“原子化”抑或“组织化”？——对城市社区垃圾分类管理模式的探讨

胡 亮, 陈嘉星

(河海大学，公共管理学院，南京 211100)

1 研究背景

自2000年开始，包括南京在内的多个城市开始垃圾分类试点工作，但多年来没有取得满意的成果。近年，随着“互联网+”热潮的兴起，垃圾分类领域也开始了智能化、信息化的改变，通过网络信息管理平台的搭建、移动端软件的应用、二维码、IC卡等技术的组合，环保科技公司们形成了一个以积分换礼为核心的垃圾分类处理模式，以期培养居民的垃圾源头分类习惯。发改委《“互联网+”绿色生态三年行动实施方案》(2015)等政策文件的公布更是推动了这些企业的快速发展以及“互联网+垃圾分类”模式的推广。尽管如此，质疑的声音也开始出现，叶新就指出这样一种“互联网+垃圾分类”的经济激励模式存在着居民参与率有限、社区利益相关方参与程度低、激励难以匹配居民需求等问题[1]。

虽然有关垃圾分类的研究已经十分丰富，但垃圾分类问题依然困扰着城市发展，“互联网+垃圾分类”这样的新事物出现也提醒我们需要继续对这个领域的关注。过往的研究大都是将垃圾分类作为个体行为进行研究，将个人视为垃圾分类管理的基本单位，并在此基础上提出政策建议。这些研究主要考察影响个人垃圾分类行为的心理因素和外在作用力。例如，“A-B-C”理论就认为垃圾循环利用的行为是个体的态度变量和外部条件的结果[2]。与之相似，鲁先锋以行为理论为基础提出了垃圾分类管理的外压机制和诱导机制。将激励居民垃圾分类行为的策略分为强制性激励和诱导性激励两种，并认为两种激励机制都在政府、市场、公民社会组织中有所体现[3]。而李冬梅则从行为经济学的角度分析了城市居民垃圾分类低效的问题，并指出垃圾分类低效的原因在于志愿合作的脆弱性、群体合作的致弱性和信念教育的缺失[4]。当然，也存在着从“集体视角”出发对垃圾分类的研究，例如张莉萍和张中华认为垃圾分类是建立在个体行为基础上的社会行为，垃圾分类提供的是公共产品，因此也会面临着集体行动困境，而垃圾分类问题的解决需要居民的集体行动的形成[5]。

除此之外，学界也十分关注国外垃圾分类管理的经验，特别是日本的经验。其中，吕维霞和杜娟在日本进行了访谈和问卷调查，指出了公民参与、教育宣传、法律约束、政府激励以及多主体协同治理是日本垃圾分类管理得以成功的主要经验[6]。晏梦灵和刘凌旗则强调日本的垃圾分类管理中，自治会在居民、政府、企业各方利益间起到的平衡作用[7]。同时，日本垃圾分类管理在法律上的完善也是不少学者的共同关注点[8-9]。

遗憾的是，在垃圾分类的研究领域及现实管理当中人们大多都将“个体”作为研究起点及管理的作用点。而新近兴起的“互联网+垃圾分类”模式更是这种“个体主义”的推进，在这样的模式下，原子化的个体被期望整合到一个技术流程和信息网络之中以促成垃圾源头分类，形成一种原子化的垃圾分类管理模式。我们通过对一环保科技公司南京项目负责人进行访谈并走访试点社区，收集了一定的经验材料，希望在此基础上阐明这一模式。另外，通过对垃圾分类领域流行的“公民参与”和“多元共治”思想进行反思，我们认为存在着与“原子化模式”相对应的，强调“在地参与”的“组织化模式”。与原子化模式不同，组织化模式不以“个人”而是以“社区”为治理起点，社区有效地组织起来促成垃圾分类。下面我们来详细讨论。

