重大公路工程项目社会稳定风险评估研究

马小茹，谭建华（浙江五洲工程项目管理有限公司，浙江杭州310053）

0 引言

重大公路作为交通运输体系的重要组成部分，在当今国民经济发展中正发挥着越来越重要的作用。其建设对社会、经济、环境都会产生深远的影响，对构筑便捷的交通路网，优化社会发展环境，加强区域间交流，推进经济发展及构建社会主义和谐社会具有重要的意义。然而，重大公路工程项目建设常因房屋拆迁、征地补偿、生态环境、居民安置等引发各种社会矛盾[1]。为有效规避、预防、控制公路建设实施过程中可能产生的社会稳定风险，为更好地确保公路建设顺利实施，笔者以 351 国道(A 市段)建设工程为例，展开大型公路建设项目社会稳定风险评估的研究。

1 社会稳定风险评估流程及内容

1.1 社会稳定风险评估流程及技术路线

社会稳定风险评估流程为：制定评估工作方案→收集审阅相关资料→充分听取意见→开展评估论证→确定风险等级→编写评估报告。

具体技术路线如图1所示。

图1 社会稳定风险评估的技术路线

(1)制定评估工作方案。接受评估任务后，项目评估小组根据国家发展和改革委员会《关于印发国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法的通知》(发改投资 [2012]2492号)和国家发展改革委办公厅《关于印发重大固定资产投资项目社会稳定风险分析篇章和评估报告编制大纲(试行)的通知》(发改办投资[2013]428号)等相关文件，召开评估研讨会，制定评估工作方案，明确小组成员工作分工。

(2)收集、审阅相关资料。项目评估小组与项目业主及沿线地方政府及时沟通和交流，收集沿线相关规划，以及本项目用地预审、规划选址意见等相关批复文件。

(3)充分听取意见。社会稳定风险调查可采取问卷法、访谈法、公示或公告、实地观察法。调查方式分为全面调查和抽样调查，其中抽样调查是常见的调查方式[2]。评估组根据相关案例及以往同类项目经验，结合项目实际情况，选择实地观察法、问卷法、访谈法相结合，制定项目调研方案。

(4)开展评估论证。项目评估小组全面查阅、分析收集到的项目资料，核实项目的各项审批手续，审核建设程序的合法性和合规性，对项目存在的社会稳定风险问题展开分析论证，识别项目的特征风险因素，通过筛选确定项目的主要风险因素。

(5)确定风险等级。项目评估小组运用多种风险评估方法，估计各主要风险因素可能发生的概率和影响程度；针对项目存在的主要风险因素，对可能发生的风险提出风险对策措施和建议，并对防范、化解措施后的风险等级进行评判。

(6)编写评估报告。根据上述资料分析、补充调研、专题研讨的成果，项目评估小组完成本项目的社会稳定风险评估报告的编写工作。

1.2 社会稳定风险评估流程内容

公路建设项目社会稳定风险评估的主要内容包括风险调查、风险识别和风险估计。通过研究，提出风险防范措施和化解措施及预测落实措施后的风险等级[3]。

1.2.1 风险调查

风险调查是风险分析的基础工作。风险调查的成果是风险识别、风险估计、风险等级判断，以及制定风险防范、化解措施的基础。风险调查内容主要如下。

(1)拟建公路的合法性，公路周边的自然环境、社会环境状况。收集拟建公路的相关资料，评估项目的建设是否符合国家和当地经济社会发展规划、行业规划、产业政策、标准规范等，分析项目取得的相关前置审批文件是否合法合规并且完善；全面踏勘现场，了解项目所在地周边的自然环境现状和社会环境状况，以及项目实施可能对当地经济和社会的影响。

(2)利益相关者的诉求及矛盾分析。项目的利益相关者指有可能会受到决策直接或者间接影响的组织或个人。社会稳定风险的利益相关者不仅包括与风险直接相关的参与者，还包括应对和管理风险的公共部门(一般指政府)、受到风险影响的当地居民和社区、关注风险和传播风险信息的大众传媒，以及并没有直接利益关系的各种围观者(现场的和网络的)等[4]。

