治理理论视角下的地方政府治理能力提升

蒋亚兰

摘要：推进国家治理体系和治理能力现代化是当前国家社会治理的新常态。发展中国特色社会主义制度并使其完善，是国家治理能力和完善治理系统是我国某个阶段的建设目标。使政府具有较强的治理能力，并非一朝一夕之功，而需要付出长时间的努力。文章通过对凤冈县“党群直议”联系服务群众工作机制实践的探索，总结其治理的基本做法、问题并提出相关对策。

关键词：地方政府；治理理论；治理能力

党的十九大报告指出：要“发展社会主义协商民主，健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，保证人民当家做主落实到国家政治生活和社会生活之中。”在全面建成社会的决胜阶段，人民需要的不仅是物质帮扶，而且需要更多如民主一类的权利兑现和保障。提升地方政府治理能力，学习和借鉴国内外地方政府治理的成功经验，着力创新治理方式、创新治理理念，切实提高行政权力运行效能；运用现代科技打造政府高效治理服务平台。本文以凤冈县“党群直议制”为研究视角，通过对“党群直议制”进行了解来对当前凤冈县当地政府治理能力现状和存在的问题及成因作初步分析，并提出相应的对策建议。

一、地方政府治理能力的理论基础

（一）治理理论

在治理相关的定义中，世界委员会有关治理的定义权威性和代表性最强。治理是一个适用性很强的概念，主要用来指社会个人、私人部门、公共机构以及国家间的关系。这种定义，集行政学和政治学的含义于一体。立足于政治学层面而言，治理是实施政治管理的历程，它涉及诸多方面，诸如，管理公共资源、对政务处理的方式、规范政治权威的基础；立足于行政学层面而言，治理理论则对非意识形态化的、合作的、民主的、多元的公共行政进行强调。治理理论是一种关系，对个人、团体、企业、政府的作用进行强调，不只是期盼着政府将什么实现，对什么提供，而是期盼着政府能够对统治和管理的工具的潜力进行挖掘，无需政府每天为了对一件事进行应付而去完成一件事，而是希望政府做自己能做和应做的事，不利用等级分明的硬性制度来压迫下属，而是更加重视社会组织间的友好和谐的协作、交流的一种关系。

（二）地方政府治理

20个世纪90年代后，西方学者，尤其是政治社会学家和政治学家，重新界定了治理的概念，各个领域的专家学者对治理给出了不同的定义。其中，罗茨觉得治理是和政府管理、公共管理、自治网络、社会控制善治、公司管理等相关的治理。罗西瑙（James N. Rosenau）是最早创设治理理论的专家之一，在其《21世纪的治理》和《没有政府的治理》等文章中，定义治理为诸多活动领域中的管理机制，尽管他们没有获得正式授权，却起到了极其重要的作用。和统治有所区别，治理是指一种为了共同目标而努力的活动，不一定是政府作为管理活动的主体，也不一定借助国家法治力量使其得以实现。治理概念在日渐完善和发展期间，丰富了治理理论，因此而使诸多理论衍生出来。

二、凤冈县“党群直议制”概念叙述

（一）“党群直议制”出现的背景及内容

党群直议制作为“四直为民”的基础，注重借助民主将服务进行驱动，借助服务对发展起到推动作用，立足于服务党员、群众、民生、发展的基础，而提出的由群众和党员在村组提评审决重大事务中参与，同时在整个过程中监督的基层民主治理模式。“党群直议制”，党员和群众是参与者，是实施主体，“直”是直接面对，是实现途径，“议”是协商，讨论，主要围绕“发展、法律、道德、风气、和谐”五个方面开展议事，“议”是工作方法。“党群直议制”就是以“12345”为主体架构，由群众和党员在村组提评审决重大事务中参与，同时在整个过程中监督的基层民主治理模式。“12345”即1个体系、2个议事平台、3个议事主体、4个议事程序、5个议事内容。

（二）“党群直议制”对凤冈县的影响

凤冈县实施的“党群直议制”这一基层民主治理方式，有效地提高了地方政府的治理能力和水平。这一制度的实施充分展现了社会主义制度的优越性，体现了人民当家做主，对夯实党的执政基础，推动农村经济发展，实现农村社会的长治久安发挥了重要作用。“党群直议制”使基层民主形式丰富，渠道多样，从而使群众能够在管理公共事务，为此进行决策方面能够大范围的、自由的在其中参与，给予了群众对基层政府进行监督的方式，使农村开展基层民主政治获得了新的渠道和思路，从而对民主决策的实施起到了推动作用。虽然“党群直议制”的实施得到了很好的反应，但是也还是存在很多问题。如中心村和永安镇等一些乡镇在推动基层协商民主过程中产生了较大的影响，然而在具体调研中，了解到他们在基层协商民主方面也仅仅局限于自为而不是自觉的状态。永安镇和中心村都这样，更不用说社区、自然村、街道、乡镇等认知和实践协商民主的程度。其次是基层的协商能力不足，当前基层群众的民主观念和民主意识相对淡薄、群众没有强烈的主动参与意识，并且缺乏开放、宽容、审慎、理性、平等为元素的协商民主意识，需要提升政治参与水平。

