论政府法律顾问制度的体系建构

赵路

摘 要 政府法律顾问制度起源于西方，属于“舶来品”。我国从上世纪八十年代开始推行该制度，经过长时间的探索、试验，现在已呈现出规模化发展、体制外的专业律师积极参与的态势。但也存在着规范化、体系化不足的缺陷，为更好发挥外界专业律师法律顾问的作用，实践中还需建立健全法律顾问制度的配套体制机制。

关键词 政府 法律顾问 专业律师 制度体系

中图分类号：D630

文献标识码：A

政府法律顾问制度起源于西方资本主义社会，在上世纪80年代我国开始该制度的试点工作，①经过长时间的探索，该制度对我国建设社会主义法治国家、推进依法行政起到了很大作用。尤其是在党的十八届四中全会决议后，全国各地掀起建立健全法律顾问制度的高潮，法律顾问越来越多地参与行政机关的行政诉讼、行政复议、行政调解、行政听证、重大行政决策、合同审查、法治培训、信访接待、被复议案件办理等各项法律事务。2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深化律师制度改革的意见》和《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》进一步细化了法律顾问制度、明确了政府法律顾问的选聘条件和职责范围等。法律顾问的参与群体主要包括政府机关的法制工作人员、专家学者、专业律师和公职律师等。从专业律师的角度来看，政府法律顾问是指律师依法接受政府的委托，经律师事务所指派，以自己的专业知识和技能为委托方提供多方面的法律服务的专业性活动。②

一、专业律师参与办理行政机关法律事务符合我国国情

我国行政机关存在着法制力量相对比较薄弱的客观情况。第一，我国法制机构设置尚不成熟。在行政机关体系中，一般县级以上的政府机关设有专门的法制工作部门，名称上通常为“法制办公室”。有部分县级以上政府机关没有法制机构，由办公室负责法制工作，如：馆陶县人民政府。③而政府工作部门的法制机构设置则各有千秋，有的不设法制工作机构，由相关的职能部门负责各自领域的法制工作，综合法制由办公室负责;有的法制部门与信访部门是一个部门，行政行为与信访疏导区分不明确;有的法制部门与执法部门是同一个部门;有的法制工作由办公室承担。

第二，人员配备不足，素质有待提升。一方面，政府的法制机构一般承担着巨大的工作量，包括法制宣传、执法监督、立法审查、法制考核、行政复议及行政应诉等，而法制工作机构的人员编制不足、体系僵化，人少事多的矛盾显著。另一方面，行政领域的工作一般比较专业，要求法制工作人员不仅要懂法律，而且要懂政策和业务，而行政机关中这种综合性的人才相当缺乏，且培养难度大。

第三，行政首长对法制机构的重视程度不足。法制工作机构作为行政机关的内设机构，充当着机关领导及相关业务处室的法律参谋，从工作性质上来看倾向于被动工作，创新性和创造性弱于其他部门，业务相对比较稳定，难以引起领导重视。

另外，随着律师行业的逐步成熟、分工进一步加深、专业化律师逐渐崛起，许多律师通过专门研究某一领域的法律法规及政策文件而在律师行业风生水起，这种形势客观上为行政机关接受优质的法律服务提供了契机。实践中，越来越多的行政机关通过与律师事务所合作弥补自身法制力量薄弱的问题，取得了显著成效。

二、专业律师在行政机关中的基角色定位及其制度困境

1.从律师事务所和行政机关的关系看，二者属于互利共赢的合作关系，处于平等地位。律师事务所往往是通过竞争性遴选或招投标方式进入行政机关的外部法制力量，通过指派专业律师为行政机关行政决策出谋划策。专业律师按照自己的专业知识及职业道德提供法律服务并对其专业意见负责，充当“参谋者”的角色。