(3)媒体舆论的报道。报纸新闻、新闻网站及各论坛对项目的报道。

(4)同类项目曾引发的社会稳定风险。进行区域调查，搜集项目建设区域同类项目发生的社会不稳定事件。

1.2.2 风险识别

围绕拟建项目的建设和运行是否可能使群众的合法权益遭受侵害，从拟建项目各阶段可能对外产生的负面影响、项目与当地经济社会的相互适应性等方面，全面、动态、全程识别拟建项目建设和运行可能诱发的社会矛盾和社会稳定风险事件。风险识别一般可选用对照表法、专家调查法及访谈法、实地观察法、案例参照法、项目类比法等方法。

1.2.3 风险估计

采用风险概率-影响矩阵对项目主要风险因素进行分析，确定各主要风险因素的风险等级。风险概率-影响矩阵，主要用于对具体风险点进行分析，判定风险点的风险等级。矩阵是以风险因素发生的可能性为横坐标，以风险因素发生后产生的影响大小为纵坐标。

根据风险概率-影响矩阵分析，风险影响包括严重、较大、中等、较小和可忽略五个级别。风险发生可能性包括很高、较高、中等、较低和很低五个级别。不同风险影响和风险发生可能性组合后形成风险点。风险等级可分为重大风险、较大风险、一般风险、较小风险和微小风险五个等级，具体如图2所示。

图2 风险概率-影响矩阵

1.2.5 风险防范、化解措施

为从源头上防范和化解拟建项目实施可能引发的风险，应根据拟建项目的特点，针对主要风险因素，阐述采用的风险防范和化解措施策略；阐述提出的综合性和专项性的风险防范和化解措施，明确风险防范和化解的目标，提出落实措施的责任主体、协助单位、防范责任和具体工作内容，明确风险控制的节点和时间。

2 实证研究

2.1 项目概况

351 国道(A 市段)建设工程路线全长 132.639 km。公路路基挖方1044.35万m3，填方 990.83万m3，新建沥青混凝土路面2520 000.4m3；估算总建筑安装工程费为545 822.32万元；总投资为 887 035.71万元，平均每公里造价6687.59万元。

2.2 风险调查

351 国道(A 市段)建设工程中，利益相关者主要有公路沿线的居(村)民、企事业单位、基层组织、各相关职能部门等。其中，基层组织及各相关职能部门是风险的评估者和管理者、沿线居(村)民及企事业单位是风险的反应者和受害者、媒体是风险的传播者和沟通者。确定利益相关者后，评估组排出利益相关者优先次序，并按照优先次序展开利益诉求收集及矛盾分析。本项目中最优先的应为沿线的居(村)民及企事业单位，评估组对其以问卷调研、走访、座谈会的形式进行调研；基层组织及各相关职能部门的调研则采取座谈会的形式收集意见及建议；从新闻网站、论坛、贴吧等处收集项目相关的舆论导向。

