城市治理的数字化转型与区块链应用

■ 王远伟 师旭辉

区块链技术的应用是未来数字城市发展的方向，在替代部分城市治理职能上将发挥举足轻重的作用。对于政府来说，新兴业态的发展都会使传统政府行为发生根本性变化，更加尊重市场、融入市场，平等在市场上为满足公共需求开展活动，减少行政性管制措施的实施，是践行新市场财政理论的写照。

地方政府是城市化进程的主要参与者。党的十九大报告指出，“十二五”规划期间城乡居民收入增速超过经济增速，中等收入群体持续扩大。中国城镇化率年均提高1.2个百分点，有八千多万农业转移人口成为城镇居民。随着中国城市化进程的加快，根据《中华人民共和国2017年国民经济和社会发展统计公报》数据，截至2017年，中国常住人口城镇化率已经达到58.52%。由于人民生活水平不断改善，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这也是地方政府城市治理的经济和人口基础。

一、城市治理模式有待更新

（一）地方政府城市治理出发点和落脚点依然是“单纯拼经济”

目前，中国城市格局是典型的单位街居共治格局。地方政府在城市治理过程中依然带有管制的色彩，治理的重点放在对经济的拉动上。城市作为一个地区的经济、政治、文化中心，其对产业、人才、技术的吸聚效应不言而喻，在拉动地区经济总量的作用上举足轻重。但是，市场经济驱动下的城市化进程为城市治理带来诸多问题，农民的市民化、社会保障建设以及户籍制度约束等保障城市建设和约束市场要素流动的体制共存，尽管中国城市治理经历了从城市管制模式、城市经营模式到城市治理模式的转变，但是归根到底，政府城市治理的目的依然着眼于单纯发展经济，事实上这种追求单一经济发展目的的城市治理模式在过去三十年中为中国城市的变化作出了突出的历史贡献。但随着城市发展进入一个新的时期，单纯追求经济发展目的的城市治理模式具有不可持续性，在追求综合化、精细化的城市治理要求下，单纯追求经济的粗放式城市治理已经跟不上时代发展的要求。然而，目前我国城市在治理中所制定的措施依然是基于单一经济目的且管制色彩浓厚。近期天津出台“海河英才”计划，使其正式加入2018年各地人才争夺大战，简化落户标准是此次计划的出彩之处，城市治理需要更多高素质的优秀人才来汇聚，但是各地出台此类措施的根本目的依然是本地的经济发展，更为具体的是消化和稳定本地房产经济。就天津来说，2017年天津经济增速降到多年来最低点，全市GDP增长仅3.6%，一般公共预算收入下降10.4%，这说明作为直辖市，天津的城市治理思路仍然是单纯发展经济，追求GDP，此次人才新政，实质上是“头痛医头、脚痛医脚”地拉动经济增速的治标式政策，骨子里体现了城市治理中的二元思维理念。

（二）新经济业态、传统城市治理与政府行为渐次失效

单纯拼经济，然后以经济发展推动城市各方面治理的政府行为逻辑已经难以适应现代城市发展需要。无论从客观现实还是主观理念上，当前地方政府城市治理都需要转变指导思路，转换治理模式。

面对客观现实，中国市场经济已经加速向数字经济时代迈进，与传统经济不同，以社交媒体、移动、云计算、物联网、人工智能和3D打印等新型信息技术为代表的数字经济正在全方位的改变市场经济形态，传统工业经济与网络经济的叠加使得市场经济规模容量急剧增加。虚拟经济带动的新经济业态与传统经济形态大相径庭，经济结构的重组，社会生活的改变，管理组织的重塑以及知识的产生和分享对人们的衣食住行形成了全面性和革命性的影响，政府城市治理面对的三维立体空间向多维空间转移，在网络空间上每个居民都是网络上的一个点，任意两个点之间的距离都一样或者都没有距离，任意两点都可以合一。在这种变革背景下，地方政府如果继续秉承传统城市治理行为，即单纯发展经济的路径已经难以有效促进和带动城市的全方位改进，只有发展数字城市，开展数字化治理，探索和实施经济、社会、文化、科技的综合性均衡发展新路径才是保持城市竞争力的法宝。

对于主观理念，引导地方政府城市治理的理念已经脱节于现实。传统的城市治理理念是在政府主导型经济的大理论框架下开展的，这是由中国特殊的历史国情所形成的。作为后起的工业化国家，参照世界各地相关国家的历史发展轨迹来说，后进国家只有发展政府主导型经济才有可能成功实施经济转型和振兴。在该理论框架下，城市治理的动力来自城市之间的竞争和主政者的政绩考核，所采取的模式是宏观上的城市对经济的管制、干预和微观上对城市社区、公共区的公共事务治理相结合，但实际上城市治理在宏观和微观治理上缺乏融合，甚至在某些具体行为上存在矛盾与冲突。针对城市治理中对经济的管制，其理念来源之一是传统财政学理论，传统财政学理论强调政府的存在是因为市场失灵，政府有义务对市场进行管制并干预市场经济，该理论与政府主导型理论相契合，因此地方政府的财政行为偏向于投资性财政支出，便是受传统财政理论所影响；关于微观上对城市社区、公共区的公共事务治理，其理念更多来自于法治和中国传统文化下的道德约束来指引。一方面，完善的法律可以对城市中的暴力行为形成震慑；另一方面，传统的文化和道德理念约束人们的行为。

