财政助力乡村振兴战略的实现路径

许安拓 梁 洁

内容提要：“三农”问题一直以来都是党和国家心系的首要问题，乡村振兴战略首次被作为国家战略写入“十九大”报告中，并赋予了“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的新内涵，同时还制定了三个阶段的时间表来分步实施。但是如何将这样重大的国家战略落到实处是成败的关键，本文在梳理了过往中央支持政策的基础上，围绕实施乡村振兴战略的三个关键点，即土地、资金、劳动力，论证阐述乡村振兴战略的可行性和紧迫性，并提出相关的政策建议。

一、引 言

农业农村农民（以下称“三农”）问题一直以来都是党和国家高度重视的问题，自21世纪以来，每年的中央一号文件都是以“三农”为主题，彰显了“三农”在我国现代化建设中的重要地位。在党和国家政策的引导下，“三农”的发展也取得了可喜可贺的成就。农村居民人均可支配收入从1978年的133.6元（纯收入）增长到2016年的12363.4元，且呈逐年增加的态势；农村居民消费支出从1978年的116.06元增长到2016年的10129.8元，且恩格尔系数也在下降，表明农民生活质量有所提升；按照现行农村贫困标准，贫困发生率由1978年的97.5%下降到2016年的4.5%，根据十九大报告的数据，当前贫困发生率降至4%；粮食总产量逐年增加，1978年为30477万吨，2016年达到61625万吨，这些数据充分显示农业产量大幅提高的同时，更预示着中国经济从传统的以农为主的生产方式向现代化方向的巨大转变。特别是在新世纪初期，国家开始探索改革农业税费，并于2006年全面取消了已实行约有2600多年的“皇粮国税”——农业税，这一举措不仅反映了“工业反哺农业”的趋势，减轻了农民负担，增加了农民收入，更重要的是中国“三农”迎来了全新的格局。

“三农”在取得巨大成就的同时，我们也必须看到它所带来的新问题和新矛盾，这些问题越来越严峻。近十年的数据显示，乡村数量从2007年的15120个减少到10872个，并且乡村常住人口从71496万人下降到58793万人，其中老年人占比更高，因此有学者表示农村在衰退，面临老龄化、空心化；当前在我国农村的很多地方，生产力依然低下，生产方式依然传统、落后，生产效率也非常低；绝大多数农村除农业以外，几乎不存在第二、第三产业；与城市居民相比，农村居民的生活水平仍然处于较低状态，甚至有四千多万人依然没有脱贫；城乡二元结构体制仍然是推进城乡一体化进程的重要障碍。

党的“十九大”已作出睿智的判断，即当前“国家发展进入了新时代，社会主要矛盾由人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，而这种不平衡不充分发展在农村表现较为突出”。为实现全面建成小康社会的目标，当前我国的“三农”问题必须要彻底解决，因此，十九大报告中明确提出实施乡村振兴战略，坚持农业农村优先发展。

二、实施乡村振兴战略的关键点

乡村振兴战略分为五个方面的振兴，包括乡村产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴和组织振兴。乡村振兴战略的提出不仅是党和国家重视“三农”问题的具体体现，对农村的发展更有着不同寻常的作用。乡村振兴需要规模化的土地、充足的资金、丰富的劳动力，这是实施乡村振兴战略的关键点。

（一）乡村振兴战略的内涵及重要意义

当前农村面临的问题日益突出，遇到土地荒芜、人口老龄化、资金短缺、人才资源匮乏的发展瓶颈，2016年的农业产值占国内生产总值的8.6%，2016年农村人口下降到58973万人，比2015年减少1373万人。新世纪以来党和国家将“三农”问题置于重要的地位，连续15年中央一号文件都是以“三农”为主题，并且主要关注农民增收、农业现代化、新农村建设（见表1）。而2017年十九大报告首次提出了乡村振兴战略。乡村振兴战略是在中国特色社会主义进入新时代的历史背景下，以习近平同志为核心的党中央在深刻把握我国国情农情，深刻认识我国城乡关系变化特征和现代化建设规律的基础上，着眼于党和国家事业全局，遵循以人民为中心的发展思想，对“三农”工作作出的新的战略部署、提出的新的目标要求。真正意义上的乡村振兴是要做到乡村产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕。习近平总书记曾讲到中国要强，农业必须强；中国要美，农村必须美；中国要富，农民必须富。自新世纪以来，农村在软实力方面有着巨大的变化。首先在农村的道路交通上，从以前一到下雨天就要走的“水泥”路到现在真正的交通顺畅的水泥路甚至是柏油路。其次在农民生活方面，最重要的饮水问题得到有效解决，每村每户都喝上了新鲜纯净的自来水；农村的娱乐设施从无到有，不仅丰富了农民的文化生活也为农民带来了健康。另外，随着信息时代的快速发展，互联网逐渐从城市普及到了农村，大多数农村能够使用无线网络做到足不出户便知天下大事。但是农村在硬件方面仍存在一些亟待解决的问题，比如乡村人口急剧减少、土地撂荒、农产品供给结构不合理质量不高等，这些问题是当前“三农”的深层次问题，涉及到农业的可持续发展、农村繁荣、农民致富，乡村振兴战略正是为解决这些问题而提出的，可见乡村振兴战略在我国全面建成小康社会的道路上有着举足轻重的作用。