2 原子化模式——以YF环境科技公司南京项目为例

南京市是最早一批垃圾分类试点城市之一，垃圾分类管理一直在探索之中。2014年南京已经开始了垃圾分类市场化运作的试点工作，并在之后全市陆续推广。在政府的政策支持下，已有多家从事垃圾分类工作的环境科技进入南京市的垃圾分类市场，YF环境科技公司(以下简称YF环境)就是其中一家。2016年6月29日，YF环境中标南京市示范小区垃圾分类项目，开始在南京市江宁区的示范小区投放设备，开展工作。

YF环境是一家“基于物联网、数字化等技术手段的垃圾分类处理和提供系统解决方案的专业服务企业”。是江苏省内的环境科技企业，总部在苏州，南京的业务目前集中在江宁。据南京项目的负责人介绍，公司的业务主要在城市社区生活垃圾的源头分类上，农村及写字楼的垃圾分类还在开始阶段，同时也开始投入资金到末端的厨余垃圾处理上。下面我们来看看这家公司在城市社区的垃圾分类工作是如何进行的。

2.1 YF环境在城市社区的垃圾分类工作

按照目前的垃圾四分(可回收、厨余、有害、其他)，YF环境目前处理的是可回收垃圾、厨余垃圾、和有害垃圾这三类。在示范小区内，公司定点投放了一套垃圾箱，分别是可回收物垃圾箱、废旧织物垃圾箱、厨余垃圾箱、有害垃圾收集箱和其他垃圾箱。垃圾回收流程是这样的，小区内每户家庭需要一位家庭成员提供身份证等信息录入到YF公司的信息管理系统，然后居民在家里将垃圾分类装入垃圾袋后贴上YF公司发放的二维码，将垃圾放入相应的垃圾箱，然后公司回收垃圾扫二维码即可获得积分，凭积分可换取一些生活用品。积分是按照市场价格计算的，1积分等于1毛钱，不同物品有不同的计算规则，例如纸盒是每千克5积分、废铁每千克3积分，而厨余垃圾则每投放一次1积分，杀虫剂等每公斤0.5积分。礼品方面，相应的积分量可以换取相应的礼品，例如100积分可以换取10个鸡蛋、5积分可以换取一支铅笔。

南京项目负责人表示，可回收垃圾会卖给当地规模比较大的废品回收站，卖掉的收入就是兑换礼品的资金来源。至于有害垃圾，公司会将其运到城管局，由城管局运输到处理有害垃圾的公司处理。厨余垃圾就因为政府的后端处理还没完善，设备还没投入，因此还是运输到传统的垃圾中转站，最后填埋处理。实际上，公司的服务范围就是在生活垃圾的收集、分类、运输这三块。分类垃圾去向见图1。

图1 分类垃圾的流向Fig.1 The flow of classified garbage

从图1以看到，生活垃圾在回收处理的流程中，YF公司的工作集中在流程中端，末端的垃圾处理是由政府部门及其他专门企业负责的。但企业的目标是做到源头分类而非垃圾的转运，因而重要的是并非中端工作，而是前端工作。做到前端的工作即要让居民自己做好家庭垃圾的分类投放，上图虚线部分的积分换礼机制就是公司实现垃圾源头分类的方法。这实质上就是通过物质激励让居民进行源头再分，但是这样的方法其实并不新颖，在几年前就有一些环保组织运用过，当然环保组织缺少二维码、信息平台等技术支持。但目前无论是IC卡还是二维码的技术都早已成熟。像YF环境这样的环境科技企业源头分类业务的卖点其实在“联网+”上。

我们了解到，居民按照相应的程序投放完垃圾后，可以通过特定的手机软件或者微信公众号查看积分量及其他信息。信息平台收集到的数据，例如居民参与率、注册率等都需要记录提交给作为资方及监督方的区城管局。项目的招标同样是由区城管局负责的，据YF环境介绍，每个招标文件都有考核要求，比如居民的注册率需要达到50%，假如达不到考核的指标要求，政府就会扣分、扣钱。我们不难看出，通过环境科技公司，政府要做到的是垃圾管理的信息化。在这样的信息化管理中，垃圾分类成效得以量化，政府只需监管企业要求其达到相应指标即可，分类的实际完成就交给环境科技公司，也就是市场就可以了。而市场调控的方式则是物质激励的方法。要做到垃圾源头分类，市场基于理性人假设，假设每个个体都是理性的，都对物质刺激有所反映，所以积分换礼这样的老方法就成了唯一的选项了。事实上，包括YF环境在内，所有类似的环境公司其工作核心都是积分换礼。

