国有金融资本管理：如何建立健全“四梁八柱”？

话题嘉宾

温宁：高级会计师，财政部驻安徽省财政监察专员办事处党组成员、副监察专员，长期在一线从事财政金融监管工作，拥有丰富财政金融理论基础和实践经验

林江：中山大学岭南学院经济学系教授、博士生导师，中山大学港澳珠江三角洲研究中心副主任，兼任中国财政学会理事、海峡两岸关系研究中心兼职研究员、广东省财政学会副会长等职，研究领域是财政理论与政策、区域经济与金融

刘发跃：高级经济师，某金融机构高级研究员，金融学博士后，研究方向为金融研究和信托研究

主持人

王光俊：《财政监督》杂志编辑

背景材料：

近日，中共中央、国务院印发《关于完善国有金融资本管理的指导意见》（以下简称《意见》），对完善国有金融资本管理作出了顶层设计和重大部署。

《意见》提出完善国有金融资本管理的主要目标是，建立健全国有金融资本管理的“四梁八柱”，优化国有金融资本战略布局，理顺国有金融资本管理体制，增强国有金融机构活力与控制力，促进国有金融资本保值增值，更好地实现服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革三大基本任务。

《意见》坚持问题导向和目标导向，聚焦制约国有金融资本管理的问题和障碍，提出了具体政策措施：一是完善国有金融资本管理体制。首次明确国务院、地方政府分别授权财政部、地方财政部门履行国有金融资本出资人职责。二是优化国有金融资本配置格局。适应经济发展需要，有进有退、有所为有所不为，合理调整国有金融资本在银行、保险、证券等行业的比重。三是优化国有金融资本管理制度。包括健全落实国有金融资本基础管理制度、经营预算管理制度、经营绩效考核制度等，加强金融机构和金融管理部门财政财务监管，维护国有金融资本权益。四是促进国有金融机构持续健康经营。推动国有金融机构回归本源、专注主业。五是加强党对国有金融机构的领导。六是协同推进强化落实。

财政部负责人表示，下一步将牵头明确落实《意见》的施工图、时间表和责任单位。

我国国有金融资本在金融体系中居于主导地位，近年来规模稳步增长，实力日益壮大。与此同时，管理中的职责分散、权责不明、授权不清、布局不优等问题也日益突出，国有金融资本配置效率亟待提高，法治建设亟待加强。我国国有金融资本管理现状如何？由财政部门履行国有金融资本出资人职责有何意义？如何优化国有金融资本配置格局？如何厘清各监管主体的权责边界？本期监督沙龙聚焦国有金融资本管理，围绕相关话题展开探讨。

财政部门集中统一履行国有金融资本出资人职责

主持人：当前我国国有金融资本在实际运行中，存在着多个管理主体：中央层面有财政部、汇金公司、中组部和一行两会等从不同的角度参与国有金融资本管理；地方层面有财政、国资委、金融办、投资运营公司等部门和单位不同程度地参与本级国有金融资本管理，从而形成“谁都行使管理权力，谁都不完全承担管理责任”的局面。造成这种格局的原因是什么？“多龙治水”背景下国有金融资本管理现状如何？

温宁：目前这种“多龙治水”格局是国有金融资本管理历史沿袭并在改革中不断演进的结果，我们应当理性看待和接受。应该说，改革开放四十年来，我们国有金融资本管理成效还是十分显著的，《意见》的出台旨在进一步完善国有金融资本管理体制，优化国有金融资本配置格局，更好地实现服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革三大基本任务。

