环境功能区划实施现状初探

俞钦钦 郑冲 胡芸

摘 要：本文以浙江省宁波市为例，基于环境功能区划的分级管控和分区管理要求分析和归纳了环境功能区划实施以来遇到的主要问题。科学制定并优化完善六类环境功能区的管控策略有利于促进环境功能区划政策目标的有效落实，真正实现从理论与技术指导到可落地、可执行。

关键词：环境功能区划；实施；管控

中图分类号：X32 文献标识码：A 文章编号：1671-2064（2018）11-0006-02

环境功能区划从环境保护与管理的角度出发，依据社会经济发展需要和不同地区在环境结构、环境状态和使用功能上的差异，将环境按照其功能特性划分为具有科学性、可操作性的环境功能类型，并且对区域进行合理的划定[1-2]。环境功能区划是环境管理走向源头控制、精细化管理的一项基础性环境制度[3]，通过设置前置性环境准入要求[4]，旨在促进建立“分区管理、分类指导”的环境管理体系。

1 环境功能区划总体情况

《浙江省环境功能区划》（含各市区、县（市）《环境功能区划》）于2016年7月由浙江省人民政府批复后实施。浙江省国土空间划分为自然生态红线区、生态功能保障区、农产品安全保障区、人居环境保障区、环境优化准入区和环境重点准入区6大类，针对区域突出的环境问题和主要矛盾，明确各类功能区的环境保护目标、环境质量标准、产业准入要求和空间管控措施，形成分区分类环境管理模式。

宁波市环境功能区划（以下简称“区划”）在宁波市环境功能现状评估的基础上，主要依据《浙江省市、县（市）环境功能区划编制技术指南（试行）》（以下简称《指南》）编制而成。编制过程中充分结合宁波市社会经济发展现状和趋势，衔接了主体功能区规划、城市总体规划、土地利用总体规划、生态功能区划等相关区划（规划）。区划总体划分结果如下：自然生态红线区占16.8%，生态功能保障区占33.3%，农产品安全保障区占25.1%，人居环境保障区占14.0%，环境优化准入区占8.3%，环境重点准入区占2.5%。

2 主要存在问题及需求分析

环境功能区划打破了原有各规划相对独立封闭的工作模式，在宁波市人民政府推进“多规融合”工作的大背景下，市级层面以城市总体规划、土地利用总体规划、环境功能区划“三规融合”为重点，县（市）级层面以县（市）域总体规划为统领，均与规划、国土、发改、水利、农林等部门进行了较好的沟通、对接与协调。但从现有实施情况和长远推进来看，环境功能区划管控措施与负面清单的落实仍然存在一些亟待解决的问题。

2.1 工业项目分类标准不明确

《指南》根据《建设项目环境影响评价分类管理名录（2015）》（环境保护部令第33号）的项目分类，将工业项目根据污染强度分为一、二、三类，一类工业项目为基本无污染和环境风险的项目，二类工业项目为污染和环境风险不高、污染物排放量不大的项目，三类工业项目为重污染、高环境风险行业项目，并列出了每类工业项目的清单。制定环境功能区分区管控工业项目分类名录的好处在于，某一特定工业项目是否可以新建时，只要对照项目所在环境功能区的负面清单即可作出判断。但此分类主要基于主观判断得出，缺少定量化的指标作为依据和参考，难以避免存在一刀切现象。例如有色金属合金制造归为三类工业项目，这其中的钕铁硼熔炼，污染排放和风险均较低，但分类上也属于“合金制造”，按照分类要求，只能够布局在允许三类工业项目进入的区域。因此，虽然行业类型在一定程度上决定了污染排放水平，但这种分类依然存在局限性。此外，工业项目的分类经过了多次讨论、修改与完善，但要在部门间达成普遍共识仍较为困难，也容易产生概念上的混淆。

