政府采购政策功能效果评价指标的构建

●章 辉

党的十九大报告作出“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”的重大判断，并提出“全面实施绩效管理”的要求。2017年中央经济工作会议进一步指出，“推动高质量发展是当前和今后一个时期确定发展思路、制定经济政策、实施宏观调控的根本要求”，必须加快形成包括指标体系、绩效评价在内的一系列推动高质量发展的有效措施。笔者认为，作为现代财政制度重要组成部分的政府采购制度，从推动高质量发展的宏观视角来思考政府采购政策功能的优化，是经济发展新阶段所赋予的新使命。然而，政府采购政策功能优化的决策依据又是建立在对其功能效果作出科学、客观评价的基础之上，且政府采购政策功能效果评价首先需要构建科学的评价指标。鉴于此，本文集中讨论如何构建政府采购政策功能效果的评价指标，从而为政府采购政策功能效果评价提供实施途径，进而可以为服务推动高质量发展的政府采购政策功能如何优化提供启示。

一、政府采购政策功能效果评价指标设计思路

（一）指标框架要体现政策评价的特点和要求

作为政策评价，评价指标应是由政策投入、政策执行、政策产出、政策效果以及政策持续等“版块”构成的具有因果关系的结构体系。

如图1所示，作为政策评价的五个基本“版块”，每一“版块”均具有不同的评价指向。具体而言，政策投入“版块”指向政策的制定、完善和细化，以及配套政策的出台，体现了作为公共产品属性的政策供给情况；政策执行“版块”指向政策的实施过程，涉及政策的落实、推进和保障，属于政策落地后的过程管理，资源配置效率和X效率①的高低在这一过程会影响后续的产出；政策产出“版块”指向政策效率，政策效率的衡量可以是政策目标的数量结果，也可以是每一产出的单位成本；政策效果“版块”指向政策产出的质量，反映政策投入是否有效，政策实施是否必要，政策产出是否达到既定目标；政策持续“版块”则基于政策效果，反思政策出台及实施的价值，以及政策是否需要持续或退出。如果政策有持续的价值，还可以基于前面四个“版块”的综合评价，提出政策的完善建议。

尽管评价“版块”各有指向侧重，但“版块”之间又具有前后相依的逻辑关系。这种逻辑关系主要体现在：政策执行是以政策投入为前提和基础；政策投入的规章制度又是政策执行的依据，也是政策功能效果评价指标评判的依据；政策投入和政策执行的共同作用，才可能有政策产出。另一方面，政策投入和政策执行也可能没有产出，所以说，“良好的管理本身并不是目的”；政策产出是政策效果的必要条件，但不是充分条件。换句话说，政策有产出，未必有效果，甚至可以说“如果没有取得理想的效果，那么完整的执行程序只是浪费时间和金钱而已”；但政策有效果，则必定以产出为前提；政策持续则是基于政策效果评价后的反思，如果政策需要持续，则要进一步考虑：政策是否有完善的必要（政策制定）；过程管理是否有效（政策执行）；政策产出是否体现效率；政策效果是否可以进一步提升。

图1 政府采购政策功能效果评价“版块”

当然，以上五个“版块”只是说明基于政策评价所具有的特点和基本要求而需具备的构成要件，至于如何将不同“版块”的指向内容具体化，则需要对不同“版块”设计出具体的评价指标。