从中央层面看，财政部以 “管资本”为主，从产权登记、评估、转让等基础管理，到保值增值、绩效评价、薪酬管理、经营预算、通过派出股权董事行使出资人权力等各方面，基本形成比较系统全面的国有金融资本管理体系。汇金公司具有双重身份，一方面作为被国务院授权的国有金融资本出资人，以出资额为限代表国家依法对国有重点金融企业行使出资人权利和履行出资人义务；另一方面，汇金公司作为财政部的 “孙公司”，两者具有一定的协同性。“一行两会”通过“管风险、管法人、管准入”，实现合规和审慎监管的要求。中组部任命金融类中央企业的管理者，即掌握一定的人事权，另外“两会”还负责金融机构高级管理人员的任职资格审核，实际上也掌握了一定的人事管理权限。地方层面可能要复杂一点，各地各级政府对国有金融资本管理缺少统一模式，财政部门、国资委、金融办（金融管理局）等部门都可能不同程度地参与本级国有金融资本相关管理工作，不过地方国有金融机构的人事任免权通常由地方政府掌握。

林江：造成这种格局的原因是：包括国有金融资本在内的国有资本既然属于国家所有，理论上需要由政府部门履行出资人的责任，主要是监管和保值增值，否则就会出现监管缺位的问题。作为国务院的下属机构，国资委担当一定的角色是可以理解的，因为其设立的目的就是代表国务院履行对国有资本的监管责任，但是由于国有金融资本是比较特殊的国有资本，有一定的专业性，故需要财政、金融办和投资运营公司等部门的参与，理论上说，这些部门都是从某一个层面介入管理，例如财政部门是从财政监督的角度介入管理，金融办则是从国有金融资本所在的项目与地方政府的其他部门协调沟通的角度介入管理，投资运营公司则是作为项目的承担者的身份出现。不同的部门（企业）按照其自身的逻辑介入本级国有金融资本的管理，但是却并不承担最终的管理责任，换言之，任何的部门和机构都不会对国有金融资本的保值增值负有最终责任。

“多龙治水”背景下国有金融资本的管理现状不太令人满意。主要表现为：决策效率比较低。由于政出多门，国有金融资本的管理者要么无所适从，要么刻意在不同的部门政策之间游走，如果出现经营管理问题则引发部门之间互相推诿，自身试图免责。此外，国有本级金融机构和资产由于分属不同部门监管，地方政府也难以整合这些国有金融资产，出于对国有商业金融机构的尊重，也不能对这些机构发号施令，最多只能通过金融办加以协商，但是遵从属地管理原则，其监管成效差强人意也就不会让人感到惊讶。

刘发跃：“多龙治水”背景下中央和地方都在进行着本级的国有金融资本管理，从中央层面看，财政部主管资本，在基础管理、保值增值、绩效评价等方面不断完善制度，形成了较为系统的国有资本管理体系。汇金公司协调履行着国有资本出资人和中投公司子公司的双重职责。中国人民银行负责统筹编制全国金融统计数据，参与重大金融并购活动的绩效评估，维护国家金融安全，提出政策建议。一行两会基于审慎监管的要求履行“管风险、管法人，管准入”职责。中组部和原银监会、保监会、证监会掌握一定的金融类央企管理者的人事权。从地方层面看，地方各部门和单位不同程度地参与着国有金融资本管理，缺乏统一的地方国有金融资本管理模式，部分地方财政部门对履行出资人职责尚处于观望状态。

从宏观经济背景来看，目前经济中杠杆率偏高，尤其集中在地方政府、房地产和国有企业。财政方面的预算软约束导致了地方政府债务迅速提高，加大了系统性金融风险。货币政策方面，由于实体经济不振，资金流向中小企业的渠道不畅，政策腾挪空间已经变小，去杠杆还是保增长成了两难选择。财政政策和货币政策间的协调性已经引发各方关注。

金融机构在金融杠杆率方面承担重要角色，同时，国有资本又构成了金融机构的主体。因此在政策协调性上，国有金融资本的管理无疑成为一个抓手。一方面财政部作为出资人，有一定的监督管理职责，另一方面央行和监管部门对于金融机构也具有监督职责。因此理顺国有金融资本管理方式，就成了金融稳定发展的一个突破口。