（二）农村土地制度是实施乡村振兴战略的重要基础

解决“三农”问题的核心就是土地制度创新，它是激活乡村的关键环节。实施乡村振兴战略，必须对土地问题高度重视。要想实现乡村振兴，必须走农业现代化道路，而农业现代化需要规模化集约化的土地。农村土地制度需要大力改革，以促进土地经营权的流转，实现土地规模化集约化。

表1 新世纪以来的中央一号文件概览

1.当前我国农村土地制度亟待解决的问题

建国之后，国家重视农民与土地的关系，土地就是农民赖以生存的重要保障。农村的土地制度改革大致经历了农民所有的土地制度、集体统一所有统一经营的土地制度、所有权与承包经营权分离的土地制度（土地归集体所有、农民拥有承包经营权）这三个历史阶段。经过一系列的探索，1978年安徽凤阳小岗村实施的家庭联产承包责任制作为典型在全国普遍推广起来，农民的生产积极性得到极大提高，粮食产量稳步提升，农民的吃饭问题得到了彻底的解决。家庭联产承包责任制将土地承包经营权赋予农民，给予农民极大的生产自主权，可谓是一场土地大革命。在解决温饱之后，即在20世纪80年代初期，农村发展的问题提上日程，乡镇企业便应运而生，吸纳了众多的农村剩余劳动力从事企业生产制造，既解决农民的就业问题又能带动整个乡村经济发展，并为农村工业化城镇化发展提供了新的契机。但是随着市场化程度的不断加深和农村经济的改革，家庭联产承包责任制的弊端逐渐显现出来，窦祥铭（2012）从产权构成方面分析主要表现为四个方面：土地所有权主体缺位所有权残缺、土地使用权不稳、土地收益权受限、土地处置权不完整。与此同时，许多乡镇企业由于技术落后、能源供应及管理不到位而倒闭，因市场竞争激烈而被淘汰，无法满足农民的经营需要，加上工业化快速发展和城市化的不断扩张，吸引大量的农村劳动力离开农村涌入城市，而农村土地由于无人管理以至荒芜，得不到有效利用。农村土地制度迫切需要改革。

2.当前农村土地制度的改革与创新

习近平总书记在安徽凤阳县小岗村农村改革座谈会上指出“我国农村改革是从调整农民和土地的关系开启的。新形势下深化农村改革，主线仍然是处理好农民与土地的关系”。党的十八大以来，针对当前农村土地存在的问题，党和国家提出了农村土地“三权分置”制度，保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年，确保完成土地确权颁证，这一制度给农民吃下了“定心丸”。乡村振兴战略中的一条重要的内容就是产业兴旺，实现产业兴旺必须发展现代农业，而发展现代农业又必须以农村集体产权制度改革为基础。当前的小农户并不适应现代农业发展的趋势。这并不是说要消除小农户，而是要促进小农户和现代农业发展有机衔接，因而，农村土地“三权分置”起到了相当重要的作用。允许土地经营权流转不仅有效地促进了土地规模化、专业化长期经营，而且稳定了民心。而将来30年的承包期到期后将被取消，小农户生产将被规模化生产替代，农民不复存在，新一代将成为农业工人，服务于农业现代化的发展。农村土地制度的改革创新不断促进现代农业的发展，因此，农村土地制度是实施乡村振兴战略的重要基础。