（二）指标设计需要反映指标框架的内在关联并指向政策效果

借鉴新公共管理理论，政府采购政策功能效果评价指标可以分为经济性指标、效率性指标、有效性指标和公平性指标。

图2 评价“版块”与指标属性的逻辑关系

如图2所示，经济性指标用来考察政策从投入到执行的机会成本，包括政策投入的必要性、可行性、时效性和完备性等。效率性指标用来考察政策投入、政策执行后的产出情况，也可以简单理解为政策投入与产出的相关性考察。但政策产出绝不仅仅是政策投入的结果，还有赖于政策协调和配合，乃至政策执行主体的主观能动性。因此，政策产出是政策本身、政策配置效率和X效率的“复合函数”。有效性指标用来考察政策计划目标或效果的实现程度，显然，政策计划目标或效果的基础是政策计划数量的实现，也就是政策产出目标的实现，而政策产出又是政策投入和政策执行的结果。因此，图2中，有效性指标体现了政策投入、政策执行到政策产出，再到政策效果的重重逻辑递进关系。公平性指标用来考察政策结果的公平程度。从公平性指标与评价“版块”度量的逻辑关系来说，其在整个指标体系构成中与有效性指标的逻辑关系地位是一致的，但考察的重点却不一样。因为有效性指标并不能反映政策效果实现中的结果公平问题。比如说，利用政府采购促进中小企业发展，有效性指标可以反映有多少中小企业由于该项政策而获得了支持，对这些企业产生了哪些有益的效果；但在中小企业内部，不同中小企业政策受益的公平性却不能得到反映；由于对中小企业实施的政府采购优惠政策，对其他企业又是否产生了公平性问题，也同样在有效性指标中得不到反映。

从经济性指标、效率性指标、有效性指标、公平性指标与评价“版块”的对应视角考察，尽管侧重点不同，但又因为内在的逻辑关系，最终都指向了政策效果。如果从政策实施的单个周期看，政策投入、政策执行、政策产出和政策效果已构成了一个完整的政策评价客体系统。但是，很多政策并不是一次性的，而是有持续性，这就需要有政策持续“版块”。政策持续的判断是需要综合经济性指标、效率性指标、有效性指标和公平性指标的评价结果而做出，实际上基于本轮政策效果的评价结果，而对下一轮政策投入、政策实施、政策效率和政策效果给出合理化建议。另一方面，政策性评价中包括政策持续这一评价“版块”，也体现了政策评价与单个项目评价的不同。因为单个项目的效果评价，只需要回答项目产生预期结果的程度；而政策效果评价还需要回答政策决策的合理性。奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书中对此作了一个很形象的说明：以清扫街道为例，如果是项目效果评价，则是关注市民对街道清洁的满意程度；如果是政策效果评价，则要询问市民，他们希望把公共资金花在保持街道整洁上面，还是花在他们赞成的其他方面，如建造道路或重新铺路之类。

（三）评价指标要做到全面性和可操作性的统一

评价指标首先要具有全面性。这就要求指标体系尽可能地全面覆盖政策的所有指向，能反映政策的方方面面。就政府采购政策功能而言，包括调控功能、效率功能、协调功能和规范功能四个方面。因此，从指标设计的系统性考虑，政府采购政策功能效果评价指标应是四个方面功能评价指标的综合。评价指标还要具有可操作性。这就要求指标数据具有可获得性，要求能够通过资料查阅、问卷调查、访谈等方式采集到指标数据。指标要尽可能量化，避免评价时的主观随意性。

评价指标设计的全面性和可操作性，既具有统一性，也具有矛盾性。一方面，指标设计只有做到全面性，才能具有评价的可操作性。否则，评价的价值和意义无法体现；另一方面，指标设计的全面性，必然会影响部分指标的可操作性，有些指标虽然有必要，也很有价值，但无法获得相关数据。

对于指标设计全面性和可操作性的矛盾，笔者认为，指标全面性的要求是基础，但指标的可操作性是评价工作的保障。不能因为一味地追求全面性，而使得评价工作难以进行下去，这就是得不偿失。可行的办法是：一是寻求替代指标。在经济学上，我们通常说，最优永远无法实现，我们只能追求次优。替代指标就是一种次优的选择，也是评价工作灵活性的体现；二是对于部分既不可或缺又不能找到替代的指标，可以保留在指标体系中，在评价时，暂时对该指标不予评判，等将来条件成熟时，在政策后续评价中再对该类指标实施评判。这样，既保证了关键指标的存在性，又不影响评价工作的开展；三是对于部分指标需要大胆地放弃。这类指标的重要性比上面所说的保留不评的指标要低，但评价数据的获取却完全不可能。