整体来看，传统的城市治理模式下，地区经济发展和城市社区、公共区的公共事务治理的直接关联度不强，地方政府更加倾向于宏观上对经济的干预和管制以实现经济的快速增长，在微观的城市社区、公共区的公共事务治理上缺乏关注度。数字经济下，经济发展由以“物”为核心向以“人“为核心转变，人的流动成为一个地区的经济发展和社区、公共区的公共事务治理的直接联系纽带。在此基础上，城市单纯拉一个项目、搞一个经济开发区已经不能在城市竞争中脱颖而出，取而代之的是完善的城市治理环境，即便捷透明的政府服务、平等的公众参与城市治理，公平的市场经营环境以及宜居的生活环境等等。因此，面对数字经济，传统财政等经济理论在指导城市治理上已经难以发挥正面的效应。

二、向城市数字化治理转型是保持和提升城市竞争力的唯一路径

随着市场经济业态的变化，城市经济已经向数字经济迈进，从近几年的移动网络支付，网络购物、共享经济、“网红”经济与网络舆情等新的经济、社会生活形态的出现已经可以窥见一斑。因此正如上述所说，发展经济的本质已经开始向以“人”为中心的方向转化，促进和提升城市发展竞争力的目标就是吸引和留住由人或者人才所带来的资金流、技术流、消费流等等生产和生活要素的聚集，而实现的路径只能是向数字化城市的目标迈进。

以人为本是数字城市治理的根本。传统的城市治理模式下，政府与城市居民的关系更多体现在管制思维上，在发展经济时同样也秉承这一思想。但是数字经济时代，互联网经济迸发的巨大经济潜能已经被众多城市管理者发现，网络经济对城市品质带来的提升大家有目共睹，由此自发引起的人才汇集形成了一个城市的良性发展态势，从近几年杭州的发展就可以看出。因此今后城市在数字化治理转型过程中必须坚持以人为核心，因为人具有以下特征：具有技术等技能，拥有高水平的学历和专业知识，具有创新思维和解决具有挑战性问题的独特解决方案，具备思想开放并拥有多元文化的视角，拥有健康的生活方式和终身学习的能力，关注并积极参与城市治理，对环境具有敏感性且偏好宜居城市环境。这种人与数字城市的互动建立在平等的基础之上，两者的相互作用最终可以有效提升城市的竞争实力，是典型的双赢格局。从根本上讲，城市治理向数字化的方向转变归根上方是治理理念的转变，这符合李俊生教授所提倡的新市场财政理论，即政府应平等的参与市场上的经济事务。

数字城市治理在满足人的需求上，建设依托数字经济向数字智能环境、生活以及治理转变的城市生态将为提升城市竞争提供强劲动力。数字式公共服务、政府运行和公众参与式城市治理将有效打破传统城市治理模式，新型的综合式城市数字化治理模式将发展城市经济和为城市居民服务、建立宜居的生活环境有机结合，最终实现筑巢引凤的绿色、科技、智造等引领的职能经济。

（一）开放透明是数字化城市治理的内在要求

在开展城市治理时，地方政府一直宣称将透明度、公众参与和合作体系作为政府治理的目标与方向，但是在实际操作中，由于地方政府单纯发展经济的单一行为，各地城市在提升透明度和公众参与等治理目标上主动性不足。数字经济时代要求城市向数字化治理方向转型，因此反映数字化城市治理的开放透明，实际上是将适合的政府数据转化为公共数据，这些数据在避免被政府控制的同时，在数据平台上可以被公众使用，同时就数据建立与城市居民在公共决策，问责制和公共服务改善等城市治理上加强合作。数字经济中大数据、云计算、物联网等技术的应用实质上有效降低了信息不对称问题，建立数字城市以适应数字经济发展，开放透明是使其迈向城市治理转型的第一步。只有如此，政府信息才能转化为公共信息并为城市居民服务，居民可以根据需要开展数据信息交互，同时城市公众可以审视公职人员的决定和行动，从而实现让公众深度参与城市治理，降低行政寻租行为，提升城市治理的品质。