2.2 积分换礼的实质——原子化的激励机制

说积分换礼是一种“老方法”还不仅在于早有环保组织尝试，事实上这样的“老方法”存在于不少领域中。比如说大型商场为避免手推车乱放的状况，顾客要将一元硬币放入手推车装置内才能取得手推车，结账出来后回来出口放置点将小推车放置好，才能将硬币取出。商场采取这样的措施后商场空间确实整洁不少，减轻了管理成本。一元硬币作为一种的激励机制将消费者整合到了一个消费秩序中，从商场的入口到出口，消费者只需按照指示就能完成购物程序即可。与一元硬币相似的是，积分换礼同样也运用一种刺激机制去解决一个公共问题。只不过，积分换礼是一种正向的激励，而一元硬币则是一种负向的激励。在积分换礼的激励模式中，居民被置于这样的期待下：通过兑换礼物的激励逐渐养成垃圾分类的习惯，其重点在于居民习惯的养成。与一元硬币的激励模式相似，人在这样的管理模式下是无需要公共意识的。垃圾分类在市场化的管理中，居民是作为个体的消费者存在。同时，积分换礼建立在二维码、IC卡以及信息管理系统等技术的集成上，这样的“互联网+”模式下，人们的数据又被整合到一个被管理的信息网络中，正如上文提到的这是便于政府的信息化管理。另外，这又可以成为企业的资源，访谈中南京项目负责人就提到希望后期建一个网络商城：“因为我们商户很多，我们有大批的居民信息，可能把周边的商户拉到我们这个商城里面，我们正在建一个网上商城，居民可以直接用积分在我们的商城里面消费，这是后面一个隐蔽的点”。

在这样的管理模式中，居民不被期待组织起来应对作为公共议题的垃圾分类问题。他们被期待的是被积分换礼和互联网技术结合的原子化激励机制整合到一个信息化的现代城市管理秩序中。

2.3 激励机制的问题与企业角色的尴尬

具体研究中，项目组发现“互联网+”下的积分换礼激励模式并不是十分理想，不少居民对于积分是否有发放、背后如何运作保持着怀疑的态度。同时，经常出现垃圾没有分类就投放的情况。对此，YF南京项目的负责人表示后期将会采取比较强硬的态度让居民在家分类，如果没有分类就拒绝他们参与积分换礼等活动。然而尴尬的是，走访的居民表示，兑换的积分最多拿10个鸡蛋，还不如自己将垃圾卖了换钱。所以激励机制并未能很好的动员居民实现垃圾源头分类，环境企业对此的应对办法是“强硬起来”，而这背后依赖的仍是无法解决问题的激励机制(不过此时是负向的激励)。这正像叶新提到的激励机制并不能很好的匹配居民的需求[1]。

为什么积分换礼没有发生上述“一元硬币”的魔力呢？仅是没有匹配居民需求吗？我们必须指出“互联网+垃圾分类”与一元硬币例子的不同之处，首先前者需要更多的知识储备，包括分辨垃圾类别、手机软件的操作等，而手推车的放置只要用过一次就懂了。但最大的不同并非所需知识储备量的不同，而是两者发生环境的不同，尽管我们会将商场空间视作公共场所，但其更多的是一个消费空间，是一个相当制度化的空间，对于管理者而言，这是一个其权力施展无碍的“内空间”，消费者置身于这样的空间中更容易接受管理措施。而垃圾分类从微观上看首先发生在“家”这一私人领域里，其次发生在社区这一公共领域里。而环境企业无论对于“家”还是社区来说都是一个“外来者”，就更不可能是一个管理者了，激励机制在缺乏在地支持的情况下作用并不大。

