规则—程序型自治:农村集体资产股份权能改革的治理效应——以鄂皖赣改革试验区为对象

邓大才，张利明

(华中师范大学 a.政治科学高等研究院；b.中国农村研究院，武汉430079)

近年来，国家选择一批县市(区)进行农村集体资产股份权能改革的试点工作。从改革的初步绩效来看，集体资产股份权能改革不仅在明晰产权、整合资源等方面成效显著，而且还引发了意想不到的治理效应，形成了规则—程序型自治。改革开放40年来，国家有很多改革政策在农村实施，为什么集体股份权能改革能够将农村村民自治推向2.0版本呢?为什么一个集体资产股份权能改革就能够解决村民自治30年都没有解决的民主决策和民主管理问题呢?本文将以鄂皖赣三省的改革试验区为对象探讨规则—程序型自治何以产生及其背后的运行逻辑。

一、问题提出与概念界定

中国农村村民自治经过30年的发展，取得了显著成效，但仍然存在发展水平良莠不齐的问题，有的地方自治能够有效实现，有的地方则流于形式。从各地的实践来看，可以将村民自治归纳为四种类型。

1.选举型自治

所谓“选举型自治”就是将自治等同于选举，选举结束后就没有其他的自治行为和活动了。在中国农村村民自治发展的早期阶段，主要以民主选举为导向[1]，许多学者都将村民选举作为村民自治的重心，并形成了一系列研究成果。①相关研究成果可参见徐勇、吴毅:《乡土中国的民主选举》，华中师范大学出版社2001年版；李连江:《村委会选举观察》，天津人民出版社2001年版；白钢、赵寿星:《选举与治理:中国村民自治研究》，中国社会科学出版社2001年版；肖唐镖等:《多维视角下的村民直选》，中国社会科学出版社2001年版。袁达毅指出:“民主选举是农村基层民主建设的核心环节，是民主决策、民主管理和民主监督的前提、基础。”[2]詹成付、范瑜对中国农村村委会选举的10年实践及发展成效进行了梳理[3]。国外学者对中国村民自治的研究也主要围绕村民选举展开，对此郭正林从不同角度进行了详细梳理[4]。在实践中，一些地方也出现只注重选举的问题，对于选举之后的民主决策、民主管理、民主监督等重视不足，从而导致村民自治“虚化”“空转”等问题，笔者将这种自治称为“选举型自治”。

2.会议型自治

所谓“会议型自治”就是将自治等同于开会，如政策推行要求用自治的方式，地方政府或者村庄就会开开会，传达或者通报一下上级指示，或者进行动员、布置。从村民自治的角度来看，这种“会议型自治”在实践中主要表现为村民会议和村民代表会议。汤晋苏认为，村民会议是村民自治的最高权力组织，是农民直接行使村务决策权的重要途径，没有村民会议，就不可能有村委会，也不可能有真正的村民自治[5]。郎友兴、何包钢认为中国的村民代表会议具有浓厚的乡土气息，这种会议形式扩大了农民的政治参与，吸引了村庄精英参与村级政治生活[6]。进入20世纪90年代以来，学者们对村民自治过程中产生的新的会议自治展开研究。何包钢着重对民主商谈会、民主听证会、民主恳谈会等协商民主会议形式展开研究，并探讨了中国协商民主制度的特征[7]。徐勇、项继权等以村民自治的创新实践为案例，对村民议事会议、村民理事会议等进行了探讨，并认为这些形式激发了村民自治的内部活力。①参见徐勇、沈乾飞:《村民议事会:破解“形式有权，实际无权”的基层民主难题》，《探索》2015年第1期；项继权、王明为:《村民理事会:性质及其限度》，《福建论坛》(人文社会科学版)2017年第9期。因此，有些人认为有村民参与开会就是自治，本文将之称为“会议型自治”。