由于行政机关是各行各业的管理者，不同的行业和领域有着不同的法律规范，行政机关需要的是真正精通本行业、本领域法律规范的专业律师，因此在选择律师事务所和专业律师时需要充分发挥“进入机制”的作用，确保专业律师能够提供合格的法律服务。

2.就专业律师和行政机关的法制机构而言，二者工作内容与工作性质趋同，但不存在隶属关系。行政机关对法律服務的需求往往是多方位的，有的要求律师事务所指派专业律师常驻行政机关的法制机构，按照其作息上班，按法制机构的要求提供服务，负担了法制机构的部分工作量。这种“派驻律师”居多属于专业律师的助理人员，在工作上受律师事务所专业律师和法制机构负责人的双重领导，属于“学习者”。

由于派驻律师是律师事务所选派到行政机关的，属于“学习者”，在知识架构和业务水平上有待提高，而行政机关仅对派驻律师的进入进行形式审查，这种情况下，派驻律师提供法律服务的质量很难得到保障。另外，法律事务有着很强的延续性，派驻律师融入法制机构承担大量工作，容易造成专业律师与法制机构的业务混同、职责不清，派驻律师一旦退出会对法制机构的后续工作产生不利影响。政府法律顾问制度契需建立派驻律师的进入及退出机制、律师事务所及专业律师的评价制度。

3.就专业律师和法制机构工作人员的关系而言，二者服务于同一责任单位，倾向于合作关系，有助于相互学习、相互促进。

专业律师有政府法制机构工作人员不可比拟的优势，二者合作有助于取长补短、优势互补。首先，从专业的角度看，专业律师在工作中更多接触的是行政相对人一方，法制机构工作人员往往是从管理者的角度来考虑问题。其次，从利益关系看，专业律师一般有着更强的独立性，凭自己对法律法规的理解发表意见建议，法制机构工作人员则从有利于推进行政的角度为行政首长谋划。最后，从名誉的重视程度上看，专业律师依赖自身的专业能力谋生，工作做得好，会得到更多人的信任，取得更多的收益;法制机构工作人员身处体制内，有着严格的晋升体系和发展限制，动力相对不足。

派驻律师直接参与法制机构法律事务的办理，很大程度上分担了法制机构工作人员的工作压力，有助于弥补法制机构工作人员独立性不足的缺陷④，有助于政府法制机构工作人员有更多的时间充实自己，提升能力。另一方面，政府法制工作人员熟悉行政机关内部的办事流程与方式，懂得与业务处室的沟通，涉及专业问题的，可直接沟通业务部门，阻力相对较小。美中不足的是，派驻律师与法制机构工作人员的工作内容和职责范围没有明确划分，难以保证工作效率和工作质量，不利于维持稳定持续的合作关系。

4.就专业律师和外界公众的关系来看，专业律师来源于公众，对民生状态、思想感情和行为方式比较了解，有着很强的独立性，容易得到公众的信任。专业律师参与法律顾问工作，可以起到纽带的作用，联通行政机关与人民群众，有助于构建起公众参与的参与政治。

但是，就律师职业道德来看，律师提供法律服务需尽心尽力、恪尽职守、维护代理人的合法权益，并不是像法官一样中立的存在，容易倾向于保护代理人的权益。因此，法律顾问制度的实施需要防止陷入法律工具主义的陷阱。

三、专业律师参与行政机关法律服务的制度体系架构

（一）法律顾问制度中专业律师的进入机制

行政机关在选聘专业律师作为法律顾问时，应当尽量选择公开竞争性遴选或招投标方式进行，提前拟定专门的工作方案，预先设定律师事务所和专业律师的参选资格及工作要求，邀请符合条件的专家评委参加评审活动，细化参选单位的业绩考评标准，尽量选择符合本行业、本领域要求的专业律师。

在派驻律师的选择上，首先，由行政机关法制机构设定一定的条件，例如：工作经验、执业证书等标准要求。其次，由律师事务所根据法制机构要求的条件进行初步选定。最后，由法制机构负责人进行面试确定。通过这种程序上的设置尽量保证实际提供法律服务的专业律师能够满足工作要求，保证法律服务的质量和水平。