另外，作为一家企业，需要给作为雇主的政府呈上良好的业绩表现和营造良好的企业口碑，YF环境南京项目的负责人就介绍他们在宣传方面的投入十分大。但问题在于要做到垃圾源头分类，需要的不是对外界的宣传，而是对社区内的居民进行讲解、动员，这不是几个讲座、几篇微信推文就能促成的。然而企业“本能”及其角色，导致其在小区的垃圾分类工作中把握不到要点，工作成效大打折扣。

更为重要的是，对于上述的“互联网+垃圾分类”模式来说，由于其个体主义化，过于依赖于“积分换礼”这样的物质激励对居民个体的作用，在社区中难以促成公共参与，也忽视了居民公共意识的培养与日常习惯的养成，因而激化了垃圾分类的原子化特征。事实上，在其他领域，类似的技术创新也同样会激化这样的后果。

我们认为以YF公司为代表的“互联网+”垃圾分类模式太过于强调个体激励，造成原子化的状态，难以动员社区各方参与，一旦激励跟不上，个人内在动机丧失，垃圾分类很难成功。实际上，在“原子化”模式之外，还存在着与之相对的“组织化”模式，这一模式在学界的论述中以“公民参与”及“多元共治”为特征，并突出社会组织参与垃圾分类管理的重要性。遗憾的是，学界对垃圾分类管理中“公民参与”和“多元共治”的理解并不深入。接下来，本文将指出当下倡导的“公民参与”和“多元共治”也是存在其现实困境的。最后，我们将借鉴日本的成熟经验，指出在组织化模式中，需要强调“在地参与”方可实现公民参与和多元共治的垃圾分类管理。

3 “公民参与”与“多元共治”的现实困境

回顾学界对垃圾分类管理的研究，部分学者认为既然企业在垃圾分类管理中有其“先天”缺陷，那么加大对社会组织的支持，通过社会组织介入弥补依赖市场导致的缺陷，实现“多元共治”与“公民参与”。孙其昂等[10]在对南京几个社区的垃圾分类试点进行研究后认为，除了需要建立和完善国家主导的垃圾分类管理体系外，还需要建立和完善社会力量主导的垃圾分类自治空间，推进市场化以及加大对社会组织的支持。另外，陈智鹏[11]考察了一所与YF环境相似的环境科技公司“志达”，并认为“志达模式”可以概括为“政府主导下的企业负责、公民参与的垃圾分类回收模式”。其中，陈智鹏所述的“公民参与”指的是“通过积分或垃圾兑换实物的方式激励公众进行垃圾分类”。

事实上，上述的研究所指向的“组织化模式”都在不同程度上对“多元共治”抱有过高的期待，并对何为“公民参与”认识不足。因此，有必要对垃圾分类中的“公民参与”与“多元共治”进行探讨，并分析其困境。

3.1 “公民参与”的困境

首先，不能简单的认为垃圾分类中“公民参与”就是居民被积分换礼激励所进行的垃圾分类行为。杨敏[12]梳理了西方民主社会公民参与理论的三个主要模式，并指出“其中的公民参与都是具有公民权利的主体运用制度化的组织与途径公开表达利益诉求的过程，在参与过程中他们可以与政府机构进行协商谈判与讨价还价”。根据杨敏的观点，居民在积分换礼的激励下进行的垃圾分类行为因为缺乏制度化、组织化途径，也缺乏公开利益协商表达，很难被看成是公民参与。在积分换礼物的激励机制下，居民仅是理性的个体受物质利益诱导而行动，并非是出于公共利益的考量集体行动，这种行为具有暂时性特征，一旦相关激励缺失，其行为又将回归原样。而且这种行为完全不具有公共协商与社区意识，强化了个体在垃圾分类行为中的个体化特征，无助于培养垃圾分类的集体意识。