大家应该记得，半个月之前，央行与财政部之间发生的“互怼”事件。面对高杠杆的困境，央行官员罕见地批评财政部，认为积极的财政政策不是真积极。并认为财政部要履行出资人职能，就需要充实资本金，并且提高金融机构治理水平。而出资人之争与此次《意见》的内容密切相关。财政部则进行了相应的回应。进一步，7月26日，财政部官方网站发布了《关于贯彻落实〈中共中央国务院关于完善国有金融资本管理的指导意见〉的通知》。通知中提出要加强财政对金融机构的控制，出资人应该行使更大的权利。因此，此次央行与财政部的交锋实际上反映了目前九龙治水的困境，下一步随着《意见》逐步实施，有望改变。

主持人：《意见》首次明确，按照权责匹配、权责对等、权责统一的原则，各级财政部门根据本级政府授权，集中统一履行国有金融资本出资人职责。此举有何意义？《意见》还明确以管资本为主加强资产管理。这释放了哪些信号？

温宁：正如财政部负责人就学习贯彻《中共中央 国务院关于完善国有金融资本管理的指导意见》答记者问时提到，加强国有金融资本集中统一管理，明确由财政部门履行国有金融资本出资人职责，是坚持问题导向，实现国家财权统一，维护国家金融安全的战略选择，可有效解决由于管理职责分散造成的国有金融资本整体战略布局缺乏、激励约束机制难以健全等问题。加强国有金融资本统一管理，是贯彻落实党的十九大和全国金融工作会议精神的重要改革举措，是理顺管理体制机制，提升管理效能的重要体制机制保障，有利于明确理顺部门管理责任，更好促进国有金融资本保值增值、提高竞争力和放大国有金融资本功能，保障实现国家战略目标。

《意见》明确以管资本为主加强资产管理，意味着国有资产改革又向前推进了一步，是将国有金融资本管理由原来的行政化管理向市场化管理转变，是在政企分开的基础上实现政资分开。《意见》指出，要遵循实质重于形式的原则，以公司治理为基础，以产权监管为手段，对国有金融机构股权出资实施资本穿透管理，防止出现内部人控制，这主要是解决管理基础问题；同时，要按照市场经济理念，积极发挥国有金融资本投资、运营公司作用，着力创新管理方式和手段，不断完善激励约束机制，提高国有金融资本管理的科学性、有效性，这主要是解决管理理念的问题。此举释放的信号很明确，就是要推动国有金融资本管理逐步从 “行政化”方式向“市场化”方式转变，更加注重和强调“管资本”。

林江：我认为《意见》的提出，意义深远：（1）财政部门作为出资人，依法履行对国有金融资本的监管职责；（2）本级财政部门监管本级的国有金融资本，由于其对当地的经济、金融情况比较了解，对于不同种类的国有金融资本的经营情况也是了如指掌的，在得到充分授权后，其监管的落脚点会选择得比较合适，目的在于让不同种类的国有金融资本能够在属地管理原则的基础上接受一个履行国有资本出资人的财政部门的监管，避免不必要的监管职责上的重叠和误解；（3）财政部门作为国有资本出资人，其关心的是资产的保值和增值，而并非具体的金融业务，国有金融机构应该可以接受；（4）有助于推动新时代金融和财政的合作。财政政策与金融政策是国家实施宏观调控的重要手段，通过以管资本为主的方式加强资产管理，是有利于财政政策与金融政策的有效对接的，从而提升宏观调控的成效。

刘发跃：实际上，在十八届三中全会上就已经提出了以管资本为主的加强国有资产监管。从以往的管资产到管资本意义重大。以往管资产更侧重于存量资产的监管，而资本是能带来剩余价值的价值，因此资本有增值的需求。管资本为主后，管理的标的不再局限于具体的产品形态，而是以资本为抓手管理各种形态的资产。同时，《意见》也提出了分类管理，除了政策性金融机构外，大部分金融机构是市场竞争类企业。以资本为考核更有利于金融机构在市场中参与竞争，并实现国有金融资本的保值增值。