3.监督型自治

监督是村民自治的重要内容，很多地方和村庄重视监督，要求村干部每年述职，村民代表投信任票，或者要求村务公开，从而形成了“监督型自治”。李学举认为民主监督是村民在村民自治中的主要权利，是村民自治本质的体现，其目的是保障农民实现当家作主[8]。马宝成则指出农村基层民主的绩效在很大程度上由民主监督来决定，村民监督中的制度创新丰富了村民自治的形式，是农村基层民主新的生长点[9]。卢福营、党国英等则从案例调查出发，对基层探索的村务监督委员会等监督自治形式进行了阐述，并对这种村民监督形式的意义、成效、路径等展开分析。②参见卢福营、孙琼欢:《村务监督的制度创新及其绩效——浙江省武义县后陈村村务监督委员会制度调查》，《社会科学》2006年第2期；党国英:《试论建立村民监督委员会的重要意义——基于对陕西农村建立村民监督委员会制度的调查》，《毛泽东邓小平理论研究》2011年第5期。

4.分配型自治

在广东、福建、浙江等经济发达地区的村庄，年终分配额度比较大，围绕着分红和分配形成了特有的自治形式，本文称之为“分配型自治”。这种“分配型自治”主要出现在农村集体财产的管理和处理过程中。黄延信等从农村集体资产改革出发，认为通过产权改革中的民主管理、民主协商、民主分配等，使农民群众真正拥有了集体经济组织的民主选举权、经营管理决策权和监督权[10]。李勇华则对集体产权改革的“确权”“分权”“赋权”“活权”等过程进行了分析，指出村级集体财产的治理是村民自治的核心和根本，农村集体资产通过一系列改革从根本上厘清了“国家—村民自治体”和“自治组织—村民”的双重关系，为村民自治的发展奠定了基础性条件[11]。赵家如则以北京市的农村股份合作为例，阐述了在农村股份合作改革中形成的民主管理、民主决策和民主监督等机制[12]。

以上四种类型的自治某一个村庄可能都不同程度地存在，但会以某种类型的自治为主导。不管是在哪类村庄，每四年一次的选举都会举行，如果再加上民主监督，可以称为“选举—监督型自治”；选举加上分配，可以称为“选举—分配型自治”。也就是说，以四种基本的自治类型为基础，可以组合成多样的自治类型。

但是这些自治类型及其组合都没有涉及村民自治的最核心问题:规则和程序，即民主选举、民主管理、民主决策、民主监督中的规则与程序。这一问题虽然得到很多人的关注，但一直都没有得到很好解决。这一困扰乡村多年的问题，在全国29个农村集体资产股份权能改革试验区得到了有效解决。立足于这一改革实践，我们力图回答中国农村30年都解决不了的问题，为什么一个改革就解决了呢?

二、立规则:构建有效自治的基础

农村集体资产股份权能改革就是将除承包地以外的集体资产、资源、资金进行股份化改革。改革主要涉及四项工作:一是清人，确定可以得到集体股份的成员；二是清产，确定可以分配给集体成员的资产；三是配股，即将资产分配给集体成员；四是赋能，即对股份赋予权能。上述每项工作都牵涉村庄中每一个人及其利益，涉及面广、影响大。因此，只有按程序和规则办事，才能够获得农民的认同和拥护，才能够顺利推进。为此，每个改革试验区都将规则和程序作为改革的重点。

1.框架规则

农村集体资产改革由国家发动，农业部组织实施。十八届三中全会决定要求“保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权”[13]。2014年2月国务院办公厅发布了《关于落实中共中央国务院关于全面深化农村改革加快推进农业现代化若干意见有关政策措施分工的通知》，明确要求农业部、国家林业局等部门有效落实“三中全会”精神。2014年农业部出台了《积极发展农民股份合作赋予农民对集体资产股份权能改革试点方案》，并遴选了29个区县市进行农村集体资产股份权能改革的试点工作。2015年农业部批复了29个改革试验区的改革方案，各地迅速展开了集体资产股份权能改革的探索与实践。2016年，根据改革试验情况及“三中全会”的精神，中共中央国务院出台了《关于稳步推进农村集体资产制度改革的意见》，规定了改革的目标、原则、方法及保障措施。各省市也根据中央和农业部的文件出台了相关政策，如江西出台了《关于开展农村集体经济组织产权制度改革试点的指导意见》《关于在全省开展积极发展农民股份合作赋予农民对集体资产股份权能改革试点工作的通知》。