为此，城市应逐步整理数据、构建数据目录、公开和数据共享、宣传数字城市文化以及升级数字城市建设的维护团队。城市在治理过程中每天积累大量的数据，这些历史和当前数据必须通过整理，然后运用专业分析工具，在保留涉密数据基础上，城市应有计划、有步骤地逐渐公开；由于公开数据量的庞大，在方便城市公众访问城市数据，开展与城市公共组织数据交互上，数字城市应分门别类地构建数据目录；实现数据公开和共享应增加对其评估，通过分析数据被用于非政府目的的程度可以从中观察，比如与社交媒体的合作可以了解城市公众对数据的讨论和使用偏好；鉴于城市公众在理解和使用数据技能掌握的差异性，城市应做好数字城市文化宣传工作，帮助公众熟悉数字城市的运行新模式，掌握数字城市新生活；所有这一切都需要专业性和跨专业技术团队的支撑和合作，故而建立IT专业技术团队以及众多其他专业相结合是建设数字城市的科技基础。

数字城市建设使得政府由原来与市场的对立关系转变为政府是市场参与者之一，开放和透明是提升市场经济的内在逻辑，数字城市治理是政府主动融入数字经济平台，参与市场经济活动的政府行为，将政府数据转化为公共数据是政府满足市场公共需求应履行的职责，适应、制定和保持与数字经济发展方向相一致的政策措施，是政府治理理念的转变和对新市场财政理论的践行。

（二）以客户为中心的一站式数字公共服务

在近几年的城市化进程中，中国城市在提供城市公共服务上取得了显著成就，但也存在一些问题，城市治理的速度跟不上公众需求的矛盾时有发生。尽管新公共管理理论在怎样构建一个更好为城市公众服务的政府机构上提供了美好的愿景，但是在现实社会中，诸多政治、经济、社会、技术的不确定性使得构建更加高效完美的城市治理模式更多停留在理论当中。中国城市经济发展存在巨大差异性，尽管经济发达的城市在提供公共服务上进行了有益的探索，但是就实际情况来看，离实现“以客户为中心”的公共服务目标仍相距甚远。

数字经济时代为政府简化服务、降低成本、加强公共部门之间的协同合作，制定统一的相互可操作性和流程标准，实现数据共享，向数字化城市治理提供了可能。通过将数字公共服务将城市公众或者企业根据所需与政府开展的交互行为整合为一站式服务将实现真正以客户为中心的城市治理理念。这是传统城市治理中出现的效率低、层级多、流转慢的功能性城市治理模式所不能比拟的。在数字城市治理时代，政府将以公众需求为整体导向来开展工作，在具体的操作当中，政府将借助ICT方案来进行数字化流程改造和优化，从而建立以客户为中心的一站式城市服务体系。

这种一站式数字城市服务体现了城市公众通过单一窗口获取整合公共服务的便利。其总体思路是：在城市提供数字公共服务的一站式设置中，公众通过一个物理或虚拟柜台申请所需业务，当城市机构获取位置点的信息要求后，后台将收集所有必要的信息和（数字）证书副本，城市不同机构通过相互操作性的技术设计，可以将客户信息进行系统协调，最终整合完毕后将客户所需信息反馈回公众的物理或虚拟柜台位置点，整个过程都是在数字平台上完成。城市公众和政府通过网络完成公共服务的提供，政府服务对每一位城市公众都是平等的，数字公共服务显著提升的政府办事效率，减少城市公众的时间成本，大大缓解公众对城市治理工作的不满意程度。

对于城市治理来说，实现数字化一站式服务的关键是数字服务相互操作性的实现，它旨在数字公共服务城市治理各部门之间的合作与共享。通过数字服务相互操作性设计，有助于城市治理和公众所需公共服务成本的大幅降低。因此，城市治理在构建互操作性框架时，第一，推动城市各部门法规与技术整合，通过将法规的电子化处理和法规效力的横向整合以避免法规相互“打架”问题，然后按照相关标准实施数据交换标准的统一从而实现各部门之间的数据无缝对接。第二，设计与后台相匹配的前台，前台与城市公众进行一一映射关系。具体将前台公众的虚拟柜台与政府一站式后台在同一个系统上运行，如此在信息流转的过程中避免因非标准化而产生信息丢失或者拥堵，同时，将城市非政府机构的公共服务需求整合到一站式城市服务当中也必须通过数字服务相互操作性来实现。

向城市公众提供公共服务是政府应有的职责，由于过去城市过于重视城市经济的发展，容易忽视城市公共服务的提供，因此，这方面的短板目前是制约城市进一步发展的因素之一。当市场经济数字化后，城市治理面临新的变革，构建数字城市治理模式使得政府行为延伸到网络空间。一方面，政府参与市场经济的广度与深度空间，因为不仅要适应市场经济数字化变化的新特征，而且技术上实现了与每一个城市公众建立直接的沟通联系。另一方面，政府更加平等地在网络空间上提供公共服务，寻租成本通过一站式数字服务大为缩减。这都是新市场财政理论中政府参与观、市场规则观、公共需求观在城市数字化治理中的体现。

