财政支出政策绩效分析框架及方法研究

●任晓辉

一、概念及思路梳理

《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45 号）提出，将绩效评价重点由项目支出拓展到部门整体支出和政策、制度、管理等方面。十九大提出“全面实施绩效管理”，进一步明确将包括财政政策支出在内的全部预算资金纳入绩效管理范畴。政策评价极大地丰富和拓展了财政绩效评价的范围，同时也在理论研究和实践操作中引申出相关概念上的交叉，因此在探讨具体方法论之前，有必要先厘清相关概念。

（一）公共政策、财政政策与财政支出政策

公共政策是对社会价值的权威性分配，其范畴十分广泛。作为对社会利益的权威性分配，公共政策是政府的行动准则，政府做什么或不做什么，往往基于某种政策而做出选择。社会资源可以由私人支配，也可能通过税收等方式让渡给政府支配，由政府在公共用途中进行分配。因此，从政策实施路径是否直接与预算资源配置相关，是否直接影响政府收入和支出，可将公共政策区分为财政政策和非财政政策。

财政政策是事关政府预算行为和公共预算资源配置的政策总称，是可供政府选择的一类重要公共政策工具。财政政策与政府预算密不可分。公共预算是政府对公众的共同偏好进行有目标选择的结果，几乎每一项政府决策都有预算意义。政府预算除了经常性的人员经费和公用经费外，每一项计划都代表政府的政策蓝图。政府预算就是国家机关用货币数字显示的政策白皮书。

广义的财政政策包括财政收入、财政支出和预算平衡政策。财政政策绩效评价涵盖对上述三类财政政策执行和结果的评价。其中，财政支出政策与预算资金使用密切相关，更能反映特定政策问题。本文结合现阶段预算绩效管理的实践发展和现实需求，拟聚焦研究包括公共工程开支、政府购买和财政补贴等在内的财政支出政策绩效评价分析方法。

（二）财政项目支出与财政支出政策

财政项目即财政专项资金，是指上级政府拨付本行政区域和本级政府安排的用于社会管理、公共事业发展、社会保障、经济建设等方面具有指定用途的资金，要求单独核算、专款专用。财政项目通常有清晰的支出目标、明确的主管部门和具体实施单位。绩效评价时段通常按项目周期或预算年度划分，主要回应项目绩效目标的实现程度。按照资金用途，财政项目又可分为不同类型，但并非所有的项目支出都有特定政策意图，例如业务类专项和大部分一次性项目。

财政支出政策则是为实现政府某项经济或社会战略，由若干不同类型财政支出构成的项目组合，政策决策通常涉及政治、法律程序和复杂的府际关系网络，政策执行需要若干部门和单位的共同协作。相对于单一项目而言，政策支出的目标更加多元，实施的时间跨度更长、资金规模、覆盖范围和社会影响更大，资金来源和利益相关方也更广泛。政策支出绩效评价的时段通常按政策周期划分，评价除要回应政策目标实现程度外，更加关注政策对目标群体需要的满足程度、资源配置的公平性等价值标准，以反思政策本身的合理性。政策规划落实通常分解为多个任务，以项目支出的具体形式开展。因此，虽然项目是政策的基础，但是政策评价和分析所使用的方式方法则更为复杂。

（三）政策评价和政策绩效评价分析

如图1所示，政策过程由问题认定、政策规划、政策合法化、政策执行、政策评估和政策终结等环节组成。政策评价是政策过程的一个环节，具体是指依据一定的价值标准和事实标准，通过一定的程序和步骤，对政策实施中的价值因素和事实因素进行分析，目的在于利用这些政策相关信息对政策结果和未来走向做出基本判断。

图1 政策过程与政策分析

政策分析则是一类技术方法，可分别应用在政策形成阶段、实施和评价阶段，主要包括两项活动：一是诊断，找出问题及原因；二是处方，提出解决问题的可行方案。各政策阶段的分析方法基本相同，但分析的重点不同。前期分析的重点是政策文本的科学性、政策必要性、可行性和可评估性；中期分析的重点是政策执行的完整性和实施过程的合理性；后期分析的重点则是绩效，即通过分析绩效评价信息，确定和测量期望绩效与当前绩效之间的差距，分析政策实施结果的有效性，为政策持续、调整或终结提供依据。