从党的全会精神到国家、农业部的文件以及各省市的意见和通知，形成了一整套农村集体资产股份权能改革的框架性规则。这些规则阐述了改革的意义、价值，对改革提出了原则性的目标、要求、方法、措施，同时也规定了改革的范围、内容及实现的目标，并赋予了改革试验区的合法地位和改革权力。

2.执行规则

中央、农业部和省市出台了框架性规则(文件)后，29个改革试验区必须将改革的目标和要求落地。因此，各个区县市根据中央和部、省规定的精神制定具体的执行性规则，即具体的改革目标、改革原则、改革步骤、改革方案及改革中一些特殊问题的规定等。

从改革试验区安徽天长、湖北京山、江西余江的改革来看，主要有六类框架规则:第一，改革试点的总体性方案；第二，集体成员资格界定的意见和方案；第三，清产核资的方案和意见；第四，股份设置和股权配置的意见；第五，赋权的规则和要求；第六，资产、股权登记之类的文件和规则。安徽天长市集体成员身份界定、清产核资、股权配置、权能拓展的文件共计14个；湖北省京山县共有9个规范性文件，其中，权能拓展规则最多，有4个；江西余江县有11个规范性文件。

国家和部省的框架性规则大体相同，但是改革试验区的执行性规则则需要体现地方性知识，因为要将中央和国家的精神执行到位，必须根据本地的条件、特点制定规则，才能保证乡村改革有效推进。从评估来看，本次改革执行规则非常详细，比较规范，也具有很强的指导性。

3.操作规则

在具体实施农村集体资产产权改革过程中，仅有国家、地方政府的规范性规则是难以推进的，还需要各个村庄结合本村的实际特点制定具体的改革细则。从改革实践来看，农民可能很难理解框架性文件和执行性文件，因此各个地方都会安排一批干部与农民一起推进改革。湖北京山为每个改革试验区提供了几个改革思路，供村民讨论形成本村的改革规则；重庆梁平只提供一套方案供各村选择；安徽天长则是出台一套总体性原则，各村根据实际情况进行调整和补充。

在村庄和社区层面建立操作性规则，只有通过村民自治才能实现。概括起来主要有四个程序:一是学习框架规则和执行规则，包括培训、指导等；二是讨论规则，讨论规则的可操作性，如谁是集体成员、哪些资产需要股份化等；三是在讨论的基础上建立本村或者本组的操作规则；四是操作规则的公示和通过。

在湖北京山，各个村庄根据框架规则和执行规则建立很多操作性规则，如实施村组两级股权改革；推行节点配股，包括1982年、1998年和改革实施时间等三个时间点的配股规则；执行两类股份，即资产股和面积股；考虑最初的历史贡献，对于合作化时期入社时有四大农具、耕牛的家庭给予现金补偿等。京山县各个试点村因村、因组制宜，一村一策，一组一策，村组干部和农民参与制定，因而规则非常精致、细致。

与京山的改革相比，安徽天长的改革则相对简单，各个村庄结合框架性规则、执行性规则，商定出操作性细则:一级股份经济，没有组级股份社；不考虑历史贡献，一视同仁；按份所有，只量化经营性资产，资源性资产暂时不量化、不固化；政经分离但是不分家，即建立两套账，但是人员交叉任职；监事会、理事会相互制衡等。

虽然江西余江的试点村庄不多，但是在规则和程序上十分规范，在改革试点村，通过村民讨论形成如下可操作性规则:以组清人、协商确定成员资格、货币量化与面积量化同步进行、一人一股等。

在所有的改革村庄中，操作规则的形成都采取了自治形式:一是开会，如村民代表大会、村民会议、理事会会议、监事会会议、股东大会和股东代表会议以及各类联席会议；二是成立专门的小组，如集体成员界定小组、清产核资小组等，每个小组都由村干部、党员、农民代表共同组成；三是公示与签字，所有的规则都要公示，所有的措施都要通知到人，所有的会议和最后的结果都必须当事人签字。