主持人：目前我国国有金融资本较大程度上存在于银行业。《意见》提出，优化国有金融资本配置格局。统筹规划国有金融资本战略布局，适应经济发展需要，有进有退、有所为有所不为，合理调整国有金融资本在银行、保险、证券等行业的比重，提高资本配置效率，实现战略性、安全性、效益性目标的统一。既要减少对国有金融资本的过度占用，又要确保国有金融资本在金融领域保持必要的控制力。您对此作何解读？您对国有金融资本的优化配置有何推进建议？

温宁：我认为这是国有金融资本配置国家战略目标和市场经营目标相权衡的结果。从维护金融安全的国家战略目标出发，要确保国有金融资本在金融领域保持必要的控制力，如《意见》提出“对于开发性和政策性金融机构，保持国有独资或全资的性质。对于涉及国家金融安全、外溢性强的金融基础设施类机构，保持国家绝对控制力。对于在行业中具有重要影响的国有金融机构，保持国有金融资本控制力和主导作用”。从国有金融资本市场经营目标出发，又要减少对国有金融资本的过度占用，如《意见》提出“对于处于竞争领域的其他国有金融机构，积极引入各类资本，国有金融资本可以绝对控股、相对控股，也可以参股。继续按照市场化原则，稳妥推进国有金融机构混合所有制改革”。总之，国有金融资本配置要以维护国家金融安全为基本原则，同时按照市场化原则加强国有金融资本管理，统筹规划国有金融资本战略布局，有进有退、有所为有所不为，实现战略性、安全性、效益性目标的统一。

对于推进国有金融资本优化配置，我认为下一步可考虑成立多个国有金融资本运营平台，根据《意见》提出的四类金融机构实施分类管理，在政企分开的基础上实施政资分开。

林江：《意见》对国有金融资本的配置和优化格局的形成提出了很高的要求，这对于财政部门乃至地方政府而言是一大挑战。在我看来，逐步实现国有金融资本的多样化是非常有必要的，事实上，银行与保险本来就是关系密切的，保险功能的存在，可以在一定程度上对冲银行的借贷风险和资产管理风险，此外，国有金融资本在证券行业的合理布局，也可以在一定程度上提高社会的直接融资的比重，减少银行间接融资的比例，从而一定程度上弱化我国系统性的金融风险。另外，国有金融资本在租赁、信托等领域的拓展也是很有必要的，都有助于国有金融资本得以有效管控金融风险，提升国有金融资本的安全性、战略性和效益性目标的可及性。当然，要实现《意见》所说的战略性、安全性、效益性目标的统一是非常不容易的，譬如说安全性和效益性如何统一？如果国有金融资本过度强调安全性，就一定程度上要牺牲效益性的目标；如果强调的是战略性，那么就不一定能够注重国有金融资本在短期内的盈利，而是注重国有金融资本在空间上的布局，往往要把短期内的盈利性目标放在不太显著的位置。因此，我认为要贯彻落实《意见》的精神，不是仅仅停留在文字上的理解，更重要的是把战略性、安全性和效益性目标的统一放在具体的一个城市、一个地区的国有金融资本的运营上，而且还要区分性质不同、形态不同的国有金融资本，并赋予不同的实施重点。

刘发跃：国有金融资本的优化配置与提高直接融资比重有一定关系。十九大报告指出，要把发展直接融资放在重要位置。按照估算，2050年GDP将达到450万亿，证券市场市值将达到450-675万亿。因此，银行等以间接融资为主的金融机构在整个金融板块中的比例势必降低。而适当减少国有金融资本在银行业的布局，增加券商等直接融资机构比重也是应有之义。总之，此次国有金融资本的优化配置，一方面是总量上的优化，另一方面是结构上的优化。

厘清权责边界，建立健全国有资本管理的“四梁八柱”

主持人：《意见》强调，推动国有金融机构回归本源、专注主业。严禁国有金融企业凭借资金优势控制非金融企业，同时严格限制和规范非金融企业投资参股国有金融企业，参股资金必须使用自有资金。对金融企业和非金融企业国有资本实施独立、分开管理，在这两类企业之间建立“防火墙”机制。我国当前产融结合发展形势如何？《意见》为什么要求对金融企业和非金融企业国有资本实施独立、分开管理，并在这两类企业之间建立“防火墙”机制？

