会使得PPP项目的运营陷入困境，特别是同类替代项目的出现会使得PPP项目遭遇重大打击。例如刺桐大桥项目、杭州湾跨海大桥项目，均隐含了因政府规划不合理，而导致项目失败的问题。因此在PPP项目设计过程中必须要做好规划，在促进社会经济发展、保证社会公众利益的同时，需要认真考虑PPP项目的运营情况，保证PPP项目健康运营。其次，政府要给予PPP项目适当的补贴，并对补贴金额予以明确。PPP项目带有很强的公益属性，随着社会经济的发展原有的价格很可能与现实情形不相吻合，但是考虑到PPP项目的公益属性不可能进行频繁的提价，此时便需要政府予以一定的补贴，保证PPP项目的正常运营。此外，政府在与私人资本就PPP项目签订合作协议中，若承诺对该项目予以补贴，则需要对补贴金额予以明确，以减少PPP项目运营过程中不确定性。再次，政府在实施PPP项目中要注重长远利益。在PPP项目实施过程中，政府要对PPP项目予以合理估价，PPP项目具有公益属性，而私人资本具有逐利的本性，一旦溢价销售股权则PPP项目要么进行提价，要么质量难以保证，兰州威立雅水务项目揭示了此类问题。

(二)企业要提高供给质效、准确估计项目成本以降低风险

首先，公共品的价格与需求数量成为决定企业收益的关键因素，PPP项目所提供的公共品具有明显的公益属性，因此价格的调整较为困难。在此情况下保证社会公众的需求量稳定且在可以预期的将来适度增长成为企业获取收益的主要途径。因此在PPP项目实施之前，企业必须做好调研对所供给的公共品的市场需求状况进行充分了解，以需求量为向导进行公共品供给，提高供给的质效。其次，保证PPP项目健康运营的重要条件是企业能够对项目成本予以准确估计，以保证项目在特许权经营期内成功收回成本，并适当获得收益。在众多PPP项目失败案例中，企业对项目成本估计不足，一再追加投资，项目成本超过项目预算，使得私人资本很难在项目经营期内收回项目成本，最终导致项目失败。

(三)加快公民社会建设，畅通社会公众与政府及企业之间的联系

公民社会是现代政治文明的重要表现形式，社会公众的参与是推进公民社会建设的应有之义。社会公众是PPP项目所提供的公共品的使用者，是直接的利益相关方，社会公众参与其中是推动PPP项目健康运行的必要条件。首先，企业直接向社会公众提供公共品，社会公众在使用公共品的过程中需要对企业所提供的公共品进行监督，并能够通过有效的途径表达自己对公共品的质量与服务的意见，敦促企业提供更好的公共品。其次，在PPP项目中政府虽然是合作方，但是政府代表的是社会公众的利益，因此在PPP项目中必然要以社会公众的利益为根本出发点。需要明确的是，政府虽然代表了社会公众的利益，但并不意味政府完全了解社会公众的需求状况，因此在PPP项目的设计、建造、运营以及维护过程中必须有社会公众的参与，积极反馈需求信息，多方共治，共同推进PPP项目健康发展。