二、政府采购政策功能效果评价指标的选择及构成

政府采购政策功能效果评价指标的选择和构成，是指标框架的填充和细化，并最终构成一个可以操作的评价指标体系（见表1）。

（一）政策投入类指标的选择及构成

政策投入反映的是政策的制定和出台，从制度上为政策执行提供保障。在政策评价中，政策投入类指标主要是考察政策的有和无。

政府采购政策投入的内容包括主体政策和配套政策。政府采购主体政策是政府采购执行的关键依据，涉及政府采购法及其实施条例、促进政府采购政策功能的规章、政府采购当事人的行为规范等。政府采购配套政策则是保障各项政策顺利实施的辅助制度，主要包括政府采购预算和政府采购资金支付两个方面，分别从采购预算和采购资金支付规范两方面为政府采购执行提供保障。

因此，政府采购政策功能效果评价指标体系中，政策投入类指标由主体政策及其细化、配套政策投入两个二级指标构成。其中：主体政策及其细化指标又进一步细分为政府采购法律及其条例、政府采购当事人行为规范、促进政府采购政策功能的规章三个三级指标；配套政策投入指标则由预算编制配套政策和政府采购资金支付配套政策两个三级指标进一步细化考察。

（二）政策执行类指标的选择及构成

政策执行是政策的具体实施，反映的是政策从制度到实践的转化，或者说是政策要求的“落地”。从政府采购政策的执行看，主要指向政府采购政策执行的保障机制、政府采购执行的流程规范和政府采购政策功能导向的彰显三个方面。

政府采购政策执行的保障机制为政府采购实务有效开展提供了工作环境或工作要求，主要包括管采分离、应采尽采、集采机构监督考核、投诉处理四个方面。管采分离要求政府采购监督管理与操作执行相分离，从而确保财政部门监督管理职责的落实和集中采购机构独立操作运行。应采尽采体现了依法采购，既要杜绝规避政府采购的行为，又要稳步扩大政府采购的范围。从政府采购政策功能效果体现视角来说，应采尽采是从政府采购规模上促进了政府采购功能的实现。作为承担集中采购任务的专门机构，集中采购机构执行政府采购的法律、行政法规和规章的情况、采购范围、采购方式和采购程序的执行情况、集中采购机构内部管理、集中采购机构从业人员的职业素质和专业技能、集中采购机构的服务质量、集中采购机构及其从业人员的廉洁自律等，都会影响政府采购政策功能的实现程度。在政府采购政策执行过程中，规范政府采购供应商投诉及财政部门受理投诉的行为，则可以从机制上保护政府采购当事人合法权益，维护政府采购秩序，保障政府采购的规范运行，促进政府采购政策功能的实现。因此，从保障机制方面考察政府采购政策的执行，选择了管采分离、应采尽采、集采机构监督考核、投诉处理四个指标。其中：集采机构监督考核又进一步细化为考核结果公开、考核内容和考核方式三个下级指标；投诉处理则是通过投诉渠道和程序及结果处理两个下级指标来具体考察。

从政府采购流程的视角，可以将政府采购执行过程分解为采购前、采购中和采购后三个不同的阶段。由于每一阶段政府采购执行的对象和侧重点不同，因此，政府采购执行流程不同阶段所规范的内容也应有差异。

采购前规范的重点就是采购预算的编制。同时，合理编制政府采购预算也是采购中和采购后规范和修正政府采购执行的一个重要依据。采购中的规范主要是针对采购周期长、逆向选择、串谋与勾结，涉及政府采购的方式选择风险、寻租风险与委托－代理风险。采购后的规范主要针对采购对象交付不及时、供应商售后服务差、采购信息反馈不灵，具体措施则是通过构建签约供应商的跟踪信用评价体系与完善政府采购的信息反馈制度。

根据政府采购执行不同阶段规范重点的差异，政府采购执行流程规范的考察指标相应设置为：预算约束、采购实施和验收评价三个指标，分别对应采购前、采购中和采购后三个不同的采购阶段。其中，采购实施的考察又分别从信息公开、采购方式和采购评审三个方面具体化；验收评价的考察则细化为验收管理和绩效评价两个指标。