温宁：产融结合，即产业资本和金融资本相结合的关系，是两者以股权关系为纽带，通过参股、控股和人事参与等方式进行的内在结合或融合。由于我国银行业 （资本）相较于产业资本发展滞后、效率较低，并且受制于政策限制 （我国政策规定银行业不能投资实业），因此，我国产融结合主要是产业集团向金融行业投资，即“产业投资金融”。最初主要以管理规范的中央企业向金融业投资，由于其自身资金实力雄厚、内部管理规范、风险控制能力较强，有效促进了产融结合；近年来随着实体经济发展放缓、互联网金融快速兴起，很多中小民营企业、部分地方国有非金融企业也不断向金融业“进军”，但这些企业由于风险抵御和控制能力较弱，容易滋生金融风险。

《意见》要求对金融企业和非金融企业国有资本实施独立、分开管理，并在这两类企业之间建立“防火墙”机制，主要是基于防范化解金融风险的考量，控制金融风险传导至实体经济。目前，一些地方将金融企业与非金融企业国有资本集中统一监管，缺乏有效的风险隔离机制，导致产融无序结合、资金脱实向虚。有的企业通过关联交易等方式在金融性公司和非金融性公司之间进行市场投机，滋生金融风险。同时，分开监管也有利于限制部分地方国有金融企业盲目扩张、违规经营。

林江：当前我国产融结合的形势还是比较严峻的，主要体现为金融企业有去实就虚的倾向，越来越多的金融机构热衷于房地产行业的信贷和投资，但是对于与实体经济相关的借贷和投资则不甚了了。当然也有成功的案例，例如我国著名的家电企业青岛海尔就以产业投行的方式，把产品经营与资本运营有机对接起来，为我国实现产融结合树立了良好的榜样。《意见》要求对金融企业和非金融企业国有资本实施独立、分开管理，其目的在于防止去实就虚的倾向得不到应有的遏止，反过来，《意见》是希望通过相关的措施能够让国有金融机构回归本源，即为实体经济服务的初心得以实现。事实上，前段时间我国一些具有国有成分的保险公司以各种名目介入非金融企业的投资，包括收购海外酒店、娱乐企业、设计公司等，名为海外投资，其实是海外走资，长期下去势必影响我国经济金融系统的稳定，因此，《意见》的出台其实是叫停相关的国有金融企业控制非金融企业的做法，并通过在金融企业和非金融企业之间建立防火墙机制，就是要确保国有金融企业能够在支持实体经济的发展上起带头作用，做良好表率。

刘发跃：产融结合一般指产业资本与金融机构之间，通过相互参股、持股、控股等方式而进行的内在结合或融合。传统上产融结合是指产业资本向金融业渗透，即基于非金融类的中央企业向金融机构的渗透、布局以及发挥协同效应。国外最典型的是GE，而在国内中航、宝钢等大型央企在近年来也着力打造金融控股平台。同时也要注意到近年来，一些金融机构通过各种渠道不断介入资本市场，通过各种通道持有产业资本的股权。其产生的一个后果便是金融乱象不断出现，通过关联交易进行利益输送，监管难度加大，带来了一系列风险和隐患。

《意见》的实施也与近年来金控平台发展迅速有关。以明天系为例，突破了“两参或一控”限制，隐形控制了众多金融机构。助长资金脱实向虚，虚假注资或循环注资、滥用大股东权利等问题在一些民营金控集团身上时有出现。不仅是民营金控集团，其他的一些金控集团向金融业的扩张，也助长了脱实向虚，增加了杠杆，与目前服务实体经济、稳杠杆的基调不符。

正是基于这个背景，《意见》要求在产业资本和金融资金之间建立防火墙。国有企业在我国经济中占据重要地位，以国有资本管理为切入点，在两类资本之间建立防火墙，在当下的环境中非常重要。