（三）实施乡村振兴战略的突破口——田园综合体与精准脱贫

当前我国扶贫已进入精准脱贫阶段，这也是乡村振兴的首要任务。要解决贫困问题必须依靠乡村自身造血功能，而田园综合体正是利用特色农业实现乡村自身造血的一个重要载体，因此，实施乡村振兴战略的重要突破口就是田园综合体与精准脱贫。

1.田园综合体的内涵及建设理念

自古以来，在我国，人们都有乡村田园情结，向往田园生活，正如诗句“千里莺啼绿映红，水村山郭酒旗风”“采菊东篱下，悠然见南山”等所描述的。2017年中央一号文件首次出现了田园综合体，这是在城镇化、工业化的大背景下促进农村农业走向现代化的一种新兴模式，用以破除城乡二元结构促使城乡一体化，其更重要的作用是充分挖掘农业农村发展潜力振兴乡村建设，增加农民收益，提高生活水平。田园综合体是促进农业现代化的有效载体，它以乡村的特色农业为基础，以开发乡村第二、三产业为重点，以农民权益最大化为核心。简单来说，田园综合体就是为实现农业强、农村美、农民富目标而开发的一种振兴乡村统一城乡的新兴发展模式。田园综合体在提高农产品供给质量且促进一、二、三产业融合方面拥有优势，不仅能够继续农业的基本生产活动，而且能够对农产品进行加工且对外销售，促使第三产业中的物流业在农村的发展，这样在田园综合体内部就能完成农产品的生产、加工、运输消费三个环节，节省大量的人力物力。田园综合体，能够吸引城市居民在工作之余下乡消费旅游，这不仅能够增加农民收入，而且为城乡融合发展提供了重要的渠道。乡村振兴，生态宜居是关键。田园综合体正是将生产、生活、生态集于一身，发展循环农业创意农业，是“绿水青山就是金山银山”重要理念的实践。

2.精准脱贫是助力乡村振兴的必经之路

社会主义的本质要求就是消除贫困，改善民生，逐步实现共同富裕。自1978年十一届三中全会以来，我国的扶贫工作就马不停蹄地进行，因为我国的贫困人口数量巨大，如果按照现行农村贫困标准，1978年贫困人口达到7.7亿人，贫困发生率97.5%。历经救济式扶贫、开发式扶贫、八七扶贫攻坚、实施农村扶贫开发纲要和打赢脱贫攻坚战五个阶段之后，扶贫效果卓有成效，2016年贫困人口已降至4335万人，贫困发生率降至4%以下。剩下的这部分贫困人口是扶贫工作最难啃的硬骨头，精准脱贫进入攻坚时期。精准脱贫既是全面建成小康社会的重要一环，也是助力乡村振兴的必经之路。没有实现精准脱贫就不能实现乡村振兴，乡村振兴的目标不仅包括生活富裕，还有产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效。同时在实施乡村振兴战略的过程中也能促进精准脱贫的有效开展，比如在建设田园综合体方面，利用当地农村的特色农业加快二、三产业的发展，这样不仅能够实现贫困地区自身主动“造血”，而且还能吸引当地农民积极主动就业。

（四）资金支持是实施乡村振兴战略的必要条件

实施乡村振兴战略，必须各个方面齐头并进，如挖掘农村的特色产业、配套组织二三产业、培训技能不足的农民、保障农民基本生活需要、健全农村基础设施等，这些无不需要资金的支持。而财政资金毕竟是有限的，这时就需要用财政资金作为杠杆来撬动社会资金，特别是金融机构贷款、企业投资等渠道。另外，在实施乡村振兴战略的过程中，资金充足是一方面，更重要的是资金需用到刀刃上，用到最需要且会带来巨大效益的地方，比如精准扶贫、田园综合体的建设、农民养老医疗保障、新型职业农民的培训等。

（五）劳动力是实施乡村振兴战略的重要保障

人能尽其才则百事兴。近年来，大量的青壮年离开农村到城市，只留下老年人及儿童，劳动力的流出对于乡村建设是严重的损失。乡村振兴战略的实施，依赖于普通农民与各领域人才的贡献。普通农民是乡村振兴的内在力量，而人才是乡村振兴的外在因素，但两者都对乡村振兴有着举足轻重的作用。2018年中央一号文件对于强化乡村振兴人才支撑方面，提到了五个方面的举措：大力培育新型职业农民、加强农村专业人才队伍建设、发挥科技人才支撑作用、鼓励社会各界投身乡村建设、创新乡村人才培育引进使用机制。对热衷于从事农业工作的普通农民，应当给予机会提高其劳动技能并加以应用，可采取边学习边实践的方式使其快速投入农业现代化的建设当中；其次，鼓励高端人才加入到乡村振兴行列贡献自身力量与智慧，如教师、医生、科技人才、企业家、返乡创业人才、大学生等，这些人才会给乡村带来生产技术、知识技能，活跃乡村文化，他们的加入会助力乡村各个方面的振兴。从长期来看，普通农民是振兴乡村的长久生命力，是乡村自身“造血”的中坚力量。