从上述分析可见，农村集体股份权能改革本身就需要村民自治，这种自治主要通过农民讨论规则、制定规则、执行规则来完成，这些规则既构成了自治的基础，同时也是自治的重要内容。所以，从规则层面来看，我们可以将这种以规则为载体和途径的自治称为“规则型自治”。

三、建程序:构建有效自治的框架

农村集体资产股份权能改革除了定规则、按照规则办事外，还定程序、按照程序办事。程序主要分为总体程序和具体程序两种。

天长市在程序方面最为严格和细致，总体包括清人、清资、配股三大步骤，合计有20个子步骤。一是集体成员身份界定:6个步骤。主要包括:成立组织(领导小组和调查小组)；发布公告(登记对象、基准日、时间、方式)；摸底登记(个人基本信息、户籍变动情况、身份类型)；方案制定(五级会议研究、讨论并表决:村两委会议—村民代表会议—村民大会—小组会议—户代表会议)；审核公示(村务公开栏)；编制名册上报备案(乡镇审核、市农委备案)。二是清产核资:8个步骤。主要包括:制定方案、动员培训、全面清理(村级清查小组)、价值认定、张榜公示、民主确认、审核上报(村级核查小组)、建档建制。三是股权配置:6个步骤。主要包括:将集体经营性资产净值折股；配置个人股；按户发放股权证书；静态管理股权，赋予占有、收益、继承、有偿退出、抵押、担保这6项权能；股权证信息动态录入农村集体资产信息化管理平台，归档管理，市农委备案。①安徽省天长市的第三方改革评估材料(未刊稿)由党亚飞博士提供。天长市的3大步骤、20个子步骤，层层推进、环环相扣，构成了自治程序链。在三个改革试验区中，天长市不仅规则最多，而且程序也最细致规范。这些程序也构成了村民自治的基本框架。

京山县的总体改革包括清人清资同步进行、量化资产、配置股权、发放证书、静态管理等，共计20个步骤。具体程序为:一是集体成员身份界定:9个步骤。组建专班—制定方案—宣传发动—调查摸底—划定类别—公示结果—民主决策—成员登记—成员备案。二是清产核资:6个步骤。确定基准日与范围—确定清查内容(现金、银行存款、对外投资、存货、应收款项、农业资产、固定资产、在建工程、土地资源、债务等)—产权界定—资产评估—公示审核—建立台账。三是股权配置:5个步骤。主要是量化到人、固化到户、静态管理等5个步骤。①湖北省京山县的第三方改革评估材料(未刊稿)由王琦博士提供。在改革中，京山县各村也按照各个程序执行，每个程序都严格按照规则执行，如成员资格必须“个人签名，三榜公示”，每一个步骤、每一个程序都不能少，否则就是“违法”。京山的20个子程序都由农民自己讨论形成，而且每个程序农民都参与、知晓或者签字，这些程序确保了改革过程中村民自治的有效实现。

相比天长市和京山县，余江县的改革相对简单，但也有13个步骤和程序:一是成员界定:4个步骤。村(组)代表大会制定成员界定办法；理事会界定集体成员身份，并公示界定结果；村民代表大会或者户主会议解决争议问题。二是清产核资:5个步骤。民主选举，组建理事会，协助或主持清产核资；村理事会或清产核资小组自主开展清产核资工作；依据相关标准自行对资产进行量化评估；公示清查结果；建立台账。三是股权配置:4个步骤。村(组)代表大会制定股权配置方案；依成员界定配置股权；公示股权配置结果；依据村庄传统承包地调整规则，动态管理股权。②江西省余江县的第三方改革评估材料(未刊稿)由杨明博士提供。余江县的改革程序虽然相对简单，但是在改革过程中，乡村干部和群众代表、理事会严格按照程序执行，既体现了群众参与性，也体现了规则性和程序性，为村民自治有效实现提供了框架性条件。

在改革过程中，所有的程序都由村民安排和决定，所有程序都有村民参与，所有程序都有记录和签名，所有程序及规则的执行结果都有公示，都得到集体成员的认定或认可。农村集体资产股份权能改革既有民主管理、民主监督，更有民主决策，这是最有效的村民自治。30年来村民自治最难实现的民主管理和民主决策，在农村集体资产股份权能改革中得到了有效实现。从程序层面来看，在农村集体资产股份权能改革过程中形成的以程序为核心的自治可以称为“程序型自治”。