目前，实体经济不振，实体企业尤其是中小企业融资成本高企，融资困难。金融作为经济中资金流动的中枢，是社会融资的主要供给者。但是目前融资中的一个突出问题就是资金难以流到最需要的实体领域，资金在体系内空转。产融结合一方面会导致风险在两个领域之间的相互蔓延，另一方面，也导致资金在体系内的循环，难以惠及外部，从而没有达到政策制定者的初衷。

主持人：《意见》出台后，财政部门作为履行国有金融资本出资人职责的机构，与承担重要的市场监管职责的金融监管部门在监管目标、作用机制等方面均有不同。如何厘清国有金融资本各监管主体的权责边界？对于强化各监管主体协同配合、形成监管合力您有何建议？

温宁：《意见》出台后，财政部门和其他金融监管部门的职责应当是更加明确了，财政部门作为履行国有金融资本出资人职责的机构，主要是代表出资人履行投资者职责，对国有金融机构行使内部监督职责，确保国有资本保值增值；而改革后形成的“一委一行两会”，作为金融监管机构，主要负责对各类所有制金融机构的外部监管，通过“管风险、管法人、管准入”，以实现合规和审慎监管的要求，守住不发生系统性金融风险的底线。

因此，财政部门与外部金融监管部门应加强信息沟通和业务协作，这里不仅包括中央层面的部际协作，而且包括地方层面的财政部驻地方专员办、省级财政部门以及“一行两会”的派出机构间的合作，可以通过信息抄送等形式将财政金融监管过程中掌握的相关数据信息和日常监督检查中查处的有关案例及成果相互传递，以形成监管合力，对国有金融机构的经营情况、内部管理情况进行穿透式监管，提升监管成效，共同防范财政金融风险。目前，财政部驻安徽专员办已进行有益的尝试，和地方“一行两会”均建立监管合作备忘录，在人才交流、监管合作、资源共享和定期会商方面形成了良好的沟通协调机制。

林江：我建议：（1）财政部门与金融监管部门要加强沟通和联系，在监管主体的权责边界上作出尽可能清晰的厘定，以防止三个和尚没水喝、互相推诿的情况发生。（2）财政部门履行国有金融资本出资人的职责，其关心的应该是资本运营的方向不会发生偏离、国有资本保值增值的初心得到贯彻落实，而不是国有金融资本具体的业务结构和操作的细节。（3）财政部门应该会同其他金融监管部门在构建国有金融资本的监管目标、作用机制上达成共识，并形成信息交换和危机应对的机制，包括监管风险的预警机制。例如近期人民币汇率的波动在何种程度上通过影响国有金融资本的表内项目的损益从而影响国有金融资本的表外项目的损益，进而形成系统性金融风险，其传导的过程是否清晰并在包括财政部门在内的监管部门的掌控范围之中，这些都是需要进一步厘清的问题。此外，如何确保财政部门与其他承担市场监管职责的金融监管部门形成的是合力？相关部门之间在应对金融监管风险的重大事件产生分歧时，该如何处理？是否存在一个由上一级政府部门裁决的机制？这些都是值得进一步探讨和思考的问题。

刘发跃：的确，各个监管主体之间非常有必要厘清责任。从过去实践来看，分业监管下形成的监管空白与监管套利一直存在，妨碍了金融业服务实体经济。因此，不仅要厘清国有金融资本监管主体的权责边界，与金融监管机构也有必要厘清边界。目前金融机构各自由人民银行、银保监会、证监会来监管，存在一定的监管套利和监管空白。资管新规的发布加强了监管协调，但是在分业监管下，可能仍然存在监管权责不清的情况。因此金融监管机构与财政部门之间一定要划分清楚。目前有以下建议：第一，加强部门间的沟通和协调。一方在制定制度时，应该积极与另一方沟通，并征求意见，尽量实现沟通和共享。第二，双方的功能互补，财政部门作为出资人更多的是履行股东的职责，例如重大事项决策权，而金融监管机构侧重对日常经营的监管。■