地方立法主体扩容背景下省级地方立法质量反思

郝颖钰

摘 要 本文分析了地方主体扩容的背景下，地方经济社会发展对立法质量的需求，提出居于中央、省、市三级立法中间的省级地方立法在新时期必须坚持走好质量立法道路。本文认为坚持省级地方的立法质量，就要符合宪法和立法法对省级地方立法的法律定位，做到法律对其提出的不抵触、地方性和操作性的立法要求。

关键词 省级地方立法 不抵触 地方性 操作性

基金项目：2017年山东省人大、山东省行政学院系统合作课题（项目编号2017SRDHZKT05）。

中图分类号：D67

文献标识码：A

一、地方立法主体扩容呼唤省级地方立法提质

立法是一个国家法律体系形成的基础。我国地域广阔，各地文化习惯差异大，地方的经济社会发展状况不平衡，完全依赖统一的中央立法，难以适应全国各地方发展的实际需要。因此，基于法治实践的需要，根据我国现行《宪法》的规定，“在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则，”在维护法制统一的前提下，将立法权“下放”至地方，形成了我国统一又分层的立法体制。1980年以来，在中央立法的统一领导下，省级地方立法承担着满足地方法治治理需求的重要职责，不仅从执行法律的角度进行了具体化的立法实践，还针对本行政区域发展现实进行了先行性立法的探索，为推进中国特色社会主义法律体系的完善，推动法治国家的建设与发展积累了丰富的立法经验。

随着经济社会的发展，省市两级地方治理对地方特色化法制的需求明显激增。没有立法权的地方政府急切渴望省级的“曲线立法”以满足本地实际需要，而省级立法却因立法数量与立法侧重点的问题，无法及时回应下级的立法要求。为更好发挥法治对改革发展的引领和保障作用，解决法治提供制度化方案的问题，2015年3 月《立法法》扩大了地方立法主体范围，明确赋予设区的市“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等”方面事项的地方性法规制定权，设区的市的地方立法权限范围相对确定。

地方立法主体的扩容，让地方立法的质量问题更加突出地摆在了全面依法治国的道路上。总的来看，30多年的法制实践，我国的立法工作面临的突出问题已不是单纯的数量不足，更要注重立法的质量，以及法制在现实中真正发挥作用的保障和引领作用。从地方立法实践来看，地方立法自身存在的质量问题在不同程度上也加剧了地方治理对立法的需求。如，立法内容上抄袭中央立法现象严重，真正依据本地实际制定的条款较少;立法体例偏重形式完整，法规大而全，针对地方实际管用的不多;粗放型立法泛化，精细化规定不足，等等。从人们对法律的实质性判断来看，“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题”。历史告诉我们，“不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国;越是强调法治，越是要提高立法质量。”党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央就完善中国特色社会主义法律体系，提高立法质量等作出一系列新部署。提高立法质量，已成为新时代的立法理念。

在地方主体扩容的新形式下，面对立法质量的现实要求，居于中央、省、市三级立法中间的省级地方立法的压力与任务不降反增，如何适应中国特色社会主义法治发展的要求，在立法的承上启下中实现精准对接;如何既突出地方立法特色，又引领设区的市的立法;如何以省级先行立法引领地方改革发展，等等。“精耕”立法时代，省级地方立法走好质量立法之路，从根本上来说，实质上就是要回归到《宪法》、《立法法》对省级地方立法的法律定位，做到法律对其提出的立法要求。

二、“不抵触”：省级地方立法质量的法定性要求

在我国立法体制中，省级地方立法属于中央立法的下位法，这也就意味着省级立法必须要遵循一个基本原则，就是不抵触。我国《宪法》第一百条第一款明确规定：“省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会备案。”《立法法》第七十二条第一款也做了同样的规定：“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。”从这些规定来看，不抵触原则的确立源于立法权的分层配置，低层级的个性化立法要服从于高层级的普遍性立法，即不抵触就是省级地方立法不得同上位法相抵触、相矛盾。

省级地方立法应如何做到与上位法不抵触呢？是不是只要地方立法将中央立法的规定抄下来，对事实行为和法律后果作出完全相同的规定，上下位法之间就不会发生矛盾冲突呢？如果是这样理解的话，那么省级立法就是照抄中央立法，就失去了地方立法的意义和作用。如果将不抵触理解为是不与上位法直接违反的话，如果没有上位法的授权的话，从法制的统一性上来看，地方立法在实质上也是与上位法相冲突了。

实际上，对不抵触原则，《宪法》自身的规定就指明了理解的方向。现行《宪法》第五条第二款规定“国家维护社会主义法制的统一和尊严。”从这个规定来看，就是要保证法制体系中各级立法的效力层级的不突破，即下位法不能与上位法有任何实质或形式的冲突和矛盾。对于实施性立法必须在上位法的框架内或明确授权的框架下进行地方立法;对于地方创设性立法，必须在上位法授权下，符合上位法对同类事务的法益保障的精神进行地方立法。因此，从宪法所确立的法制的原则和精神来看，保障法制的统一和尊严的实现，不仅仅是上位法的内容规定的不突破，还就必须确保上位法所确定的精神、原则、保障的法益的不冲突、不矛盾，上位法与下位法必须在法制体系内实现精神与实质的统一、协调。