2.2.1 居(村)民及企事业单位意见及诉求

评估组向沿线居(村)民及企事业单位发放问卷 560 份，

图3 问卷分析

通过座谈会调研，各方面群众代表反映的问题有所不同，各有侧重。归纳汇总如下。

(1)尽量避开村庄、河道，减少房屋征迁，减少对村民的影响。

(2)征迁补偿、失地保险、拆迁安置等征迁问题。土地房屋征收赔偿尽快落实，失地保险安排到位。

(3)设计好道路的排水、排污设施。

(4)合理设置出入口，与原有道路衔接完整。

(5)道路周边绿化，道路连接合理，延伸道路硬化标准。

(6)施工期间尽量减少噪声与灰尘污染及对原有道路、水利设施的影响，设置警示牌。

(7)施工期间做好相应的防范措施，减少对村民生活出行的影响，保障安全。

(8)工程质量严格把关。

(9)损坏的农村公共设施和道路要及时修复或重建。

(10)尽快开工，施工进度要快。

2.2.2 基层组织及各相关职能部门的意见及建议

基层组织及各相关职能部门的意见及建议如表1所示。

表1 基层组织及各相关职能部门的意见及建议

2.3 风险识别

本次评估根据现场勘查、调研、座谈等情况，对照国家发改办风险因素表指出的8类风险因素对照表进行对照分析，识别出项目涉及到的 35 个风险因素，梳理为9个主要单因素风险，即项目工程方案引发的风险、项目建设资金筹措引发的风险、项目征地拆迁引发的风险、公路建设影响群众农业生产引起的风险、施工期间与当地政府及沿线群众沟通不畅引发的风险、工程施工和交通组织方案不周到引发的风险、施工结束后没有及时修复借地借道引发的风险、运营期间的风险、社会舆论引导不正确引发的风险。

2.4 风险估计

2.4.1 项目单因素风险程度估计

项目采用德尔菲法，邀请有经验专家对可能出现的风险事件进行分析。通过调查专家的意见，获得单个风险因素发生的概率和风险影响范围，再对照风险概率-影响矩阵分析，从而最终确定单个因素的风险程度。项目涉及的主要风险因素、风险概率、风险影响范围和风险程度如表 2所示。

表2 单因素风险程度汇总表

2.4.2 综合风险评判

根据项目特点和已经确定的单因素初始风险程度，稳评小组通过定性和定量分析及征求相关专家意见，对单因素风险进行权重分配并进行叠加汇总，获得对整个项目的风险评估。

运用层次分析法，计算本项目单因素的权重，根据单因素风险权重和单因素风险程度来确定项目的整体初始风险等级。经过分析计算，本项目初始综合风险指数为0.42，属于中等风险指数范围。

2.5 风险防范、化解措施

评估进一步完善项目主要风险的防范、化解措施。

(1)规范下阶段各项程序，确定项目建设依法合规：①保持项目建设程序的公开透明、采取多种形式、面向群众积极宣传工程的合法性和科学性；②确保项目前期工作的依法合理。

(2)项目建设资金及时到位。

(3)严格进行工程设计方案的全面分析论证和综合评估：工程方案设计要遵循技术上先进可行，经济上合理有效的原则。设计方案尽可能减少对沿线群众生活生产的影响，尽量满足沿线群众的合理诉求。

(4)创新思维，讲求科学的征地拆迁方法，以人为本：在征地拆迁过程中要不断创新工作思路，讲求科学有效的拆迁方法；对关系群众切身利益的补偿数据，要一丝不苟、反复核对，积极帮助群众解决力所能及的补偿问题，顺利、高效地推进征地拆迁工作。

(5)妥善解决通道、出入口相关问题，方便沿线群众出行及农业生产。

(6)做好与群众的沟通工作，缓解与沿线群众的关系：在项目管理中，应重视沟通和沟通方式，以有效地协调项目与外部的关系。

(7)制定完善合理的施工方案，文明科学施工，做好相应的防范措施：①公路施工期间，应在施工现场入口处、施工起重机械、临时用电设施、桥梁口、隧道口、基坑边沿、爆破物及有害危险气体和液体存放处等危险部分，设置明显的安全警示标志；②加强施工期间的环境保护措施。

(8)施工方代表、当地政府、公路建设相关单位签订借地借道协议。

(9)采用高效噪声控制措施，强化项目运营期噪声防护；强化公路运营管理，保障沿线安全和卫生环境。

(10)加大正面宣传力度，正确引导媒体舆情。

采取措施后的风险影响程度，如表3所示。

表3 采取措施后的风险影响程度

经评估分析核实，本项目涉及9个主要风险因素，在充分论证各种风险防控与化解措施前提下，主要风险因素风险等级为3个一般风险和6个较小风险。按照国家规定风险综合评价方法对风险指数进行计算，最终风险指数计算结果为 0.21，风险等级为低级。

3 结语

在国家及地方重大固定资产投资项目社会稳定风险评估相关文件的指导下，以 351 国道(A 市段)建设工程为例，通过风险调查、风险识别和风险估计等过程，研究提出风险防范措施和化解措施，预测落实措施后的风险等级，为重大公路工程项目社会稳定风险的评估提供了参考。