财政支出政策绩效评价会产生大量绩效信息。传统评价模式下，绩效分析主要局限于评价指标分析，难以有效回应财政、预算部门及人大等多元主体日益增长的信息需求。因此，政策支出政策绩效分析需跳出评价指标体系本身，基于经济学、管理学、统计学等相关学科的原理、方法和模型，对汇总分类后的相关信息进行多层次、多角度的对比、分析和挖掘，其本质是要揭示投入与产出、效果之间的逻辑关联，提供与政策价值相关的判断，进而深入剖析其成因，为优化政策和完善管理提供思路。

二、财政支出政策绩效分析的基本框架

如前所述，政府预算与公共政策实为“一体两面”，财政支出政策绩效分析与公共政策分析与评估应具有逻辑框架上的一致性。财政支出政策绩效评价和绩效分析既要满足政府预算管理的要求，也要内在地遵循政策分析与评估的一般逻辑，坚持“价值标准”和“事实标准”并重的原则。

（一）公共政策分析的一般框架

所谓评价，通常是指根据一定的标准对事物做出优劣判断，从一开始就存在价值判断和技术分析两个层面的分歧。现阶段，政策科学的成熟发展已为政策分析与评估提供了丰富的技术手段和多元价值导向。从政策科学的发展看，政策评价与分析先后有两条路径：一是价值评估，主要从政治公平、社会正义、政策回应性和适应性等价值观层面进行分析，重视政策厉害关系人内心感受的响应，强调建构论者的方法论；二是事实评估，主要分析政策结果与政策目标之间的对应关系，以验证政策的实际效果，表现为一系列实证与技术的结合。20世纪70年代，后行为主义和政治哲学的复苏使两条分析的技术路线走向统一，即坚持事实与价值的结合来分析和评价公共政策。因此，现阶段公共政策分析的完整框架包括基于客观事实的定量分析和基于价值标准的定性分析两个层面。

1、基于事实标准的定量分析。传统政策分析强调科学范式，坚持“价值中立”，认为政策评价应关注解释和预测，以区别于伦理和价值分析，这样有助于减少政策分歧。在这一理念指导下，政策分析对事实和价值进行了严格区分。评价倾向于事实层面的实证技术分析，过分依赖定量分析和客观标准，主张综合运用数学、经济学、统计学、运筹学等的模型、技术、方法，诸如多元回归分析、“成本-收益”分析、“投入-产出”分析、系统分析、模糊分析、实验及准实验分析等一系列实证主义分析技术，对政策进行定量分析。

2、基于价值标准的定性分析。从20世纪70年代开始，学者们意识到在政策评估中不首先搞清楚合理性、公正性、正当性和社会性等关键问题，其实质是价值理性的缺失，无异于本末倒置。实践中的政策评价往往只注重事实层面的实然分析，而忽视价值层面的应然分析，从而造成政策评估的重大偏差。合理的政策评价应该来自于事实分析与价值判断两个层面，事实分析是价值判断的前提与基础，而价值判断则是事实分析的方向和依据。对此，除效果和效率外，美国学者邓恩（2011）还提出包括充足性、公平性、回应性和适当性在内的政策价值维度，以实现对政策制定、执行和效果的价值综合评估。

（二）财政支出政策绩效分析应遵循政策分析的一般框架

遵循公共政策分析的一般框架，财政政策绩效分析的基本框架应该包括：

1、基于事实标准的定量分析。主要关注财政政策成本和投入、投入和产出、成本和收益之间的对比关系，目标实现的程度和范围，不同政策因素的影响程度等，所使用的绩效信息主要是那些能够被量化的客观数据，例如资金投入、公共产品或服务提供数量等。