三、“地方性”：省级地方立法的特色化要求

省级地方立法在中国法制体系中的特定存在是为了解决中国地域广大，统一的全国性立法难以满足各地方经济社会文化风俗等方面的差異化需求。实质上，这也是通过充分发挥地方的主动性和积极性，从更好满足人民需求，充分发扬民主的角度，在地方上实现人民当家作主的权力的体现。在设区的市享有立法权后，对省一级立法来说，如何把握好“地方性”尺度，体现“地方性”的特色，更好反映本行政区域内的治理需求，又给下级立法留出积极性发挥的空间，是省级地方立法完成立法使命的责任所在。

要做好地方立法的文章，那就必须深入了解法律对省级地方立法的定位和“地方性”要求。我国《立法法》对省级地方立法从两个层面上提出了“地方性”的要求：第一个层面是作为与中央立法相对应的地方立法。根据《立法法》第七十三条的规定，省级地方法规在以下事项上进行个性化立法：一是“为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项”;二是需要由地方性法规来规范的地方性事务;三是除法律保留的事项外，“尚未制定法律或者行政法规的”，“根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规”。从上述立法事项来看，无论是基于哪种需要进行的立法，其共性要求是：必须是基于地方实际的考量。而省级行政区域的治理特点，以及下级地方立法的现实存在，使得省级地方立法在实现特色化立法中，必须要有两条基本立法思路，一是要结合中央立法，考虑本行政区域治理的现实需要，制定本行政区域内全部区域所普遍性适用的地方性法规（如《山东省劳动合同条例》）;二是要考虑本行政区域内特定地域内治理的需要，制定针对本行政区域内特定区域适用地方性法规（如《山东省青岛保税区管理条例》）。

在第二个层面上，省级地方立法是作为地方立法体系中设区的市立法的上位法。根据《立法法》第七十二条第二款的规定：“设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。” 可见在“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”方面，省级地方立法是市级立法的上位法。而《立法法》第七十三条第四款又规定“制定地方性法规，对上位法已经明确规定的内容，一般不作重复性规定。”也就是说，省级地方立法有规定的，市级就不应当再重复规定。从这个意义上来讲，作为上位法，省级地方立法进行“地方性”特色化立法时，就必须做多方面的立法考量，既要在对全省进行综合性、地域性考虑的基础上承接好中央立法，也要考虑本省行政区域内各设区的市的地域差异，为市级更具针对性立法留出地方性立法空间，以更好解决各地市的个性问题。

四、“操作性”：省级地方立法的执行性要求

根据《立法法》第六条第二款的规定“法律规范应当明确、具体，具有针对性和可执行性。”可执行性是对法律规范的基本要求。地方性法律在立法时当然也应具备这个基本特点。在此基础上，《立法法》还针对地方性法规提出了更为明确而具体的要求，就是要具有可操作性。根据《立法法》第七十二条第一款和七十三条第一款和第二款的规定，省级地方立法时，是要“根据本行政区域的具体情况和实际需要”进行针对性的立法。从法律的规定分析，如果不是基于本地的特殊实际情况的需要，为解决本行政区域内的具体问题，从执行国家法律的角度上是可以不制定地方法规。

从立法体系的内在的逻辑来分析，法律之所以对地方近授权，是因为国家法律在地方法治治理上存在着执行针对性差，在解决地方实际问题上存在规定大而粗，无法直接用以操作的问题。因此，从理顺法律逻辑，保障法制的统一协调，《宪法》和《立法法》授权地方可以在“不同宪法、法律、行政法规相抵触”的前提下，有针对性的制定可操作的地方性法规。这样形成了大法（中央立法）与小法（地方立法）的效力与内容承接，既解决了法律对普遍性问题的宏观治理，又解决了法律对个体性问题的微观适用。

从地方立法的价值来分析，《立法法》第七十三条第四款规定制定地方性法规“不重复性”立法。省级地方立法无论是基于贯彻执行，还是先行性立法，都是为了更好地贯彻执行国家法律的规定或精神。如果仅仅是抄袭上位法，而不是将上位法的精神或具体规定结合本行政区域的实际进行具体操作性立法，为地方治理提供法制方案，那么地方立法也就失去了存在意义。因此，法律对省级地方立法的“操作性”要求是其存在的实质价值。

参考文献：

[1]吴汉民.新形势下进一步做好地方立法工作的几点思考.解放日报.2012年5月15日，第15版.

[2]習近平.在十八届中央政治局第四次集体学习时的讲话.2013年2月23日.

[3]全国人大常委会法制工作委员会国家法室.中华人民共和国立法法释义.北京：法律出版社.2015.