三、财政支持乡村振兴的举措

一直以来，财政在支持农村建设方面下了大力气，从绝对数量来看，财政支农资金逐年增加，不仅为农民提供社会保障，给予一定的农业补贴，还加大对农村基础设施的建设；从相对规模来看，财政支农资金占总财政支出的比率一直都在10%以下，由此可见财政支农力度不够大。总的来说农村状况在逐年好转，但是在实现全面建成小康社会的进程中，农村的发展相对于城市来说依然是落后的。2018年是实施乡村振兴战略的开局之年，财政方面应当加大力度支持农村。一方面是直接支持，向农村拨付专项资金投资建设；另一方面是间接支持，利用财政政策的引导作用保护农民权益，利用财政资金的杠杆作用引导社会资金投向农村，确保到2050年顺利实现乡村振兴。

（一）合理运用财政政策间接支持农村土地流转

乡村振兴，产业兴旺是重点。而实现产业兴旺必须要走农业现代化道路，促进小农户与现代农业的衔接。本文认为土地流转为这一衔接提供了渠道。

家庭联产承包责任制曾经为解决人们的温饱问题发挥了重要的作用。但是现今我国进入了中国特色社会主义新时代，城镇化、工业化加快发展，而农村发展处在低潮中，家庭联产承包责任制在一定程度上已经不适应农村经济发展。当前农村出现土地撂荒、大量农村劳动力迁移至城市，而同时存在农户需要大量土地进行耕作的现象。土地流转为解决这一矛盾提供了思路。土地是农民获得基本生活保障的来源，土地流转要顺利进行，必须发挥财政政策的作用，以确保农民权益。

1.健全农村养老保险制度和医疗保险制度

许多农民宁可自己的土地撂荒也不愿意将土地流转出去。土地对于农民来说是一种生活保障，而健全的农村养老保险制度与医疗保险制度可以消除农民生活以及养老的后顾之忧。目前的农村养老保险是以自我保障为主、集体（含乡镇企业、事业单位）调剂为辅、国家给予政策扶持。许多农民由于自己负担较多、养老金并不能对生活有所保障等因素，而不参加农村养老保险。针对这种情况，财政方面应该加快完善农村养老保险制度政策体系，鼓励社会力量参与养老服务，适当上调养老保险金发放额度，与经济发展物价上涨相协调，另外填补对进城务工农民养老保险制度的空白。对于现行的新型农村合作医疗（新农合），它是个人、集体、政府多方出资，虽然在2017年各级财政对新农合的人均补助标准在2016年的基础上提高30元达到450元，但一个重要问题是，农民医疗费用报销的范围较窄，一旦患大病去城市治疗无法报销，家庭就会更加贫困。农民医疗方面的负担并未减轻。针对这一问题，本文认为财政方面应当健全农村医疗保险制度，扩大医疗保障范围，大病城市就医能够报销；财政应加大对农村医院诊所的资金投入，使其跟上科技步伐，大病能够就近就医。

2.建立农村土地流转服务机构和土地流转专项基金

土地流转的双方农户需要中介机构确定价格，包括土地的质量和面积。为更加高效进行土地流转，本文认为财政可以吸引社会力量建立农村土地流转服务机构，所有想要流转的农户都可以在此机构内登记招标。另外，有些土地的肥沃程度不容乐观，无人接受，财政方面可以建立土地流转专项基金，购买这一类土地，通过一定的技术加工和处理使土地恢复肥力，再转手低价卖给想要购买此地的农户，这样的专项基金能够使土地得到充分的利用。

（二）财政直接和间接支持田园综合体建设

田园综合体是乡村振兴的重要载体，其在助力农业供给侧结构性改革、促进农业现代化和城乡一体化发展、改善农村生产生活生态现状、挖掘传承农村历史文明等方面有着重要的作用。田园综合体重在“综合性”，建设资金方面也要综合。一是政府针对重大项目直接拨付专项资金，二是发挥财政资金的杠杆作用，撬动社会资金集中力量支持田园综合体建设。