2.2 负面清单仅针对工业项目

环境功能区划的负面清单仅针对工业项目，自然生态红线区、生态功能保障区等生态环境敏感程度较高的区域，基本禁止一切工业项目进入，但对于非工业类项目（例如交通、能源、通信、防洪等基础设施和民生保障工程）的准入要求未明确，具体布局选址由各地根据实际需要和环境影响评价结果，在符合相关法规条件下确定。各地在实际项目审批中对该类开发建设活动的管控较难把握。

2.3 项目准入统筹协调与管理机制不够完善

各类功能区涉及的保护对象例如饮用水水源、森林资源、基本农田等主要资源的管理权限还涉及水利、林业、国土、农业等多部门。例如对于永久基本农田示范区，国土规划一般将之纳入禁止建设区，而环境功能区划一般划定为农产品保障区，两者在管控措施和建设项目准入的侧重点和规定不同。环境功能区划强调环境空间的连片和集聚，避免各功能区斑块化、破碎化，这也与土地利用总体规划依据城镇建设现状来规划布局未来建设用地的方法有一定的冲突。在缺乏强有力的制度保障和实施机制的情况下，區划制度的执行力度和负面清单的可操作性可能降低。

3 对策建议

基于环境功能区划建立不同类型环境功能区的负面清单是空间环境准入制度向下落实的重要载体。建议环境功能区划分区管控措施进一步优化。

3.1 统一要求，区别对待

宁波各区县（市）的经济发展较为不平衡，各地的资源环境、主体功能定位、产业现状与政策条件等都存在较大差异。在遵循环境功能区划分类管理总体思想的前提下，考虑到不同地区的特点，同一类型环境功能区在不同地理位置的项目准入条件可适当收紧或放宽，例如设置一些在局部地区可以条件性准入的项目，以建设项目环境影响评价为载体实行部门会商，在把握分区基本原则下体现差异性。

3.2 扶优汰劣，科学引导

建立建设项目的“正面清单”。“正面清单”是相对于“负面清单”而言的，对于能够促进区域环境保护或符合当地发展规划及生态环境保护要求且有利于国计民生的建设项目，列入正面清单，建议减少环评审批的前置条件。对与区域环境保护要求或规划方向不一致的建设项目列入负面清单。对于自然生态红线区，若建设项目未列入其正面清单或条件性批准范围，则功能区内一律不得准入。其他类别的环境功能区，在符合管控措施要求的前提下，鼓励发展正面清单范围内的建设项目，属于条件性批准范围内的建设项目，其具体布局选址应根据各地实际需要和环境影响评价结果确定是否予以准入。

3.3 基于成果，补充完善

环境功能区划主要对工业项目进行分类管控，各地的环境功能区划工业项目负面清单在制定时进行了充分的意见征询，兼顾了产业政策、地区社会经济发展需求及现状情况，是多方利益相关者沟通协调后所认可的成果。未来要着重建立除以上工业项目以外的建设项目管控清单，从而对现有的项目清单作出有效的补充和完善。

4 结语

环境功能区划以环境功能为导向，具有基础性和长期性等特点。在落实环境功能区划分级管控和分区管理要求的基础上，进一步细化制定差别化的环境目标和管控措施及项目清单，能够对已有区划方案的负面清单形成有效补充，有利于持续促进国土空间的高效协调可持续开发，提高环境精细化管理水平和管理效率。

参考文献

[1]张惠远，金陶陶，张萧.环境功能区划概念和区划思路[J].环境保护，2010，（14）：13-16.

[2]卢亚灵，蒋洪强，王金南，等.环境功能区划与主体功能区划关系的思考[J].环境保护，2010，（20）：29-31.

[3]王金南，许开鹏，迟妍妍，等.我国环境功能评价与区划方案[J].生态学报，2014，34（1）：129-135.

[4]赵海霞，朱德明，曲福田，等.环境准入门槛设置与指标体系构建实证[J].城市环境与城市生态，2009，22（2）：37-40.