三、地方政府治理面临的挑战

（一）地方政府治理体制存在的问题

美国学者盖伊·彼得斯强调，“政府遇到的问题是创设规则式的韦伯式的官僚体制”。使政府具有较强的治理能力，首先需要让政府具有适宜、法治、行之有效的治理体制。政府承载着国家行政权力，富有執行权、决策权，在对社会和谐、政治稳定、经济发展推进的过程中，起到至关重要的作用。不过，在治理过程中，政府还有诸多欠缺。例如，公务员对工作流程不清楚，难以达到较高的效率。政府在设置治理主体的时候，非常单一，导致权力掌控在某个人或者某个机构中，对治理非常不利。这些问题暴露出政府在体制以及治理水平方面，还和需要实现的目标有很大的差别。因而，要在政府组织设置期间，对其实施优化，使政府职能向系统化发展，在对行政体制进行创新实施改革方面可以说工程浩大。

（二）地方政府的治理方式有待完善

在政府过多对其进行干预的情况下，我国经济产业发展出现了不平衡的现状，社会不能使供给达到有效，要使公共服务实现平均化存在着诸多困难，不能最优化市场配置。在体制上，在对中国特色社会主义制度进行完善和坚持的基础上，需要对党的领导体制进行完善，改革治理体制，注重放权简政；公开执法、政务，对其整体推进，从而对行政审批流程进行规范；致力强化舆论监督、法律监督、民主监督、党内监督，对县域的民主党派在党内事务中参与给予支持，同时监督参政党，从而将县乡级民主的渠道和范围拓宽，使基层民主具有丰富的形式和内容，使人民的民主权利给予保障；创设多层、多向、多元协同的维稳体制。

（三）地方政府治理理念存在问题

政府治理思想，是有关社会公共事务治理的问题，和政府机构以及工作人员相关，其价值理念，将政府治理过程中的精髓体现出来。我国政府适应中国国情，从而使一种政治体制形成，出现一种“全能政府理念”。基于这种理念，出现了诸多对国家法律无视的现象，诸如，权力寻租，贪污腐败等，已经对经济社会的有序发展起到了阻碍作用。由于改革了经济体制，改变了经济发展的动力因素，经济发展环境不再简单，对政府特别是地方政府提出了更高的要求，所以政府如何管理经济，对其管制，已经引起了众多学者的关注。习近平总书记等领导人一直在改革政治体制期间注重反腐倡廉，对治理能力提升的一个方面进行了强调，即拥有高效、有限、阳光、服务的治理理念，从而将政府视为权威的思想改变。

四、提升地方政府治理能力的建议

（一）完善政府治理体制

笔者认为要认清经济常态的事实，对其可以真正实施，将放权简政视为至关重要的内容，整体实施政府治理体系改革。放权简政，首先要将“简政”做到，其次便是“放权”。实施大部制标志着政府架构的改革：第一步、要依照优化效能、精简机构的准则。整合职能重叠的部门，借助科学归类的方法，合理设置职能机构，从而使权责统一的职能系统形成。第二步、对监督权、执行权和决策权分离开来，并且付诸于实施，按照专门实施、集中决策、独立监督的流程，对部门中和部门间的权力适宜配置，从而能够顺利、正确决策。要对公民的政治意识进行激发，使公民在政府治理中积极参与。

（二）推进创新治理方式——多元治理

地方治理的基础是治理的思维和理念，在管理地方公共事务以及改革地方政治发展期间，贯穿治理思想。英国实施的合作治理，政府借助适宜的治理，从而使公共服务供给得以实现，指出无论哪个方面的办法，都未必能够切实将社会问题解决，离不开第三机构的参与，通过合作，从而解决相关问题，提供公共服务。立足于公民参与的层面而言，运用各种方式，使公民能够在进行决策的时候參与其中，地方层面也对公民参与的活动进行启动。文森特强调，任何一个公民在对服务进行享用的时候，都并非是政府单一机构提供的，而是由诸多公共服务产业协同提供的，因而治理的主体并非是唯一的，不只是有政府这一个主体，在局限政府权力的过程中，市场和社会拥有了诸多治理能力。因此，治理的主体就包括了党、政府、市场及社会，传统的全能型的政府职能需要调整，这就需要对政府治理主体进行考虑，需要将其和其他主体的关系处理好，从而使其治理能力得到行之有效的提升。

（三）更新地方政府治理理念

“对中国特色社会主义制度进行发展和完善，从而对现代化的治理能力和治理体系进行推动”提出这一目标，不只是对社会主义现代化国家建设的需要，也发展和创新了我国治国理念。要在科学发展观的指导下，具有法治、效益、服务、治理的理念。一要拥有科学发展观。然而发展不等于盲目地增长，要更好的把握和领会科学发展观。二要拥有服务的理念。要拥有为行政服务的理念、对公共服务意识进行强化、从而使服务水平和服务效能提高。三要拥有高效率的行政理念。政府具有较高的效率需要以消耗的最低化从而实现行政效率的最大化。要注重节约、避免浪费，坚持行政方向正确，从而使行政效率和效果得到提升。

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（作者单位：贵州大学公共管理学院）