转型中的西部城市发展策略

■ 刘伯霞 刘东洋

一、西部城市发展存在的问题及其原因分析

西部城市发展存在的主要问题是：

（一）城市数量少，规格不高，西部城市与东中部城市发展不平衡

城市数量少。2015年，全国共有省级、副省级、地级及县级城市656个，平均每个省（市、区）有21个城市，但西部地区有上述四类城市184个，平均每个省（市、区）只有15个城市。

城市规格不高。从行政级别看，西部12省（区、市）副省级城市和县级城市相对较少。西部12省（市、区）有2个副省级城市，占全国副省级城市的13.33%（见表1、图1），而东部10省（市）的副省级城市是西部12省（区、市）的4倍，中部6省的副省级城市是西部12省（区、市）的2倍；西部12省（市、区）有92个县级市，平均每个省（区、市）有8个，而东部地区平均每个省（市）有13个，中部地区平均每个省有15个，东北地区平均每个省18个（见表2、图2）。因为城市规格的上升，意味着政策和资金的增加，在东部城镇化过度发展的同时，如果国家再不从政策和资金上照顾发展严重滞后的西部地区，西部再不弯道超车，就很难再抓住国家大力推进城镇化的历史机遇，会更加落后。

表1 全国及四大区域城市的政级别构成

图1 全国副省级城市的构成图

图2 全国县级城市的构成图

（二）城市规模小，既定规模经济无法发挥，相较于东部地区，西部城市发展不充分

西部地区的城市规模小，既定规模经济无法发挥，西部城市发展不充分。一是西部地区400万以上人口和200～400万人口的城市相对较少（见表2、图3、图4），分别占全国同类城市总数的20%和13.16%。但是西部地区人口占到全国人口总数的71.5%，西部地区的人口是东部地区的3.4倍，但东部地区400万以上人口和200～400万人口的城市数量分别是西部地区的2.7、4.8倍。因此，西部地区的城市规模太小，城市的规模优势难以发挥，导致西部地区的城市发展不充分。二是西部“小城镇规模普遍偏小，规模扩展的速度远远达不到城镇化加速发展的要求。”尽管西部20～50万人口的城市和20万以下人口城市分别占全国的55.1%和57.14%，但是城市规模小，布局散、水平低、实力弱，聚集功能不强。三是与“东部同等规模的城市相比，没有产生同样的经济效益。其深层次原因有四个：①城市内部没有形成良好的生产协作体系，部分产业带的规划不合理，与城市的经济联系松散，形成了所谓的“飞地经济”。②很多城市仍然停留在单纯为东部输送资源的水平上，而产业链上游产业的低价格水平，又使得这些资源性城市没有再生能力，举步维艰。城乡脱节，没有形成中心城区要素向周边地区扩散和传递的网络效应。③城市的主导产业没有发挥对其他产业的带动作用，这样使城市的交易费用大大提高。④资金、人才、劳动、信息等各种生产要素无法在区域内自由流动，地区之间人为设立的法规、贸易壁垒使部分城市被锁定在低水平发展陷阱中，体会不到外在竞争压力的刺激。

表2 按人口规模划分的全国城市构成

图3 市辖区人口400万以上城市的区域分布

图4 市辖区人口200～400万以上城市的区域分布

二、城市转型背景下西部城市发展的策略

（一）转型发展

西部城市的经济增长，要从工业化投资型外延拉动转向品质型创新和消费驱动；西部城市的社会，要从农业户籍和非农业户籍的“二元”割裂转向市民化公共服务共享与均等化；西部城市的环境，要从控制增量遏制恶化速率转向削减总量整体改善；西部的城市基础设施，要从发展投资导向的硬件设施转向民生导向的社会服务设施；西部城市居民的消费，要从强调物质欲满足转向注重精神文化品质。

（二）科学健康发展

1.城市转型背景下西部城市要科学发展

西部城市科学发展的具体要求是：经济繁荣、社会和谐、环境友好、支撑力强。

2.城市转型背景下西部城市要健康发展

西部城市健康发展的目标是：卫生、安全、可持续。城市发展要有健康的经济、文化、社会、环境、管理。

（三）提升城市行政规格，增加城市数量，扩大城市规模，完善城市结构体系

1.提升城市的行政规格

针对西部城市“行政级别不高的现状，应提升中心城市的行政级别，扩展其辐射范围；同时，在注重提高城市品质和突出城市特色的同时，提升若干符合条件城市相应的行政级别。”一是配合“一带一路”建设，建议国家将处在西北地区中心、位于丝绸之路经济带黄金段上的甘肃兰州市设为副省级城市，和西安一起形成西北双核，共同辐射西北五省区。二是在西南地区把昆明设立为副省级城市，和省级城市重庆、副省级城市成都一起构成金三角，共同辐射带动西南7省区。

2.适当增加城市数量

研究全国县级城市的区域布局和各省区的城市拥有量，笔者发现，城市数量偏少应该是西部地区城镇化滞后于东部的重要原因之一。而西部地区人多地广，居住分散，很适合发展小城市和县级市，实现农业人口的就地就近城镇化。但西部地区的一些省区县级市却很少，如甘肃、陕西、青海、宁夏、西藏分别只有4个、3个、2个、2个、1个县级城市。因此，“针对西部城市数量少，城市结构不合理的现状，应适当增加城市数量。重点增加小城市和县级城市数量，构建科学合理的西部‘城市化格局’，以西部为主战场，‘引导约1亿人’就地、就近城镇化。”

表3 4个直辖市和15个副省级城市地区分布一览表

表4 全国370个县级市地区分布一览图

表5 按2015年末市辖区人口划分的西部地级以上城市概况

3.适度扩大中小城市、小城镇和特色小镇的规模

和东部地区相比较，西部不只是城市行政级别低、城市数量少，城市的人口规模结构也欠合理（见表5）。”应增加400万以上人口城市1个、200～400万人口城市2～3个、50～100万人口城市1～2个、20万以下人口城市3～4个。

当然，要注重提升城市的品质与特色。尤其要强调的是，无论是增加城市数量、扩大城市规模，还是提高城市规格，其前提条件都必须是首先要实现人的城镇化，不能盲目冒进和扩张。

4.以城市群为中心，超大、特大、大、中、小城市和小城镇协调发展

西部地区要以成渝、北部湾、关中平原、呼包鄂榆、兰西、天山北坡、滇中、黔中地区为中心，着力打造八大城市群—成渝城市群、北部湾城市群、关中平原城市群、呼包鄂榆城市群、兰西城市群、天山北坡城市群、滇中城市群、黔中城市群，促进城市增长极的形成。发展“超大城市、特大城市、大城市、中等城市、小城市和小城镇”，形成以城市群为主体，大中小城市和小城镇相结合的现代化城市体系；以公路和铁路等交通线为依托，以城市群为载体，形成纵横交错的城镇空间网络结构体系；加快发展一批小城市，尽快形成金字塔型的城镇结构体系。同时，以八大城市群为载体，通过各城市之间的商品贸易往来和经济技术合作，区域联动，整体提升，实现共赢，逐步缩小城市间的发展差距。