政府采购政策功能实现的途径因功能内容不同而有区别。具体而言：政府采购政策功能中的效率功能和规范功能的实现途径本身就融入政府采购实践的方方面面，这类功能通过政府采购制度完善、机制优化、采购方法方式科学设计、过程监控、结果考核就能得到促进。因此，效率功能和规范功能的考察，也就可以通过政府采购政策执行的保障机制、政府采购执行的流程规范来予以反映。而政府采购政策功能中的调控功能和协调功能，却需要有专门的政策导向，才能使得这类特定的功能得以实现。因此，政府采购政策功能导向考察指标的设置就集中于反映调控功能和协调功能，分别从促进自主创新、促进中小企业发展、节能产品优先采购、环境标志产品采购和进口产品审核管理等五个指标来考察，各指标又分别下设具体指标（详见表1）。

（三）政策产出类指标的选择及构成

政策产出是政策效果实现的必要条件，另一方面，政策产出又是政策投入与政策执行的结果。因此，政策产出可以分别从政策保障与流程规范产出和政策导向产出两方面考察。

政策保障与流程规范产出反映因政府采购政策实施中的规范和有效推进对促进政府采购规模增长、政府采购预算执行、政府采购中当事人权益保障等方面的结果。因此，衡量政府采购政策保障与流程规范产出的指标设置为：政府采购规模增长率、政府采购支出占财政支出的比重、政府采购规模占GDP的比重、政府采购计划执行率和政府采购投诉处置率5个指标。

政策导向产出反映政府采购政策功能中具有特定导向性功能政策的执行结果，这种具有特定导向性的功能不可能通过政府采购流程规范和规模扩大而自动实现。结合《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）实施以来的政府采购导向性政策的实施内容，设置中小企业合同授予占政府采购规模的比重、节能产品采购占同类产品的比重、环境标志产品采购占同类产品的比重和进口产品政府采购增长率等4个政策导向产出的考察指标，分别衡量政府采购在促进中小企业发展、优先采购节能产品、保护环境和促进民族产业发展等方面的政策功能产出。

（四）政策效果类指标的选择及构成

政府采购政策功能包括规范功能、效率功能、调控功能和协调功能四个方面。相应地，政府采购政策功能效果的考察也就从这四个方面设置指标。

政府采购的规范功能主要体现在规范政府行为、促进廉政建设和规范市场体系三个方面，因此，对政府采购政策规范功能考察指标设置为：政府集中采购比重、政府采购公开招标比重、政府采购资金财政直接支付比重和政府采购领域重大违规、违法案件发生率。指标选择的依据是：一是集中采购更有利于发挥政府采购的规模效益、也能够较好体现政府采购公开、透明的原则，便于监控。二是公开招标方式无论是在透明度上，还是在程序上，都是最富有竞争力的，也最能体现公开、公正和公平的原则。三是政府采购资金直接支付有利于财政资金的过程监控，保障资金的安全和支付时效。四是政府采购领域的违规违法案件发生率可以从反面反映政府采购执行规范情况。

政府采购的效率功能就是要提高政府采购资金的使用效益，这也是我国《政府采购法》的立法宗旨之一。通常用来刻画政府采购资金使用效率的指标是政府采购资金节约率，而将政府采购支出弹性作为考察政府采购效率功能的补充指标，则是因为政府采购效率离不开财政支出中政府采购支出的增长趋势，离开规模谈效率，其效率本身的价值不大。

政府采购的调控功能是通过政府采购的合同授予、规模调整、对象取舍等方式，达到既定的宏观调控目标。我国政府采购的调控功能主要体现在：增加就业、稳定物价、维护社会公共利益、扶持中小企业、促进民族经济和激励自主创新等。因此，在考察指标设置上，主要选择了新增就业的政府采购支出弹性、服务类政府采购规模变动弹性、政府采购扶持中小企业效果和政府采购对物价稳定的促进等指标。