1.利用财政专项资金直接支持田园综合体建设

自田园综合体首次出现在2017年中央一号文件以来，中央财政不断下拨资金支持田园综合体的试点建设，通过农村综合改革转移支付资金、现代农业生产发展资金、农业综合开发补助资金等统筹安排。在田园综合体试点时期，国家财政应当在资金方面作为主要支持力量保障项目的顺利开展，关注重要田园综合体项目的建设规划，适时划拨专项资金。田园综合体试点的成效关系着将来农业现代化的发展方向，因此，财政方面应当优先提供充足的项目资金和相应的政策支持。

2.积极发挥财政资金的导向和杠杆作用，注重政府与社会资本合作

田园综合体项目具有建设周期长、成果见效慢、投资回报期长的特点，如果仅仅依靠财政资金难免会出现资金不足与效率低下的问题，因此加快形成财政优先保障、金融重点倾斜、社会积极参与的多元化投资模式是应有之义。首先，在促进田园综合体生产发展方面，为增强对农业科技、农业机械化方面的研发，政府应当积极完善农村金融的相关优惠政策，吸引金融机构主动提供贷款，比如提高涉农贷款损失准备金税前计提比率，延长贷款损失准备金税前扣除政策的实施时间，降低其存款准备金率、再贴现率，提高贷款贴息的比例等。其次，在改善农民的生活方面，特别是要健全农村基础设施，像农村公路、自来水、卫生间、网络、娱乐设施、垃圾处理站等，政府应当建立政策保障基金，降低金融机构的贷款风险，还应当通过财政补贴、以奖代补、税收优惠等具体措施撬动社会资金。当前随着市场经济的不断发展，私营部门渐渐成长并在某些领域拥有足够的优势，社会资本的规模越来越大，政府可以通过一系列优惠措施确保社会资本的合理收益，鼓励社会资本投资于田园综合体的建设，这样既能扩大社会资本的投资领域，又能为田园综合体的建设添砖加瓦。总之，运用财政资金拉动社会资本投资于田园综合体的开发建设，在一定程度上可以增强抗风险能力，提高投资建设效率，缓解财政压力。

（三）财政为乡村振兴所需的劳动力提供支持

目前农村呈现空心化，大量农村出身的毕业生、青壮年迁往城市，没有人愿意回到农村参与乡村建设，而大多数普通农民由于缺少农业方面的新知识新技能而不适应农业现代化的发展。乡村建设需要的不仅是土地、资金，更需要的是具有能动性的人，特别是知识技术能力集于一身的劳动者。对于乡村劳动力匮乏这一问题，政府应当给出相应的政策培育普通农民，鼓励各路人才回流乡村，使其为乡村振兴贡献力量。

1.财政应当为面向普通农民的培训机构提供政策资金支持

当地的农民最了解当地的情况，并且通过多年的耕作已经积累了丰富的经验，只是他们欠缺了解农业发展新动态、农业耕作新技能、农业管理新方式的有效途径。因此建立面向普通农民的培训机构是有必要的。财政方面可以采取补贴、奖励等方式支持农民专业合作社、专业技术协会、龙头企业等主体承担培训，为促进普通农民向职业农民的转变提供机会。

2.财政应当鼓励科技人才到乡村施展才能

科学技术是第一生产力。当今社会科技对于各行各业都发挥着重要的作用，农业也不例外。适当引导科技人才下乡，是振兴乡村的一个重要举措。科技可以助力农业现代化的加速实现，因此，政府应当给予科技人才合理的福利政策，比如适当提高工资福利、确保社会保障的权益。

3.财政应当建立有效的激励机制，鼓励社会各界投身乡村建设，实施乡村振兴“巾帼行动”

当前城乡二元结构还未破除，要实现城乡一体化，必须要以城带乡、以工促农，使城市要素特别是人力资本流转到乡村。乡村振兴不仅在产业方面下功夫，而且要在科教文卫各方面实现突破。因此，鼓励社会各界的人才为乡村振兴出谋划策参与建设。为吸引人才下乡，财政应当建立有效的激励机制，在政策上给予优惠、资金上给予扶持、生活上给予保障、政治上给予地位，增强乡村人才的归属感、荣誉感和获得感；鼓励新一代的青年回到乡村务农创业，为新型职业农民的队伍建设贡献一份力量。