（三）公众参与式治理是数字城市的典型特征

数字经济时代，借助网络空间城市公众的自由度得到大幅提升，公众参与公共事务的讨论和治理的热情被激发。传统的城市治理，公众参与治理的成本壁垒被互联网取缔，数字城市治理为公众广泛参与公共事务提供的技术支撑。城市在提供公共产品，满足公共需求时可以更广泛的聆听公众的看法，城市公众的需求可以直接汇集反馈到城市管理机构，公开、透明、平等将是城市治理与公众互动的原则，对于城市公众来说，治理的理念将由“他们”向“我们”转变，将从根本上确立城市公众主人翁的地位，从而有效实现良性城市生态循环，吸引更多的人才到该城市中生活。

具体来看，第一，数字城市治理将更多的城市公众参与到治理过程中来，以往只有城市精英参与城市治理的传统被打破，城市治理将惠及更多的城市弱势群体。第二，城市治理机构与公众的互动更加平等，双方通过数字信息平台实现公众参与城市治理过程，网络空间缩短了公众与城市管理机构的距离，公众参与城市治理的成本大幅降低。第三，打破传统的城市治理过程，数字化城市治理是在公开透明的环境当中，从公共需求的产生、讨论、意见反馈以及作出决策都是在公众参与中实现的，这与过去城市治理的少数人决策有着本质的区别。第四，公众参与治理的城市外部正效应突显，数字化城市治理使所在地居民的向心力显著增强，良好、便捷、舒适的城市生活环境更容易激发人们的创新精神，在数字经济进入互联网时代，以人为核心所带到的经济效应大大提升了城市的经济张力，一个城市的经济版图在人的带动下向全国甚至全世界辐射，由此最终带来的是全世界的资金流向该城市汇集。比如杭州阿里巴巴，尽管企业设置杭州有，但是业务在网络空间上遍及全球，最终受惠的是杭州。

数字城市治理为公众参与提供了平台，极大提升人的主观能动性，也是适应网络经济下公众参与城市治理的内在要求。数字经济以人为核心的发展经济思路，就是从根本上满足人的需求，从而实现为城市吸引人、留住人、让人满意继而实现经济的全方位协调均衡发展。应该说，让公众参与城市治理就是就是将城市公共需求通过城市公众来参与集体决策并交由政府办理，在实施的过程当中，政府以市场规则来进行城市管理，以“交易”为原则来实现双赢，公众对城市治理的介入促使政府财政行为会更加透明化，即使是城市的消费性支出也会在监督之下按照市场交易来进行，比如网上公开的政府采购。

三、区块链技术应用：未来数字城市保持竞争力的有效技术

向数字城市转型是适应数字经济发展的唯一路径，一站式数字公共服务与公众参与式城市治理是当前政府切实可行的城市治理新模式，随着区块链技术的成熟及应用，数字经济的现有模式将会发生新的改变，城市治理也必将大量采用区块链技术。

区块链作为一项尖端的社交和物理技术，共识机制是它的核心，其作用是可实现防止系统内数据的篡改和伪造。因此它是首个可以通过技术来实现构建信用机制的计算机技术。政府与区块链技术有相似之处，他们都是通过规则定义然后执行预定的规则，同时维护社会以及社区人与人之间的信用机制。因此数字城市治理的未来发展趋势就是将区块链技术应用其中，部分城市治理的职能由区块链技术代替。

实施区块链技术的政府将会出现新的变革。第一，区块链法规的出现，将法规通过数字编程嵌入区块链之中，并通过智能合约实施自动运行。第二，践行透明开源原则，由于区块链技术是分布式账本，因此适合于信息的公开和共享，便于个人都能够验证嵌入代码中的法规。第三，自动化流程，城市治理中的部分职能可以在职能合约下实现自动化运行。第四，共识机制，实现基于区块链技术下的公众参与城市治理新模式。通过新的数字技术的应用，区块链可以代替政府执行部分信用机制下自动为城市公众提供的数字化服务。这对进一步降低城市治理成本，吸引人才落地，提升城市竞争力具有显著效用。

作为未来数字治理发展新方向，政府在其中发挥的作用与传统治理下的情形大不相同，尽管发展城市经济，提升城市竞争力的初衷没有改变，但是具体的实现方式和路径与以往明显不同。从传统治理理念、制度改造到技术应用都会面临循序渐进的改变，但是最终的改变是具有颠覆性的。政府在其中扮演的角色是与市场紧密地融合在一起，呈现一种你中有我、我中有你的态势，其传统管制性的政策手段运用会越来越少，基于市场规则，以交易进行的政策方式会频繁使用，城市与公众之间的互动更加良性，政府在城市治理当中更加关注实现以公共需求为目的的政府职能。