2、基于价值标准的定性分析。主要关注政策是否满足大多数人的利益（普惠）、是否有利于社会可持续发展、是否坚持社会公正的原则等，所使用的绩效信息主要源自政策相关者的主观评价，强调对政策绩效的多元价值回应。

三、财政支出政策绩效评价的事实分析

政策是否有效是绩效评价的核心问题，财政支出政策有效性的结论必须源自于事实证据。事实评价和分析既要说明事实的存在，更要分析其影响因素，判断其影响方向和程度，这就需要评价者在指标数据简单描述的基础上，综合运用因素分析法、指标分析法、过程对比分析、目标比较分析、多元统计分析等各类技术手段，进行数据深度挖掘。资料主要源自两方面：一是统计数据说明的事实；二是通过专项调查法（普查、重点调查、典型调查、抽样调查）等方式说明的事实。事实分析主要包括以下几类：

（一）目标比较分析

也称为“简单差距分析”，是财政支出政策绩效量化分析的一般方法。财政支出政策的绩效目标包括总目标和阶段性目标。一项财政支出政策通常可以分解为若干支出项目，每一项目也有具体的绩效目标。政策绩效分析的主流方法就是将政策的实际成本和绩效与规划目标进行比较。即利用标杆法原理，将实际绩效指标值与该项指标的目标值或标杆值相比较，找出差距。标杆值的选择可以是绩效目标值，也可以选择行业标准，还可以根据政策历史数据变动趋势进行预测，进而选择预测值作为标杆值。

（二）成本分析

基于成本视角，分析政策成本与预算投入、政策产出、政策收益和效果的匹配性是财政支出政策绩效分析必须回应的问题。主要分析方法包括以下五种类型，在绩效分析中可以结合政策具体情况，加以综合应用：（1）成本-投入分析。关注政策成本与实际预算投入的匹配性。（2）投入-产出分析。关注政策产出与预算投入的匹配性。所谓政策产出，是指政策支出对于目标人群所提供的公共产品和服务，例如对就业困难人员提供的免费技能培训。（3）成本-效益分析（损益分析）。关注政策效益与预算投入的匹配性，主要适用于可用货币单位计量收益的财政政策，如对公共投资项目进行分析。（4）成本-效果分析（本效分析）。对于支出效果具有多样性和复杂性，且收益无法货币化的财政政策。所谓政策效果，是指政策产出对目标人群或环境所产生的预期或非预期的变化，例如补贴资金对补贴对象家庭生活的实质性影响。（5）成本有效性分析。通过比较达成相同可量化目标的不同政策方案所需的成本，对政策“经济性”进行分析。

（三）过程对比分析

过程对比是公共政策分析的基本原则和方法，既包括实验法也包括准试验方法：（1）“简单前-后”对比分析。通过将财政支出政策实施前与实施后的有关指标，或者将政策预评估或可行性研究的预测结论与政策的实际实施结果进行简单比较，揭示政策实施的有效性。（2）“投射-实施后”对比分析。这是将政策执行前的倾向线投射到政策执行后的某一点上，并将所得到的投影与政策执行后的实际情况进行对比，以确定政策的效果。（3）“有-无政策”对比分析。属于准实验模型，是在政策执行前和执行后两个时间点上，分别就采取某一政策和无政策两种情况进行前后对比，然后再对两次结果进行比较，以确定被分析政策的效果。

（四）定量模型分析

定量模型分析是指利用政策相关的横截面数据、时间序列数据或面板数据，应用计量经济方法，对政府绩效进行量的描述，建立数学模型进行计算分析，找出影响政策绩效的主要因素，有针对性提出建议。这类分析对数据质量和分析技术的要求较高。主要包括：时间序列外推预测模型、回归模型、可计算一般均衡模型、系统分析法、层次分析法、网络分析法、主成分分析法、模糊综合评估法、灰色系统理论、人工神经网络评估法、数据包络分析法（DEA）、基于主体建模的公共政策仿真方法等。在应用纷繁复杂的各类定量模型对绩效数据进行分析的过程中，要注意在不同评价环节的适用性。例如：在绩效评价指标体系设计环节，可以通过主成分分析或因子分析等方法进行降维，归纳找出主要指标；针对权重的分配，可以依据层次分析法作为权重分配依据；针对标杆值的选择，可从项目历史数据出发进行趋势预测。在问题分析和提出政策建议环节，可考虑运用数据包络、多元回归分析等方法，分析影响政策低效的主要因素，针对性地提出具体改进建议。