四、规则—程序型自治:决定因素与基本类型

农村集体资产股份权能改革是一项重大农村经济体制创新，30年来难以实现的村庄民主管理和民主决策在改革中得以实现，特别是形成了以规则、程序为载体、为核心、为途径的自治，本文称之为规则—程序型自治。

1.规则—程序型自治的决定因素

农村集体资产股份权能改革为什么能够使村民自治得以有效实现，为什么能够一举解决30年都没有解决的民主决策和民主管理问题?我们认为主要有四个因素:一是利益性。集体资产股份权能改革是一件重大的体制改革，它涉及集体经济中每个人、每个集体的资产，甚至还要追溯到合作化和农村人民公社时期的集体资产和贡献，必须让农民自治、参与改革。二是复杂性。集体资产股份权能改革涉及面之广、人数之多、时间之长、资源之多、政策之杂，都是历次改革所没有的，只能通过规则和程序来实施。三是权利性。当前改革的大环境已经发生了重大变化，依法治国理念日益深入人心，人们的权利意识不断增强，改革要让村民认同，要得到村民支持和拥护，必须依靠村民，特别是依靠村民自治。四是强制性。国家和政府严格要求，农村集体资产股份权能改革由党的“三中全会”决定，并由党中央和国务院发文规定，农业部和国家林业局具体执行，要求既要改革体制，搞活资源，又让群众满意，让群众有获得感。集体产权股份改革的利益性、复杂性、权利性、外部强制性共同决定了其要依靠村民自治，要按照规则和程序来改革。正因为如此，国家才会在改革中要求各试验区、各地充分发挥民主，充分利用村民自治，引导农民制定规则、建立程序，按照规则和程序来进行改革。

上述可见，任何一项改革、任何一项制度的形成都离不开国家，也离不农民。再庞大的资产资源、再复杂的利益关系、再强的权利意识，只要按照规则—程序办事，只要依靠群众、只要群众全程参与，就能够有效解决，改革就能够顺利推进。

2.规则—程序型自治的基本类型

通过对天长、京山和余江3个改革试验区的考察，结合其他26个改革试验区的验证，我们可以建立一个二维象限，以规则性为纵轴，以程序性为横轴。所谓“规则性”是指改革规则的数量、细化执行的程度；所谓“程序性”是指改革程序的数量及执行程序的程度。根据规则性和程序性的不同组合可以形成四类比较经典的自治形态(见下图):一是如果一个改革试验区，规则较多较细，而且程序性也很强，则会形成典型的规则—程序型自治；二是如果规则较多，但如果程序性不强，再多的规则、再细的规则也难以落实，这样就会形成悬浮型自治；①悬浮型自治与前文所说的规则型自治有所区别，规则型自治是指规则能够得到有效执行的一种自治类型，而悬浮型自治是有规则、但规则得不到执行的一种非有效性自治。三是如果程序性很强，但是规则不多，也不细致，则会形成程序型自治，但是改革会比较粗糙；四是如果规则性不强，程序性也不强，则自治难以形成，本文称之为无为型自治。

根据规则性和程序性的程度，我们可以根据29个改革试验区的改革情况确定其在这个二维图上的位置。同时，全国其他地区推进的农村集体资产股份权能改革，也能够用此模型进行解释和预测。

图 规则—程序性自治的类型

3.规则与程序的数量和强度

规则和程序是形成规则—程序型自治的重要因素，而且规则和程序也是自治的核心因素。但是规则和程序是不是越多越好，执行强度越大越好呢?规则与程序到底孰重孰轻?从我们的研究来看，可以得出如下的结论:一是规则和程序的数量并非越多越好，只要能够解决问题就可以，各地没有必要追求规则和程序的数量，而是要因地制宜地解决问题。二是规则和程序的执行强度越大越好，规则重在执行，程序重在落实，所以要确保改革实现，要确保村民自治有效实现，执行强度越大越好。三是规则和程序都重要，没有规则，程序没有作用；只有规则，没有程序，规则也无法实现，因此两者同等重要。