从YF公司在南京的实践也发现，不能说所有参与垃圾分类居民缺乏公民意识，部分有绿色环保观念的居民也积极响应这有关垃圾分类的倡议。但是，这些响应基本上是局部的、个体行为，没有上升到“公共参与”的层面。以南京北圩路YL小区为例，该小区自2011年作为试点开始实行垃圾分类，初期也是采取积分制，但是一段时间之后，由于兑现积分繁琐，且奖励难以持续，一段时间后即使有部分居民已经培育出分类意识也恢复到垃圾分类之前的状态，随便选择一个垃圾桶丢弃了事。完全通过物质激励提高民众垃圾分类的公民意识，在实践中存在诸多问题，这也为其他研究所佐证[13]。“公民参与”困境主要在于缺乏真正的制度化参与方式，缺乏协商表意的渠道，这与当前我国城市社区治理中的行政主导型——居民被动参与的基本现实是联系在一起的。

3.2 “多元共治”的困境

多元共治强调政府、市场、社会组织的三方参与。谢玉斐对一社区的垃圾分类管理进行了具体的案例研究，指出目前的合作治理存在着纵向公共政策执行的失灵及横向社会动员失灵的“双向失灵”问题。谢玉斐认为在纵向维度上，垃圾分类管理的政策制度和执行中各级政府及政府和民众之间存在着利益冲突，使得政策执行出现梗阻和消解；而在横向维度上，由于多元主体间的合作网络的缺乏，无法达成有效的社会动员，各个主体各自为政[14]。

某种程度上说，多元共治的理念抱持着对市场及公民社会的美妙幻想，用“政府+市场+公民社会”的“多元治理公式”解决市场失灵、政府失灵。这种美妙的幻想更重于推动政府主导下的自治空间的发展，而忽视了每个公共议题的独特性以及政府、市场、公民组织间的矛盾和他们自身的内部差异。在垃圾分类管理等公共治理问题中，我们需要认识到多主体的合作治理并非完美互补的。当下的垃圾分类管理中，市场力量存在不足，不是引进社会组织就能填补，我们必须要思考清楚需要的是什么样的社会组织，与社区建立什么关系，该怎么参与，怎么合作等实际问题。从根本上说就是要考虑如何实现有效的多元共治。

4 日本经验：“在地参与”模式

面对垃圾分类中的公民参与和多元共治的困境，日本的经验值得借鉴。在日本三级行政管理体制(中央政府、地方政府、基层政府)中自治会(或称町内会)为社区居民选举产生的最底层社区自治组织，也是日本最大的公民组织，具有社区自治和行政辅助的职能。相比行政色彩较浓的中国居委会，自治会的平等协商色彩较浓，其自治、互助、组织能力也高于居委会，是日本地方治理的重要参与者[15-16]。中田·实对自治会做了如下定义：“町内会原则上是指旨在把居住在同一社区内的所有家庭户和企业组织起来，共同处理社区中发生各种(共同的)问题，能够代表社区并参与社区(共同)管理的居民自治组织。”[17]。

在历史上，自治会诞生于明治时期，为军国主义体制内的末端行政机构。二战结束后，随着日本的民主化进程其自治性越益明显，特别是20世纪60年代开始，市民对环境问题的关注以及之后的环保运动的推进，自治会从原来的末端行政组织向社区自治组织转变[16]。因此，日本自治会发展是与环境问题密不可分的。在城市垃圾分类管理中，自治会起着不可或缺的作用。

晏梦灵和刘凌旗就指出，生活垃圾处理在日本作为一项公益性事业，需要居民、政府、企业的共同参与，但各主体关注点不同难免存在着误解和冲突：居民关注环境对生活的影响；政府关注政策效果和财政负担；企业则关注自身盈利。而居民参与垃圾分类的过程中，存在着三个问题：一是垃圾设施及场所的建设在民众中难以达成共识；二是民众难以理解不断细化和调整的政策法规；三是多种改进政策的推进和落实难以得到所有民众的配合[7]。