四、财政支出政策绩效评价的价值分析

财政政策使用公共资金，评价更应注重公共价值导向。基于公共价值标准的财政支出政策绩效分析，通过驱动政策的价值观进行评价，从而有助于政策调整与再造以及提供重新构建问题的依据。政策价值分析主要基于定性方法，通过访问与观察的手段搜集描述性资料，为以下几类的价值分析提供依据。

（一）政策回应性分析

政策回应性即财政政策可以满足政策目标群体的需要、偏好或价值观的程度。财政政策的利益相关方较为复杂，多元价值取向下更要坚持公共支出绩效评价的“顾客导向”，立足于政策目标群体的主观性福祉，以确保政策评价不会出现价值判断上的混乱与冲突。因此，财政支出政策绩效分析不能仅仅关注预期政策产出、效果目标实现程度及政策影响，还要关注公众对政策的整体满意度。

“受益者满意度”强调的不是市场价值，而是民众或政策利害关系人的主观感受或情绪，无法通过成本效益分析进行定量估算，往往需要借助问卷调查和社会访谈等“公众评判法”进行政策满意度的综合测量。由于受样本选择、调查方法和内容设计的制约，调查本身可能存在片面性的缺陷，因此绩效分析时，需要结合其他指标信息，相互映证才能获得真实结论。

（二）政策公平性分析

现代民主社会，民众往往“不平则鸣”，因此财政支出政策除了讲求效率外，还必须遵守程序正义，关注社会福利的分配状况。鉴于“公平”本身存在不同标准，既有横向公平、纵向公平；也有机会公平、规则公平和结果公平等不同观点。因此，财政支出政策的公平性分析不能聚焦个别指标，也难以绝对量化，应从以下几个方面进行综合分析：

1、程序正义。关注政策程序上的公正性，以回应相关群体和个人是否在程序上受到公平的待遇。具体包括：政策信息是否公开透明、是否保障目标群体的政策知晓、是否有明确的资格审核机制和严格准入标准、是否有退出机制和民意反馈机制等。

2、资源分配公平。关注预算资源分配是否公平合理、均衡配置。具体包括：是否存在公共资金在类似政策上的重叠安排；政策资金在具体支出项目上的分配是否合理；政策资源在地理和人口上的布局是否合理等。

3、政策受益公平。关注政策对象享受利益的均衡程度。财政政策往往通过收入再分配实现社会公平目标，因此从罗尔斯主义“最小者最大化”的公平目标出发，公共政策更加倾向于那些需要特别照顾的弱势群体能够享受更多服务。具体包括：潜在受益者可以接受服务的程度、结果公平的改进程度等。

（三）政策可持续性分析

对财政支出政策的价值分析还应包括对政策可持续性的关注。具体包括：政策预算资金的可持续性、使用意愿的可持续性以及政策的可替代性。资金可持续性指项目持续获得财政资金及其他配套资金的能力；使用意愿的可持续性指的是政策目标群体对该政策的需求是否可持续；可替代性指的是是否存在通过其他途径来实现相同政策目标的可能。

综上所述，无论是基于“事实标准”的定量分析还是基于“价值标准”的定性分析，各类绩效信息，特别是数据已成为绩效分析不可或缺的重要支撑。不同分析方法之间客观上存在互补性，在评价实践中应根据具体情况加以选择。财政政策绩效评价分析要特别关注定性和定量分析的有机结合和交叉检证，以提高评价的科学性、客观性和结论准确性。随着绩效信息系统和大数据技术的广泛应用，对绩效信息的进一步深度挖掘将成为可能，财政政策规划和评价也将更为科学、更加符合公共价值。■

（作者单位：上海财经大学）