（二）法律顾问制度中专业律师的考核机制

为了保证法律服务的质量和水平，行政机关可以建立起相关的综合考核评定制度，对专业律师进行全面的考核评价，使真正优秀的律师事务所、专业律师和派驻律师能够长期为行政机关提供服务。

首先，行政机关可以明确专业律师需要提供哪些具体的服务，明确服务标准，并建立专业律师的工作机制，防止专业律师与法制机构的业务混同;其次，根据自己业务的要求，对专业律师的工作情况进行记录，按照承担的工作量、办理业务的质量和水平对专业律师的工作进行考评;再次，建立工作负责机制，分清责任主体，专业律师对其提供的法律意见的合法性及合规性负责;最后，奖优罚劣，通过适当提高待遇的方式激励专业律师提供更加优秀的法律服务。

（三）明确专业律师与法制机构工作人员的职责分工

专业律师与法制机构工作人员同为政府法律顾问，同为行政首长的“参谋者”，但因实际工作中存在派驻律师和非派驻律师，二者应当区别对待。

明确的职责分工能够更有效的发挥专业律师对行政机关法制力量的补充作用。首先，应当明确区分专业律师与法制机构工作人员之间的工作范畴，建立规范的分工机制、明晰责任，制作工作清单，做到工作留痕，通过制度化、体系化的分工来划定二者的边界。其次，派驻律师与非派驻律师的分工由律师事务所负责，律师事务所对专业律师提供的法律服务负责，律师事务所应当保证派驻律师的稳定性，防止因为派驻律师过快流动性影响法律事务的处理。再次，派驻律师面对的是律师事务所和行政机关法制机构双重领导，双方应当对派驻律师的工作负责，分工进行业务培训和法律培训，从而使派驻律师能够提供更为优质的服务。

（四）政府法律顾问工作的保障制度

专业律师属于行政机关的聘用者，按付出取得报酬，为保证法律服务的质量和水平，应当在法律服务合同的基础上充分保障专业律师的合法權益。要充分发挥专业律师的作用，第一，应当有充足的经费支持，保证优秀的专业律师能够得到公正的待遇;第二，允许专业律师出具保留意见，不破坏外界律师的独立性;第三，可以组织优秀法律顾问评选，并颁发证书及奖章，提高专业律师的工作积极性;第四，可以适当提高合作期限，或者在新一轮的聘用选拔中增加基础分数。

（五）法律顾问制度中的退出机制

建立健全法律顾问的退出机制有助于保证行政机关接收优质的法律服务人员，实现优胜劣汰，有利于保证法律事务的延续性和稳定性。退出机制最重要的是做好交接工作，分清问题与责任，重要事项列出交接清单，包括档案交接、重要事项办理交接、工作记录交接等内容。旧的专业律师退出后，新的专业律师要及时跟上，保证工作的延续性。

总之，专业律师参与法律顾问工作对法治国家建设和依法行政水平提升有着至关重要的作用，而建构全面完善的制度体系则是充分发挥专家律师作用的重要保障。

注释：

①宋智敏.我国政府法律顾问制度的实践和完善.法学杂志.2015（3）.52.

②根据《律师法律顾问工作规则》（2003年）第2条的规定，“法律顾问”是指律师依法接受公民、法人或者其他组织的聘请，以自己的专业知识和技能为聘请方提供多方面的法律服务的专业性活动。

③2017年7月28日，河北省邯郸市馆陶县人民政府发布的《馆陶县政府部门责任清单》，http：//www.hebjgbz.gov.cn/guantao/xzspzdgg/101474364162750.html，2018年6月8日访问。

④曹瀚宇.我国政府法律顾问制度设置探析.山东（威海）：山东大学法学院.2017.20.