尽管如此，日本的垃圾分类管理却是成效显著的。这很大程度上要归功于作为社区自治组织的自治会在政府、民众和企业间起到利益平衡的作用：一方面自治会代表居民利益与政府和企业对话，并监督政府和企业行为；另一方面它又能向居民解释相关政策的变动，协助政府政策的落实。此外，自治会是社区中环保宣传和教育的重要力量，并在资源回收和处理中帮助居民和企业建立沟通合作。基于上述企业参与导致的原子化倾向加剧以及公共参与缺乏实质性操作等缺陷，“在地参与”的有组织化的垃圾分类方式需要加以提倡。

为何日本的自治会能够在居民、政府、企业间起来利益平衡的作用？关键在于自治会的社会角色与定位。一方面，作为治理主体之一，自治会是本地居民参与社区治理的途径，其本身就是社区的代表；另一方面，自治会能够促使社区有效组织起来，而其本身就是社区组织化的体现。这里需要强调的是“在地参与”而非“多元参与”。首先，像自治会这样的地方性自愿组织是地方居民通过选举产生的，同时其财政收入也主要依靠居民交纳的会员费。它代表着地方社区的公共意志，作为社区的代表它能调动起居民对社区的归属感和认同感，同时也如上文提到的能够组织签订某些公共契约。这些方法起到的作用既有激励的也有强制的效果。其次，当政府政策变动或有新政策需要落实时，作为在地参与的治理主体，其所拥有的地方性知识以及居民对其的信任更容易协助政府进行政策解释和落实工作，这也是为什么自治会能平衡多方利益的关键。

从根本上说，强调“在地参与”的组织化模式中，垃圾分源头分类不是个体的习惯问题，而是社区公共利益的问题。垃圾分类管理不是要矫正个体的行为习惯，而是要维护社区的公共利益。同时在垃圾分类管理中，“在地参与”也是社区居民维护自身合法权益的集体行动，居民有意识的参与而非“诱导”到垃圾分类行动中来，“在地参与”意味着真正的公民参与。从自治会的例子可以看到“在地参与”的组织化模式能够平衡多方利益、有力动员公民参与，是有效实现多元共治的途径。“在地参与”模式见图2。

图2 在地参与的垃圾分类管理模式Fig.2 Local participation mode of garbage classification management

5 结 语

本研究通过对一环境科技企业的研究指出“互联网+垃圾分类”的“原子化”治理模式。同时通过文献梳理，反思垃圾分类管理中的“多元共治”与“公民参与”，指出与“原子化”治理模式相对的“组织化”治理模式。这里我们须要再次说明，所谓“原子化”一方面是指过往垃圾分类研究及现实治理中的“个体化”倾向，认为垃圾分类管理应立足于改变个人的行为习惯，倾向于使用行为主义的激励方法；另一方面是指当前结合“互联网+”的垃圾分类管理模式中，人们作为原子化的个体被整合到一个技术流程及信息网络中，这也可视为对前述的“个体主义”的推进。原子化模式的兴起是现代信息化的新城市秩序建立的产物。本文所谓“组织化”则是指立足于社区而非个人的，关注社区公共利益的增进而非仅仅个人行为习惯的改变，以“在地参与”为核心，让社区有效组织起来促成垃圾分类的实现。组织化模式和原子化模式可以说两种迥异的城市社区垃圾分类管理模式，但其并不相斥而且各自都有不足之处。

在目前力兴原子化模式的当下，通过日本的案例可知，政府和企业希望通过市场提升垃圾分类管理的效率，这是不容置疑的。中国以及日本的实践表明，关键问题是激励机制的有限性，以及如何根据地方特点创造出一种制度化和有行动力的“在地参与”模式。当下，我们认为有必要推进强调“在地参与”的组织化模式以使城市社区垃圾分类管理更为有效和可持续。