政府采购的协调功能是通过调整采购对象的范围、规模以及供应商的准入制度来实现，因此，主要从政府采购范围结构的变动、政府采购区域经济发展协调效果、公共机构节能情况和政府采购环境保护功能效果等方面具体考察政府采购协调功能效果。

（五）政策持续类指标的选择及构成

政府采购政策功能的持续性，依赖于两个方面：一是客观方面，是指政府采购政策设计能否满足政策持续的客观需要。包括政府采购政策之间的协调和政府采购政策的未来规划及其完善，体现为政策本身的生命力；二是主观方面，是指政府采购当事人的认知。所有政策都需要当事人来执行，当事人主观能动性的差异，会表现在政策实施效果的差异上，甚至会由于当事人对政策的不理解、不认同，而导致政策执行过程中的走样和形式主义。因此，对政府采购政策功能持续性的考察指标就分别从政府采购政策设计和政府采购当事人的认知两方面来设置。

表1 政府采购政策功能效果评价指标体系

三、政府采购政策功能效果评价指标的权重及赋值

政府采购政策功能效果评价指标体系中，一级指标权重分配比例的原则基于以下几个方面：一是突出效果导向。政府采购政策功能效果是否实现，是政府采购政策功能评价的归宿，也是反思政策投入、政策执行和政策产出的依据和参照，是政策持续判断的基础。二是体现政策产出是政策效果的基础。政策产出是政策效果的必要条件，前文已分析。另一方面，政策产出不一定同时伴随政策效果，有些政策效果的体现可能需要经过很长时间，这就是政策产出的效果时滞，但不能因为暂时没看到政策效果，而否定政策产出的必要性。三是强调政策执行作为政策投入与政策产出的桥梁作用。政策执行不仅是政策的机械操作，更受政策执行主体的主观能动性影响。因此，即使是完美的政策投入，如果政策执行主体出现消极对待、政策理解偏差等，都可能降低政策投入的产出和效果的水平，更何况还可能存在政策被束之高阁的问题。四是兼顾政策既定的考量与政策优化的可能。政策投入是政策法规的制定和出台，具有客观性。在政策评价期间，政策规章是既定的。从某种意义上说，政策效果评价就是对既定政策执行以及由此而带来的产出与政策目标实现的衡量。同时，政策效果评价又不同于计划实施效果的评价，政策效果评价需要反问政策是否必要、是否合理、是否可行、是否需要退出或持续，而这些在计划实施效果评价中是不需要涉及的。

按照以上原则，政府采购政策功能效果评价指标体系中一级指标权重分配如下：政策投入占权重的12%；政策执行占权重的21%；政策产出占权重的27%；政策效果占权重的30%；政策持续占权重的10%。评价指标体系中二级及下属级指标设置明细、权重分配与指标赋值详见表1。

四、小结

构建政府采购政策功能效果的评价指标，可以为评价政府采购政策功能效果提供实施途径，进而为服务推动高质量发展的政府采购政策优化提供启示。

政府采购政策功能效果评价指标设计应遵循三个方面的思路：指标框架要体现政策评价的特点和要求、指标设计需要反映指标框架的内在关联并指向政策效果、评价指标要做到全面性和可操作性的统一。政府采购政策功能效果评价指标体系由投入类指标、执行类指标、产出类指标、效果类指标和持续类指标组成。投入类指标由主体政策及其细化、配套政策投入两个二级指标构成。执行类指标可以从政府采购政策执行的保障机制、政府采购执行的流程规范、政府采购政策功能导向的彰显三个方面设置。产出类指标可以分别从政策保障与流程规范产出和政策导向产出两方面设置。效果类指标则是从规范功能效果、效率功能效果、调控功能效果和协调功能效果四个方面设置。持续类指标可以从政府采购政策设计和政府采购当事人的认知两方面来设置。■

注释：

①X效率理论由莱宾斯坦（Harvey Leibenstein）在20世纪60年代创立。在新古典经济学的视野中，效率的指向是配置效率。实际上，个人目标与团体目标存在不一致，个人也并不总是努力工作，这就表明存在与配置效率不同的效率问题，即X效率。